高校校園交通管理政策失效問題研究

羅誠 覃憲儒

摘 要：公共政策失效是公共管理活動過程中經(jīng)常遇到的難題和普遍存在的問題，是政策科學研究的一項重要內(nèi)容。從公共政策的視角而言，對道路交通安全法在高校校園交通管理中被弱化、失效的原因進行分析，并透過現(xiàn)象看本質(zhì)，方能尋求到符合高校校園特點的交通管理政策。

關(guān)鍵詞：高校；校園道路；交通管理；公共政策；政策失效

中圖分類號：DF4 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2013）18-0112-02

公共政策與法律都是以條文、規(guī)定、規(guī)范的方式出現(xiàn)，并利用公共權(quán)力對社會的公共利益進行調(diào)節(jié)，而且調(diào)節(jié)的手段都帶有強制性的管理工具 [1] 。法律屬于嚴肅的公共政策，是高層次的公共政策?！兜缆方煌ò踩ā纷鳛橐豁棁烂C的、高層次的公共政策，其出臺多年，對提高道路交通安全，減少交通事故起到積極的作用。根據(jù)我國《道路交通安全法》的相關(guān)規(guī)定，交巡警管理的是公共道路，高校校園里的道路究竟屬不屬于《道路交通安全法》規(guī)定的管理范圍，成為人們爭論的焦點。加之，執(zhí)行部門對《道路交通安全法》的理解誤差，以致在管理實踐過程中，該部法規(guī)在高校校園交通管理中得不到很好地貫徹執(zhí)行，給開放式校園的交通安全管理帶來了諸多不便。在高校交通管理過程中，解決高校校園交通問題需要根據(jù)道路交通特性去綜合加以解決，而把《道路交通安全法》這一項嚴肅的、高層次的、惠及民生的公共政策運用好，便是其中的一種解決方法。

一、公共政策角度的高校校園交通管理問題

（一）公共政策的內(nèi)涵

所謂公共政策，是國家（政府）、執(zhí)政黨及其他政治團體在特定時期為實現(xiàn)一定的社會政治、經(jīng)濟、文化目標所采取的政治行動或所規(guī)定的行為準則，它是一系列謀略、法令、措施、辦法、方法、條例等的總稱[2] 。

依據(jù)我國政策專家張國慶的理論，一種社會現(xiàn)象要上升為公共政策問題，需要具備以下幾個條件：一是客觀情勢的存在，存在一種可以確認的客觀情勢，并且經(jīng)過主觀的判定，才能確認為政策問題。二是出現(xiàn)強烈的公眾訴求，問題引起了社會公眾的普遍關(guān)心，他們要求政府把這種問題當作重大問題來解決。三是問題的影響程度深，影響范圍廣，被確認為政策問題的那些問題都是影響程度較深或者影響面較大的問題。四是屬于政府及其有關(guān)政策部門職權(quán)范圍內(nèi)的問題。五是形成明顯的政策需要，這些問題事實上已經(jīng)到了非解決不可的地步。

（二）高校校園的交通問題上升為公共政策問題所具備的條件

并不是所有的問題都能上升為公共政策問題，高校校園的交通問題理應能夠上升為公共政策問題是因為它具備了上升為了公共政策問題的條件。

首先，隨著高校與社會各界交流的深入和合作的開展，開放式的校園內(nèi)人、車驟增，人、車、路之間的矛盾進一步加劇，高校校園道路也出現(xiàn)了城市道路中常見的交通堵塞問題，因局部交通堵塞引發(fā)大范圍長時間的交通堵塞，社會稱之為交通堵塞的“蝴蝶效應”也將日益突出。從客觀情勢上而言，高校校園交通不僅是高校的分內(nèi)事，它還涉及作為高校校園交通間接參與者的廣泛社會人群。

第二，近年來，在高校校園中發(fā)生的交通事故屢見于網(wǎng)絡、報端，引起了社會公眾的廣泛熱議，特別是在高校校園里發(fā)生的幾起影響極壞的交通肇事案件后，如“我爸是李×”事件，高校校園的交通問題，逐漸被廣大公民所關(guān)注，并能被非常明顯地觀察到，人們對此問題產(chǎn)生了強烈的公眾訴求，要求政府或教育行政主管部門把這種問題當作重大問題來解決。

第三，學校里的交通事故導致的學生人身安全問題、學校大門口的交通瓶頸現(xiàn)象、校園范圍內(nèi)無交通管理執(zhí)法部門、社會車輛進入校園后亂行亂放等問題，雖沒達到極為破壞性的程度，但卻屬于影響范圍較廣的問題，對一城區(qū)、整座城市的交通運行及人們的社會生活產(chǎn)生了廣泛的影響。

第四，高校校園的交通問題，是多個因素交織在一起的，不僅涉及高校保衛(wèi)部門、高校自身，這也是政府及其教育行政主管部門職權(quán)范圍的問題，需要系統(tǒng)、全面、科學地對問題進行認識和評價。

第五，進入本世紀以來，隨著高等教育辦學規(guī)模的不斷擴大，各高校招生人數(shù)均有大幅度的增加，校園內(nèi)“人”與“路”之間的矛盾也日益突出，如何確保高校校園的交通“安全”與“暢通”，正成為一個亟須解決的問題。如果這個問題不解決，有可能會構(gòu)成對政府及教育行政主管部門履行職責的能力以及政府合法性的挑戰(zhàn)，面臨著嚴重危機。

二、道路交通安全法在高校校園交通管理中失效的原因分析

所謂政策失效，是指決策方案在實施過程中遇到抵觸，不能完全按決策方案的設計執(zhí)行下去，決策執(zhí)行結(jié)果不同程度地偏離了預定目標 [1] 。如前所述，高校校園的交通問題理應能夠上升為公共政策問題是因為它具備了上升為公共政策問題的條件。而對于應該適合高校校園交通管理的《道路交通安全法》，卻不能發(fā)揮其應有的作用。主要原因是：

（一）校園道路被劃在《道路交通安全法》管理范圍之外

在公共管理領(lǐng)域，許多政策不能達到預期效果，執(zhí)行中困難重重，在很大程度上與政策本身的缺陷有關(guān)。校園道路之所以成為爭議的焦點，原因在于《道路交通安全法》中所定義“道路”是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方，包括廣場、公共停車場等用于公眾通行的場所。而校園道路形成的初衷不是為了便于社會機動車通行而建的，它的存在原是為了校園內(nèi)的人、車通行為主，因此，校園里的道路顯然是不屬于《道路交通安全法》規(guī)定的管理范圍[2] 。

（二）政策法規(guī)目標不準確，致使執(zhí)行者不得其要領(lǐng)

在《道路交通安全法》實施以前，大學校園內(nèi)的交通事故都是由屬地派出所聯(lián)合校保衛(wèi)部門進行處理的，該法實施以后，一般的交通事故都由公安機關(guān)交通管理部門進行處理，屬地交警部門接受大學校園內(nèi)的交通事故處理工作，但令交警部門和高校保衛(wèi)部門頗感無奈的是，限于《道路交通安全法》對“道路”的定義，目前針對于大學校園內(nèi)的車輛交通違法行為，因為不在交警實時監(jiān)控和管理的范圍，故多數(shù)均未受到處罰；而高校保衛(wèi)部門作為校園道路的管理部門卻又不能查處校園內(nèi)的車輛交通違法行為，更沒有處罰權(quán)，因為自從國務院于2004年1月1日頒布實施了《企事業(yè)單位內(nèi)部治安保衛(wèi)條例》以來，作為企事業(yè)單位的高校，其職能部門就不再具有執(zhí)法權(quán) [3] ，校園內(nèi)發(fā)生的交通事故就只能報交警部門處理，而交警部門除了對影響較大或當事雙方協(xié)商不下的校園交通事故來學校處理之外，對一些小事故往往建議由高校保衛(wèi)部門協(xié)調(diào)當事雙方自行協(xié)商解決。加之，管理體制、人員等方面的原因，高校的日常交通管理一般都由高校保衛(wèi)部門自行負責，交警部門是顧及不上的，這就造成了交警部門對校園道路的監(jiān)管出現(xiàn)了缺位，而高校保衛(wèi)部門想管卻又沒有執(zhí)法權(quán)的無奈局面。

（三）校園交通管理隊伍整體薄弱，在執(zhí)行道路交通安全法規(guī)時有偏差

政策的有效執(zhí)行依賴于各種因素或條件，這些因素中的任一方面或它們之間的配合出問題，都可能招致政策的失效。雖然《道路交通安全法》將校園道路劃在其管理范圍之外，但是該法規(guī)中的其他條款仍可作為高校保衛(wèi)部門在管理校園交通的法規(guī)依據(jù)，如法規(guī)中的第6條規(guī)定“教育行政部門、學校應當將道路交通安全教育納入法制教育的內(nèi)容?！?，第7條明確指出，“對道路交通安全管理工作，應當加強科學研究，推廣、使用先進的管理方法、技術(shù)、設備?！钡?，都充分說明了該部法規(guī)在交通管理中的指導作用。對照《道路交通安全法》，高校保衛(wèi)部門在實施校園交通管理中出現(xiàn)執(zhí)行上的偏差，主要在于：

1.交通管理專業(yè)知識缺乏。交通管理是一門綜合性科學，需要從全局和系統(tǒng)的角度去考慮，交通事故處理也有一定的復雜性。而由于歷史的原因，高校保衛(wèi)隊伍人員素質(zhì)參差不齊，有部隊轉(zhuǎn)業(yè)，有從公安院校畢業(yè)，有從其他行業(yè)改行而來的，真正能受到過專業(yè)的、系統(tǒng)的交通管理知識學習的人不多。雖說他們對學校的整體交通情況都比較了解，但缺乏系統(tǒng)的管理理論支撐，就無法實現(xiàn)對學校交通的科學化、規(guī)范化管理。

2.人手不足，管理力度不夠。校園交通管理具有一定的即時效應，在交通高峰期往往需要大量的人手去引導、分流道路交通壓力[4]。據(jù)了解，目前國內(nèi)專門成立校園交通管理科的高校還是為數(shù)不多，不少高校的都是將交通管理與消防，或者與校園秩序等職能并在一起，兼職從事交通管理的比較多。而高校校園面積都比較大，校園秩序、消防等各方面的工作任務也比較重，有時交通管理就顯得捉襟見肘，應付不過來。校內(nèi)交通擁擠，車輛無序停放，部分車輛車速快、噪音大、尾氣重，事故時有發(fā)生的情況還是沒法從根本上得以解決。

三、克服道路交通安全法在高校校園交通管理中失效的對策探討

（一）轉(zhuǎn)變觀念，統(tǒng)籌考慮

從觀念上必須充分認識到高校校園交通問題是社會化、城市化、高等教育規(guī)?；l(fā)展過程中的必然結(jié)果，是多個因素交織在一起的。因此，在高校校園交通管理問題當中，要確立運用公共政策解決問題的管理理念，結(jié)合城市道路交通系統(tǒng)，系統(tǒng)、全面、科學地對高校校園的道路交通特點、規(guī)律進行統(tǒng)籌考慮，充分發(fā)揮公共政策的作用，制定一套真正適應高校交通安全管理的法律或法規(guī)，才能實現(xiàn)高校校園人與車的和諧相處。

（二）完善法律、法規(guī)、政策的制定，將校園道路納入《道路交通安全法》管理的范疇

《道路交通安全法》里所說的“道路”是指公路、城市道路和雖在單位管轄范圍但允許社會機動車通行的地方。當前，我國高校校園大抵上有這樣三種形式，一是封閉式校園，二是半封閉式校園，三是完全開放式校園，雖沒有明確規(guī)定高校校園是允許社會機動車通行的地方，但事實上，已存在社會機動車在高校校園通行的客觀情勢。因此，作為政策執(zhí)行部門，可以在了解政策要求，掌握政策實質(zhì)的前提下，根據(jù)客觀情勢所在，按照原則性、靈活性、創(chuàng)造性的辯證統(tǒng)一執(zhí)行政策，對現(xiàn)行的《道路交通安全法》進行修訂，把高校校園道路也納入《道路交通安全法》里所說的“道路”范疇，讓執(zhí)法部門和管理部門有明確的法律依據(jù)。畢竟，法律有其一般的政令所無法比擬的作用，它使得許多行之有效的做法不因為人為的原因而改變，能夠保證政策執(zhí)行的規(guī)范性和長期性。

（三）構(gòu)筑校園警察管理機制，健全政策執(zhí)行系統(tǒng)

近年來，部分省市開始構(gòu)建以“校園民警”為主體的校園安全保衛(wèi)體系，解決了高校保衛(wèi)處沒有執(zhí)法權(quán)及力量不足等問題，收到了較好的效果。具體做法是：政府撥款為高校配備校警，校園民警實行警方與校方雙重管理；校園民警著警服，配“校警”袖標，執(zhí)警械，可以依法開展校園內(nèi)安全保衛(wèi)和周邊治安整治，具有刑事治安案件偵處權(quán)、消防管理權(quán)、交通管理權(quán)，協(xié)管校園食品安全，并組織師生開展預防安全事故的培訓演練等，緊急情況下，校警可依法使用警械 [5] 。

我們知道，公共政策總是在一定的體制下產(chǎn)生和運轉(zhuǎn)，政策的整個活動過程受制于現(xiàn)實的體制環(huán)境，體制不合理不僅不能制定出正確的政策，即使有了正確的政策也難以組織正常運作。因此，必須要對現(xiàn)行的高校校園安全保衛(wèi)體系進行改革，健全交通管理政策的執(zhí)行系統(tǒng)，而構(gòu)筑校園警察管理機制，便是健全這一政策執(zhí)行系統(tǒng)的一個主要方式。只有這樣，才能解決高校校園內(nèi)的交通管理權(quán)限、交通違法行為處理、交通事故責任認定等問題，才能對高校校園交通進行有效的控制。

（四）提高政策執(zhí)行相關(guān)人員的素質(zhì)

正確執(zhí)行政策是防止政策失效的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，然而，要很好地了解政策要求，掌握政策實質(zhì)，與政策執(zhí)行相關(guān)人員的素質(zhì)分不開。在高校校園交通管理中，高校保衛(wèi)部門與當?shù)毓步煌ü芾聿块T一是要從觀念上充分認識到高校校園交通管理問題是社會化、城市化發(fā)展過程中的必經(jīng)階段，要在思想上給予充分的重視。二是在高校保衛(wèi)部門建立專職的高校校園交通管理隊伍，并加大對交通管理工作人員的培訓力度，特別是有關(guān)交通管理政策科學的知識學習，避免他們僅憑經(jīng)驗思考分析導致政策失效的現(xiàn)象。同時，強化他們的職業(yè)道德、增強全局觀念、提高自律精神，把個人綜合素質(zhì)的提高與工作質(zhì)量的提高結(jié)合起來。

參考文獻：

[1]張國慶主編.公共政策分析[M].上海：復旦大學出版社，2004.11.

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[5]重慶一次投入12億 向?qū)W校派駐“校園民警”[EB/OL].中國新聞網(wǎng)，2010-05-10，http：//www.chinanews.com/gn/news/

2010/05-10/2273545.shtml.