環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問題與改善的建議

李永良

區(qū)域環(huán)境評(píng)價(jià)的產(chǎn)生

環(huán)境問題一直是困擾著國(guó)際社會(huì)的全球性問題之一。環(huán)境問題普遍出現(xiàn)是由于人類過于片面的追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，從而導(dǎo)致資源枯竭、污染加劇帶來(lái)的惡果。人類謀求發(fā)展必然帶來(lái)自然資源的消耗，同時(shí)也不可避免的對(duì)環(huán)境產(chǎn)生破壞。自20世紀(jì)中葉開始，隨著科學(xué)技術(shù)的飛速發(fā)展和世界經(jīng)濟(jì)的迅速增長(zhǎng)，人類改造自然的行為遍布全球，人類活動(dòng)逐漸成為地球不能承受之重，環(huán)境問題也逐漸從地區(qū)性問題發(fā)展成為波及世界各國(guó)的全球性災(zāi)難，出現(xiàn)了一系列引起國(guó)際社會(huì)關(guān)注的熱點(diǎn)問題。環(huán)境問題制約了人類的發(fā)展，開始逐漸受到重視。人類對(duì)于環(huán)境問題的認(rèn)識(shí)也有一個(gè)過程，一開始人們覺得環(huán)境問題的出現(xiàn)是由于科技的不發(fā)達(dá)造成的，寄希望于科技進(jìn)步來(lái)消滅環(huán)境問題。然而隨著科技的進(jìn)步，老的問題解決的同時(shí)新的環(huán)境問題又?jǐn)[在了人們面前，并且更復(fù)雜和棘手。人們逐漸意識(shí)到環(huán)境問題不僅是一個(gè)科技的問題，也是圍繞著政治、經(jīng)濟(jì)、哲學(xué)等多方面的綜合體。基于這種觀念，國(guó)際社會(huì)在經(jīng)濟(jì)、政治、科技、貿(mào)易等方面形成了廣泛的合作關(guān)系，期以通過多種手段和渠道來(lái)解決日益嚴(yán)重的環(huán)境污染，環(huán)境影響評(píng)價(jià)正是在這個(gè)背景下應(yīng)運(yùn)而生。

區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的類型

為了達(dá)到既定的目標(biāo)和要求，依照評(píng)價(jià)的性質(zhì)、行政區(qū)劃、區(qū)域類型、環(huán)境要素等，可以把REIA劃分成多種類型，與開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目息息相關(guān)的常見類型有：

新經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)環(huán)境影響評(píng)價(jià)。實(shí)行對(duì)外開放政策以來(lái)，我國(guó)在沿海省市開辟了一系列新經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)。這些經(jīng)濟(jì)區(qū)一般都有各自的經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃，有的制定了區(qū)域環(huán)境規(guī)劃，因此，應(yīng)該開展相應(yīng)的區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

現(xiàn)有城市發(fā)展的環(huán)境影響評(píng)價(jià)我國(guó)發(fā)展經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)之一是：依托現(xiàn)有工業(yè)基地，以骨干企業(yè)為主體，利用它們的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)進(jìn)行新建、擴(kuò)建和技術(shù)改造，以擴(kuò)大再生產(chǎn)，從而形成了許多以大型企業(yè)為主的老工業(yè)開發(fā)區(qū)（如東北老工業(yè)基地）。這些開發(fā)區(qū)的建設(shè)普遍都需制定相應(yīng)的環(huán)境規(guī)劃，做好區(qū)域環(huán)境影響。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度存在的問題

環(huán)境評(píng)價(jià)制度中政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)的缺失。20世紀(jì)50年代的“大躍進(jìn)”政策、80年代中后期提出的“大礦大開、小礦放開，有水快流，國(guó)家、集體和個(gè)人一起上”以及支持工業(yè)“十五小”、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)“遍地開花”等政策，所造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題至今仍然沒有完全消除，完整的戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)范圍應(yīng)該包含政策、規(guī)劃和計(jì)劃，中國(guó)目前的環(huán)評(píng)實(shí)踐，沒有包含政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)。由于政策是政府機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)一定歷史時(shí)期內(nèi)的奮斗目標(biāo)，所遵循的行動(dòng)原則、完成的明確任務(wù)、實(shí)行的工作方式、采取的一般步驟和具體措施，具有權(quán)威性、強(qiáng)制性、全局性和長(zhǎng)期性，由政策失誤所帶來(lái)的環(huán)境污染和生態(tài)破壞遠(yuǎn)大于建設(shè)項(xiàng)目。因而政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)該是戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的題中應(yīng)有之義。

對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的角色定位認(rèn)識(shí)上還存在誤區(qū)。不管是廣大的公眾還是環(huán)境監(jiān)管部門對(duì)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度還是存在一定的認(rèn)識(shí)偏差。我國(guó)規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)是通過對(duì)規(guī)劃實(shí)施后可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分類、預(yù)測(cè)和評(píng)價(jià)，提出預(yù)防或者減輕不良環(huán)境影響的對(duì)策和措施，將環(huán)境因素納入到?jīng)Q策過程中。規(guī)劃環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)對(duì)規(guī)劃起著“評(píng)判員”的作用，目的不是編制規(guī)劃，更不能用環(huán)評(píng)來(lái)代替規(guī)劃。

環(huán)境評(píng)價(jià)中公眾參與度低。公眾是一切工作的基礎(chǔ)，環(huán)境保護(hù)更加不能脫離群眾。就環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域，公眾參與是指“公民有權(quán)通過一定的途徑參與一切與環(huán)境利益相關(guān)的活動(dòng)，使得該項(xiàng)活動(dòng)符合公眾的切身利益”，包括決策參與、過程參與和末端參與。目前，在我國(guó)的環(huán)境保護(hù)法律體系中，除了《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》對(duì)公眾參與做了一些制度性的規(guī)定外，其他法律都只是原則性“宣誓”，沒有使公眾參與落到實(shí)處。

環(huán)境評(píng)價(jià)審批機(jī)構(gòu)設(shè)置不完善。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件僅由環(huán)境保護(hù)行政主管部門審批，缺乏相應(yīng)的監(jiān)督和控制機(jī)制，這很有可能導(dǎo)致行政審批權(quán)力過大引起的腐敗問題。《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第7條、第13條和第22條的相關(guān)規(guī)定表明，對(duì)規(guī)劃的編制機(jī)關(guān)和審批機(jī)關(guān)在某種意義上是重合的，這容易使政府為了地方、短期的目標(biāo)而作出不利于環(huán)境保護(hù)甚至蒙混過關(guān)的行為，滋生腐敗，嚴(yán)重破壞環(huán)境，對(duì)人類造成重大損失。

不能實(shí)行完整的環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)。雖然近年來(lái)，中國(guó)關(guān)于戰(zhàn)略環(huán)境評(píng)價(jià)的研究和實(shí)踐取得了一些經(jīng)驗(yàn)，但尚缺乏一個(gè)包括環(huán)境評(píng)價(jià)及預(yù)測(cè)、決策實(shí)施、跟蹤評(píng)價(jià)及調(diào)整在內(nèi)的完整的項(xiàng)目可供參考。宏觀決策的實(shí)施和環(huán)境影響跟蹤評(píng)價(jià)同步進(jìn)行，可以積累戰(zhàn)略環(huán)境影響評(píng)價(jià)的經(jīng)驗(yàn)，可以及時(shí)彌補(bǔ)環(huán)境影響評(píng)價(jià)報(bào)告中環(huán)保措施的不足，解決決策實(shí)施中出現(xiàn)的生態(tài)環(huán)境問題。但是我們現(xiàn)在的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度往往不能包含完整的跟蹤評(píng)價(jià)，這使得有些環(huán)保政策前緊后松，使其現(xiàn)實(shí)效果大打折扣。

完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議

由于我國(guó)實(shí)行的中國(guó)特色經(jīng)濟(jì)發(fā)展制度，這就使得我們不能直接照搬國(guó)外現(xiàn)成的模式，而應(yīng)建立和形成一套具有中國(guó)特色的環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度。針對(duì)我國(guó)現(xiàn)有環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度中存在的問題，借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的具體國(guó)情，本文從以下幾個(gè)方面提出完善我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的建議。

重視替代方案遵循擇優(yōu)原則。國(guó)外經(jīng)驗(yàn)表明，替代方案是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的重要組成部分。依美國(guó)環(huán)境政策法，替代方案是可以代替建議行動(dòng)之目的的行動(dòng)方案。科學(xué)決策遵循擇優(yōu)原則，即通過對(duì)多個(gè)方案對(duì)比權(quán)衡，確定最佳選擇。環(huán)境評(píng)價(jià)制度作為一項(xiàng)決策綜合機(jī)制，其目的在于為決策者提供關(guān)于擬議行動(dòng)及其各種替代方案的環(huán)境影響信息，從而使其能夠確定任何情況下在環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面都是最佳的選擇方案，理應(yīng)包含替代方案。

加深規(guī)劃環(huán)評(píng)的力度。從項(xiàng)目環(huán)評(píng)進(jìn)入到戰(zhàn)略環(huán)評(píng)，標(biāo)志著我國(guó)環(huán)境與資源立法步入到了一個(gè)新的階段。在環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，指標(biāo)用于衡量、表征、描述環(huán)境現(xiàn)狀，預(yù)測(cè)環(huán)境影響，比較不同可選方案的環(huán)境效應(yīng)，跟蹤監(jiān)測(cè)戰(zhàn)略行為實(shí)施后的環(huán)境質(zhì)量的變化及其與環(huán)境目標(biāo)之間的差值。評(píng)價(jià)指標(biāo)是環(huán)境影響評(píng)價(jià)內(nèi)容的定性與定量化表現(xiàn)形式，而評(píng)價(jià)方法是對(duì)指標(biāo)進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)、得出評(píng)價(jià)結(jié)論的工具和手段，二者共同影響著環(huán)境影響評(píng)價(jià)的質(zhì)量。而這兩方面正是目前環(huán)境影響評(píng)價(jià)的薄弱之處，指標(biāo)體系的建立更需要在實(shí)踐中逐步完善。我國(guó)幅員遼闊，地域差異顯著，只能建立籠統(tǒng)而概括的通用指標(biāo)，落實(shí)到具體地區(qū)時(shí)，應(yīng)根據(jù)具體情況進(jìn)行具體分析。因此，一方面，應(yīng)通過組織優(yōu)秀的環(huán)境影響評(píng)價(jià)專家和工作人員開展不同類型、不同層次、不同行業(yè)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)實(shí)踐研究，

進(jìn)一步開發(fā)適合國(guó)情及具有地方特色的方法學(xué)和指標(biāo)體系。另一方面，通過加強(qiáng)國(guó)際交流與合作，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷充實(shí)和完善我國(guó)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。

重視民主決策作用，完善公眾參與制度。隨著我國(guó)民主法治建設(shè)的推進(jìn)，我國(guó)公民參與國(guó)家決策的熱情也將越來(lái)越高。環(huán)境影響評(píng)價(jià)也應(yīng)適應(yīng)這種發(fā)展趨勢(shì)，積極引導(dǎo)我國(guó)公民開展公眾參與，細(xì)化并完善公眾參與制度。首先，應(yīng)健全信息公開制度，保障公民的知情權(quán)；其次，擴(kuò)大公眾參與的范圍，除國(guó)家規(guī)定需要保密的情況，任何決策的環(huán)境影響評(píng)價(jià)都應(yīng)開展公眾參與；再次，在《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》相關(guān)配套法規(guī)或條例中詳細(xì)規(guī)定公眾參與環(huán)境影響評(píng)價(jià)的階段、內(nèi)容與方式，環(huán)評(píng)文件的獲取途徑，以及反饋意見的處理；最后，對(duì)未按法律要求在環(huán)境影響評(píng)價(jià)過程中開展公眾參與的政府機(jī)關(guān)的法律責(zé)任，進(jìn)行明確的規(guī)定。此外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)應(yīng)重視相關(guān)部門和專家的參與，聽取不同部門、不同領(lǐng)域?qū)＜覍?duì)環(huán)評(píng)文件的意見。相關(guān)部門和專家掌握較多專業(yè)知識(shí)，他們提出的意見一般比較有針對(duì)性和建設(shè)性。

區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)的目的和意義

一般而言，區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)是在區(qū)域開發(fā)規(guī)劃綱要制定之后和區(qū)域開發(fā)規(guī)劃方案實(shí)施之前。實(shí)際上，區(qū)域開發(fā)規(guī)劃設(shè)計(jì)方案的制定和環(huán)境影響報(bào)告書（EIS）的制定是一個(gè)同期，互補(bǔ)的過程，環(huán)境影響評(píng)價(jià)隨著區(qū)域開發(fā)規(guī)劃的啟動(dòng)就同時(shí)介入了，以區(qū)域環(huán)境特征等因素為基準(zhǔn)，綜合區(qū)域開發(fā)性質(zhì)、布局和規(guī)劃，進(jìn)而編制出區(qū)域開發(fā)規(guī)劃方案，評(píng)價(jià)每一個(gè)方案，并提出修改意見，分析修改后的方案的環(huán)境影響度，最終達(dá)到協(xié)助形成區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展與區(qū)域環(huán)境保護(hù)協(xié)調(diào)的區(qū)域開發(fā)規(guī)劃和區(qū)域環(huán)境管理規(guī)劃的目標(biāo)，促進(jìn)整個(gè)區(qū)域可持續(xù)性開發(fā)。

區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)在區(qū)域開發(fā)規(guī)劃與區(qū)域環(huán)境管理中的地位和作用，決定了區(qū)域開發(fā)活動(dòng)的環(huán)境影響評(píng)價(jià)的重要意義：

從宏觀角度上說(shuō)，區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)對(duì)區(qū)域開發(fā)活動(dòng)的選址、規(guī)模、性質(zhì)的經(jīng)濟(jì)技術(shù)可行性進(jìn)行的考慮分析可以避免決策的重大失誤，盡可能的減少對(duì)區(qū)域自然生態(tài)資源和環(huán)境的損害。

區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)是區(qū)域開發(fā)各功能的合理布局、入?yún)^(qū)項(xiàng)目的優(yōu)化選擇等決策的有效依據(jù)。實(shí)施區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)，對(duì)了解區(qū)域的環(huán)境狀況和區(qū)域開發(fā)帶來(lái)的環(huán)境問題，區(qū)域環(huán)境污染總量控制規(guī)劃的制定和區(qū)域環(huán)境保護(hù)管理體系的建立都有重大的幫助，進(jìn)而帶動(dòng)區(qū)域可持續(xù)發(fā)展。單項(xiàng)入?yún)^(qū)項(xiàng)目的審批和區(qū)域內(nèi)單項(xiàng)工程評(píng)價(jià)可以把區(qū)域環(huán)境影響評(píng)價(jià)作為可靠的基礎(chǔ)和依據(jù)，這就減輕了各單項(xiàng)工程環(huán)境影響評(píng)價(jià)的工作任務(wù)，使的單項(xiàng)工程的環(huán)境影響評(píng)價(jià)同時(shí)具備區(qū)域宏觀特征，科學(xué)性、指導(dǎo)性更強(qiáng)，工作周期也縮短了。