關于鄱陽湖濕地生態(tài)補償政策的調(diào)研報告

張勝 張彬

鄱陽湖是我國最大的淡水湖泊濕地景觀生態(tài)系統(tǒng)，由于受湖區(qū)人口增長、經(jīng)濟發(fā)展和資源開發(fā)利用的多重壓力，鄱陽湖濕地生態(tài)環(huán)境出現(xiàn)了濕地植被退化嚴重、水土流失不斷加劇、土地沙化日趨嚴重、水質(zhì)污染呈上升趨勢、生物棲息地受到人為破壞等問題。2012年，江西省制定出臺《江西省濕地保護條例》，條例明確了縣級以上人民政府應當逐步建立健全濕地生態(tài)補償機制，對因保護濕地生態(tài)環(huán)境使?jié)竦刭Y源的所有者、使用者的合法權益受到損害的，應當給予補償。我們就如何建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償政策進行了調(diào)研。

一、鄱陽湖濕地保護存在的問題

（一）濕地權屬難以厘清。當前鄱陽湖濕地沒有確權，濕地權屬均在鄉(xiāng)、村，歸集體所有，無法落實到個人；濱湖各縣在權屬問題上即存在歷史插花地帶，又有豐水期捕撈區(qū)域習慣問題；因存在無土漁民，他們可在歷史形成的捕撈場所捕魚，但對捕撈場所沒有所有權；此外，鄱陽湖大大小小的子湖泊數(shù)量非常多，許多湖泊由多個自然村或行政村，甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同管理，各自管理的范圍相互交織，有的甚至還存在糾紛，厘清濕地權屬相當困難。因此，實行鄱陽湖濕地生態(tài)補償在補助對象上無法與濕地面積一一對應。

（二）濕地管理呈現(xiàn)多頭。鄱陽湖濱湖區(qū)牽涉3個設區(qū)市，有15個縣（市、區(qū)），101個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，8個農(nóng)場，685個行政村，2000多個自然村，涉及人口128.4萬，湖泊濕地面積共計611.18萬畝。鄱陽湖濕地資源豐富，存在分別以植物資源為主、鳥類資源為主和魚類資源為主的保護區(qū)（濕地公園），在濕地區(qū)域管理上呈現(xiàn)了省、市、縣三級管理，各自擁有管理區(qū)域，在濕地業(yè)務管理上呈現(xiàn)部門多頭管理，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、水利、環(huán)保、衛(wèi)生、國土等等部門均有管理權限，其中最主要的是林業(yè)和農(nóng)業(yè)部門。林業(yè)有歸省級管理的國家級濕地自然保護區(qū)1個，歸縣級管理的國家級自然保護區(qū)（濕地公園）3個，省級自然保護區(qū)（濕地公園）4個，縣級自然保護區(qū)（濕地公園）10個。農(nóng)業(yè)有1個國家級水產(chǎn)種質(zhì)資源保護區(qū)，1個省級水生生物自然保護區(qū)。漁政管理以省級垂管為主，省鄱陽湖漁政管理局下設9個分局進行管理，主要管理鄱陽湖外湖區(qū)域。鄱陽湖內(nèi)湖由當?shù)氐乃a(chǎn)（漁政）部門管理。由于濕地管理部門多，管理區(qū)域分割，導致濕地保護責任落實不到位。

（三）濕地居民利益難以均衡。我省對鄱陽湖濕地保護的主要政策有四條：一是明確了在重要濕地禁止的行為，基本上人為活動被禁止了；二是每年10月1日至3月31日為鄱陽湖越冬候鳥期，在鄱陽湖濕地區(qū)域內(nèi)依法打擊獵捕候鳥和破壞候鳥生存環(huán)境行為；三是從每年的3月20日至6月20日實行春季全湖禁漁。鄱陽湖魚類的越冬場所實行季節(jié)性輪流休漁禁港制度；四是為保護草洲，防控血吸蟲，在血吸蟲病治理區(qū)禁止草洲放牧。鄱陽湖居民對湖泊濕地的利用方式主要有養(yǎng)魚、蟹、蝦、珍珠、水禽，草洲放牧、種植農(nóng)作物、種樹以及天然捕撈等，其中圍堰養(yǎng)魚、草洲放牧和天然捕撈是最普遍的利用方式。由于濕地區(qū)域不同，濕地保護措施不同，導致不同區(qū)域的沿湖居民損失不同，從事不同職業(yè)的農(nóng)、漁、牧民的損失也各不同。受財政政策的影響，濕地區(qū)域內(nèi)的村民，除了普遍享受的新農(nóng)合、新農(nóng)保政策外，有老捕撈證的專業(yè)捕撈漁民還享受了石油價格補貼。雖然沿湖居民十分歡迎濕地補償政策的出臺，但由于農(nóng)、牧、漁民享受現(xiàn)行補助不一，因濕地保護政策造成的損失不一，導致居民在濕地補償政策上的利益訴求難以均衡。

二、現(xiàn)行鄱陽湖濕地保護財政支持政策

鄱陽湖地理位置特殊，地處江西省河流的下游，上是由江西境內(nèi)的五條河流匯入的輻射水系，下連長江，鄱陽湖輻射水系呈現(xiàn)山、江、湖的特點。為保護鄱陽湖濕地資源，我省實行了 山、江、湖同治。

1.對“山”的財政支持政策。自2001年開始，先是對“山”進行保護，實行了生態(tài)公益林保護政策，將全省5100萬畝生態(tài)公益林納入了保護范圍。2013年補助標準達到每畝平均17.5元，資金總量達8.9億元。

2.對“江”的財政支持政策。2007年開始對“江”進行保護，對東江源及五河源頭生態(tài)環(huán)境保護好的縣進行獎勵，2013年獎勵資金達1.75億元。

3.對“湖”的財政支持政策，按主體劃分具體如下：

（1）地方政府。為提高濱湖地區(qū)所在地政府基本公共服務保障能力，促進經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展，從2007年起，實行了大湖區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助，專項用于濱湖縣公益性排澇、排漬、堤防維護、基層水管體制改革等補助。從2009年起對鄱陽湖濱湖縣地方政府實行了重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付補助。

（2）濕地保護單位。歸省級管理的國家級自然保護區(qū)和漁政分局機構(gòu)運轉(zhuǎn)經(jīng)費由省財政保障到位。在專項補助上，對國家級濕地自然保護區(qū)（濕地公園）有自然保護區(qū)能力補助建設資金、濕地保護工程建設補助、濕地保護補助試點等。省級漁政分局每年通過納入預算管理的行政事業(yè)性收費，固定用于執(zhí)法專項達600余萬元。

（3）濱湖群眾。濱湖群眾大體上分為漁民、農(nóng)民、牧民。除外出打工和傳統(tǒng)的養(yǎng)殖、放牧和捕撈外，他們依靠濕地資源，直接或間接獲取財政支持的收入主要有：

一是直接補貼。對有捕撈證的漁民，政府實行了石油價格補貼，按漁船馬力計算，現(xiàn)行一條漁船高的每年可補到2萬元。

二是參與項目實施獲得勞務收入。國家在鄱陽湖實行了濕地保護工程，血防林工程，湖泊環(huán)境保護專項資金補助，我省實行了鄱陽湖南岸片區(qū)血吸蟲病防治工程，對封州禁牧、耕牛淘汰實行了一定的補償。湖區(qū)群眾通過參與項目工程的實施，獲得一定的收入。

三是通過政府贖買湖權獲得租賃收入。2008年，省財政對鄱陽湖的朱市湖等7個重要湖泊進行贖買湖權20年。湖泊所有權者獲得租賃收入。

三、建立鄱陽湖濕地生態(tài)補償政策建議

（一）加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度。國家安排的重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付資金雖然緩解了濕地保護與地方經(jīng)濟發(fā)展的矛盾，但補助資金與地方政府開展?jié)竦乇Ｗo與修復，沿湖居民創(chuàng)業(yè)和教育發(fā)展，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，提高沿湖地區(qū)公共基礎設施建設水平等所需資金仍有較大缺口，建議中央逐年加大重點生態(tài)功能區(qū)轉(zhuǎn)移支付力度，尤其是對國際重要濕地的轉(zhuǎn)移支付力度。

（二）適時啟動鄱陽湖濕地生態(tài)補償省級試點。在目前國家還未啟動濕地生態(tài)補償試點的前提下，省級安排專項資金試點解決鄱陽湖濕地生態(tài)補償問題，為下一步全省推進濕地生態(tài)補償積累經(jīng)驗、打下基礎。建議按照“重點保護，有限利用；合理界定，簡便操作；分類補償，分步實施；自愿申請，依規(guī)退出”的思路開展試點。補償原則按照“直補為主，項目為輔；植被首保，兼顧其他；責任明確，主體落實；整片推進，突出實效”的原則進行。

省級試點在操作方式上：首先是制訂鄱陽湖濱湖地區(qū)濕地保護規(guī)劃，對濕地植被資源進行分類劃分，確定保護次序，退出保護標準，以及退出后有限利用促進濕地持續(xù)發(fā)展的舉措等。其次在具體操作上，主要有：一是以濕地植被資源面積為主要測算依據(jù)，省財政將濕地補助資金安排到縣；二是濕地補償資金采取個人直補、項目安排、管理經(jīng)費三種方式結(jié)合使用。個人直補總額度不低于50%，個人直補由村委會確定補助對象及金額，通過一卡通發(fā)放；項目安排主要用于濕地植被的保護、修復；對濕地植被保護已達規(guī)定標準的，可用于為村民參加新農(nóng)保、新農(nóng)合補助，生產(chǎn)生活等公益性設施補助；管理經(jīng)費按濕地面積標準分配到各縣，由縣政府統(tǒng)籌安排用于負責濕地補償單位或組織使用。三是濕地補償資金由村制定方案經(jīng)村民大會同意后報鄉(xiāng)，縣匯總后將縣級實施方案報省審批后實施。四是省對縣進行績效考評并作為下一年度安排資金的依據(jù)。在補償標準上，建議參照我省生態(tài)公益林的補償標準。

（三）進一步理順濕地管理體制。鑒于鄱陽湖濕地保護多頭，建議由省政府牽頭進一步理順濕地管理體制，落實地方政府濕地管理職責，協(xié)調(diào)濕地保護機構(gòu)與地方政府的關系；下放漁政管理體制，改變省級垂直管理體制，將9個漁政分局成建制劃歸地方管理，做到鄱陽湖內(nèi)、外湖管理一盤棋。

（四）扎實做好補償?shù)钠渌A工作。

一要盡早完成確權登記。參照集體山林林權界定辦法，推進鄱陽湖區(qū)濕地和湖泊權屬界定工作，以明確濕地和湖泊權屬關系，落實權屬所有者，為進一步完善濕地生態(tài)補償政策奠定基礎。

二要同步建設公共基礎設施。加大對環(huán)湖鄉(xiāng)村公路、電力和水利等方面建設投入，提升濱湖地區(qū)鄉(xiāng)村基礎設施水平。通過采取硬化村莊道路、改建垃圾窖和沼氣池等措施，美化社區(qū)環(huán)境，改善湖區(qū)群眾生產(chǎn)生活條件。

三要合理調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。加快鄱陽湖區(qū)漁業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，通過大力開發(fā)宜漁水面資源、加大標準化池塘改造，積極調(diào)整水產(chǎn)養(yǎng)殖品種結(jié)構(gòu)等手段，促進漁民轉(zhuǎn)捕為養(yǎng)。抓好產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，鼓勵和扶持在沿湖地區(qū)興辦新型產(chǎn)業(yè)，如發(fā)展生態(tài)旅游業(yè)、囤養(yǎng)特色經(jīng)濟動物、建設生態(tài)果園和農(nóng)產(chǎn)品加工等生態(tài)產(chǎn)業(yè)。抓好勞動力轉(zhuǎn)移，對湖區(qū)農(nóng)民進行職業(yè)技能培訓，提高濱湖區(qū)農(nóng)民素質(zhì)，使農(nóng)民熟練掌握多項職業(yè)技能，積極促進農(nóng)民再就業(yè)。

（作者單位：江西省財政廳農(nóng)業(yè)處）

責任編輯：宗宇翔