歸檔文件管理與廢止紅頭文件終身制

郭昊

有媒體報道，為防止紅頭文件“終身制”，確保政令暢通，一些省市實行了規(guī)范性文件時效評估制度，通過對已經(jīng)歸檔的紅頭文件進行評估，該保留的保留，該廢止的廢止。并且對新頒布的每個規(guī)范性文件設(shè)定有效期，最長不超過5年。除明令公布保留的規(guī)范性文件外，其余規(guī)范性文件一律廢止或停止執(zhí)行，不得作為行政審批或執(zhí)法依據(jù)。對歸檔紅頭文件進行清理的這個做法值得稱道，對為解決紅頭文件互相掐架、互相矛盾、讓執(zhí)行者左右為難的尷尬局面開辟了一條全新的途徑。

何謂歸檔文件？歸檔文件指立檔單位在其職能活動形成的、辦理完畢、應(yīng)作為文書檔案保存的各種紙質(zhì)文件材料。《中華人民共和國檔案行業(yè)標準》制定的《歸檔文件整理規(guī)則》對歸檔文件整理作出了詳細的規(guī)定。

與歸檔文件相關(guān)聯(lián)的“電子政務(wù)”是個新名詞，百度對它的定義是運用計算機、網(wǎng)絡(luò)和通信等現(xiàn)代信息技術(shù)手段，實現(xiàn)政府組織結(jié)構(gòu)和工作流程的優(yōu)化重組，超越時間、空間和部門分隔的限制，建成一個精簡、高效、廉潔、公平的政府運作模式，以便全方位地向社會提供優(yōu)質(zhì)、規(guī)范、透明、符合國際水準的管理與服務(wù)。

政府機關(guān)的各種數(shù)據(jù)、文件、檔案、社會經(jīng)濟數(shù)據(jù)都以數(shù)字形式存貯于網(wǎng)絡(luò)服務(wù)器中，可通過計算機檢索機制快速查詢，即用即調(diào)是對電子政務(wù)的起碼要求。中國電子政務(wù)是1999年以“國家信息化領(lǐng)導小組”成立和“政府上網(wǎng)工程”啟動為標志，經(jīng)過十幾年的艱苦努力，已經(jīng)逐步走向正規(guī)，并取得了有目共睹的成績。然而，我國電子政務(wù)工作開展過程中存在的問題也不容忽視，尤其是歷史紅頭文件終身制的問題至今沒有通過電子政務(wù)得到有效解決，成為政令不暢的攔路虎和絆腳石。

建國60多年來，國家和各級地方政府發(fā)布的紅頭文件不勝枚舉，尤其是各級地方政府部門的政策簡直五花八門，令人目不暇接。歷史上不同時期、不同歷史條件下發(fā)布的紅頭文件，對解決當時歷史條件下的各種矛盾、促進經(jīng)濟發(fā)展和社會和諧穩(wěn)定起到了積極的作用。但幾十年過去了，中國已經(jīng)實現(xiàn)了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的成功轉(zhuǎn)型，用歷史上的紅頭文件解決當前面臨的社會問題，以不同歷史時期的紅頭文件衡量現(xiàn)今社會的矛盾和問題，政策的連續(xù)性、協(xié)調(diào)性、公平性、公正性必然大打折扣，在實際工作中容易產(chǎn)生文件與文件之間互相掐架的現(xiàn)象。這種狀況如不加以解決，勢必影響社會和諧穩(wěn)定，上訪、群訪、纏訪、鬧訪等不和諧局面會時有發(fā)生。

我國紅頭文件泛濫成災(zāi)的問題比較突出，從建國到現(xiàn)在，黨政機關(guān)、企事業(yè)單位，人民團體都發(fā)紅頭文件，并且紅頭文件大多數(shù)都是終身制，冬眠幾十年再翻出來照樣使用的問題非常普遍，造成了文件與文件之間的相互矛盾、行政執(zhí)法人員與行政審批人員之間的相互掐架。因此，政令不通、有令不行、有禁不止的問題十分突出。

要對歸檔紅頭文件進行清理，首先必須了解我國法律的位階和頒布順序原則。法律位階共分六級，從高到低依次是：根本法、基本法、普通法、行政法規(guī)、地方性法規(guī)和行政規(guī)章。“上位法優(yōu)于下位法，后法優(yōu)于先法”這是法律法規(guī)的位階和頒布順序原則。“上位法優(yōu)于下位法”即為：中央立法優(yōu)于地方立法；同級權(quán)力機關(guān)的立法高于同級行政機關(guān)的立法；同類型的立法根據(jù)其立法主體的地位確立法律位階關(guān)系；權(quán)力機關(guān)（這里僅指人民代表大會）及其組成的常設(shè)機構(gòu)（人大常委會）之間，人民代表大會制定的法規(guī)性文件效力等級高于其常設(shè)機構(gòu)即人大常委會制定的法規(guī)性文件。對歷史上的紅頭文件必須按照這個頒布順序原則進行審查清理。

2001年12月14日，國務(wù)院公布了《法規(guī)規(guī)章備案條例》，這一條例旨在加強對地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章和國務(wù)院部門規(guī)章備案審查制度的執(zhí)行力度，對違反法律、行政法規(guī)規(guī)定的，該撤銷的，依法予以撤銷；該修改的，依法責成有關(guān)制定機關(guān)及時修改。條例要求各省、自治區(qū)、直轄市人民政府建立相關(guān)備案制度，依法加強對下級行政機關(guān)發(fā)布的規(guī)章和其他具有普遍約束力的行政決定、命令的監(jiān)督，維護法制統(tǒng)一，保證法律、法規(guī)的正確實施。按照2004年國務(wù)院頒布的《全面推進依法行政實施綱要》的要求，目前，全國31個省級人民政府已建立起規(guī)范性文件備案審查制度，其中有27個省級政府專門制定了政府規(guī)章，處理“紅頭文件”“走形”、“打架”問題，實現(xiàn)了“有件必備、有備必審、有錯必糾”。

2007年3月初，國務(wù)院辦公廳向各省、自治區(qū)、直轄市人民政府，國務(wù)院各部委、各直屬機構(gòu)下發(fā)《關(guān)于開展行政法規(guī)、規(guī)章清理工作的通知》，要求對現(xiàn)行行政法規(guī)、規(guī)章進行一次全面清理。實際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；行政法規(guī)與法律不一致的，要予以修改。整個清理工作要于2007年10月底前完成?！锻ㄖ访鞔_，清理的范圍是現(xiàn)行行政法規(guī)、國務(wù)院各部門制定的現(xiàn)行規(guī)章以及省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府制定的現(xiàn)行規(guī)章。國務(wù)院法制辦公室具體承辦行政法規(guī)的清理工作，各省、自治區(qū)、直轄市和較大的市人民政府，國務(wù)院各部門負責清理本級政府、本部門制定的規(guī)章?！锻ㄖ穼π姓ㄒ?guī)、規(guī)章清理原則分別作出了規(guī)定。行政法規(guī)的主要內(nèi)容已被新的法律、行政法規(guī)所代替的，要明令廢止；行政法規(guī)適用期已過或者調(diào)整對象已消失，實際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；行政法規(guī)與法律不一致的，要予以修改。規(guī)章主要內(nèi)容與法律、行政法規(guī)相抵觸的，或者已被新的法律、行政法規(guī)、規(guī)章所代替的，要明令廢止；規(guī)章適用期已過或者調(diào)整對象已消失，實際上已經(jīng)失效的，要宣布失效；規(guī)章個別條款與法律、行政法規(guī)不一致的，要予以修改。

2009年7月1日吉林省人民政府頒發(fā)第201號令《吉林省規(guī)章規(guī)范性文件清理辦法》。該辦法第六條指出，規(guī)章、規(guī)范性文件實施后，實施機關(guān)應(yīng)當定期向制定機關(guān)報告實施情況和發(fā)現(xiàn)的問題，發(fā)現(xiàn)存在重大問題、需要做出調(diào)整的，應(yīng)當及時報告制定機關(guān)；規(guī)章、規(guī)范性文件制定和實施機關(guān)應(yīng)當及時收集國家機關(guān)、社會團體、企事業(yè)單位、行業(yè)組織、社會公眾對規(guī)章、規(guī)范性文件實施情況的意見和建議。辦法第八條規(guī)定，規(guī)范性文件在一定時期內(nèi)適用的，應(yīng)當規(guī)定有效期；規(guī)范性文件未規(guī)定有效期的，有效期為5年，標注“暫行”、“試行”等字樣的，有效期為2年。

中國改革開放已經(jīng)30多年，計劃經(jīng)濟體制早已經(jīng)被市場經(jīng)濟所取代，社會保障事業(yè)也取得了舉世矚目的成就，行政立法以保護和促進公民權(quán)益為出發(fā)點和歸宿。當幾十年前計劃經(jīng)濟條件下政府、政府部門的規(guī)范性文件已經(jīng)不適應(yīng)當前社會和經(jīng)濟發(fā)展需要，就要對文件的適用性、時效性進行評估和審查。要充分發(fā)揮電子政務(wù)這個有效平臺，對歸檔文件進行一次徹底的清理，該廢止的廢止，該保留的保留，需要繼續(xù)執(zhí)行的要進行認真的評估，制定一套切實可行的方案，按照一定的程序向社會公布，并且要做到每5年進行一次評估，超過有效期的文件一律不得作為行政審批、行政處罰的依據(jù)。

（作者單位：吉林省四平市行政執(zhí)法人員培訓中心）