淺議農(nóng)村“閑置耕地”流轉(zhuǎn)的對策與建議

夏麗娟　宋依玲　袁琪

耕地是生態(tài)文明建設的空間載體，必須珍惜每一寸耕地。耕地是民生之本，發(fā)展之基。嚴守耕地保護紅線，嚴格耕地用途管制，仍是國家耕地資源管理中的首要問題。近期，我們對安鄉(xiāng)縣安障鄉(xiāng)耕地流轉(zhuǎn)情況進行了調(diào)查，發(fā)現(xiàn)了一些問題，如何解決這些問題，關系到農(nóng)業(yè)發(fā)展格局和生態(tài)安全格局。

一、基本情況

安鄉(xiāng)縣安障鄉(xiāng)遵保村，位于安鄉(xiāng)的北部，是一個典型的農(nóng)業(yè)村，過去以種稻谷為主，后來隨著青壯年勞力外出打工，逐漸改為目前的以種棉花為主。遵保村實有耕地面積2380畝，其中水田350畝（少數(shù)農(nóng)戶只種點稻谷作為解決自己吃飯的口糧）?，F(xiàn)在冊人口1867人，總戶數(shù)467戶，有18個生產(chǎn)組。

二、農(nóng)村“閑置耕地”流轉(zhuǎn)的現(xiàn)狀與存在的問題

隨著國家經(jīng)濟迅猛發(fā)展，改革開放至今，遵保村發(fā)生了以下變化：

1.精壯年勞力外出打工，常住人口減少。該村在冊人口有1867人，實際常住在家，依靠務農(nóng)為生的只有685人，占在冊總人口的36%，64%的人都外出進城打工謀生。

2.留守人員年齡結構老化。留在家里的人，一般都是年齡大、身體差的人。1960年以前出生的絕大部分留在家中，有不少六十多、七十多歲的老人在家里還當正勞動力使用。如四組和十七組分別有兩對七十多歲的老人，各種了七畝地的棉花。

3.常住人口的人均耕地占有量增加，農(nóng)業(yè)機械利用率低。遵保村2380畝耕地面積，如果按在冊人口算人均只有1.3畝。而實際上，在冊人口的64%常年在外打工，有的已經(jīng)在外安居樂業(yè)，他們并不依賴田地謀生，如果剔除這部分外出的人，按留守人員平均計算，則人均占耕地面積達到3.5畝。留守人員年齡結構老化，加上文化程度底，不會使用新型農(nóng)業(yè)機械，勞動強度成倍加重。全村除了一臺耕整機流動作業(yè)外，再沒有一臺像樣的農(nóng)業(yè)機械，他們的生產(chǎn)方式還停留在手工勞作階段，在工作效率上就存在很大的局限性。人少地多、勞動力質(zhì)量差、機械化程度底，耕地種不下的情況就隨之出現(xiàn)了。

4、出現(xiàn)了“種飛地”和“天掉戶”。這實際上是一種簡單耕地流轉(zhuǎn)方式。因為現(xiàn)在政策好，國家免去農(nóng)業(yè)稅，地方政府也不收提留，種棉種糧國家還給補貼，耕地拋荒了可惜，于是少數(shù)“種不下的耕地”的農(nóng)戶，就私下與勞動力比較富裕的人掛鉤，將“種不下的耕地”以每畝100元的價格轉(zhuǎn)租他人耕種，這樣的對象一般都是鄰村、鄰組的，因為耕地離家較遠，往往要經(jīng)過幾排房屋或幾條溝渠，當?shù)乩习傩諏⑵浞Q為“種飛地”?！胺N飛地”有很多困難，如：運輸種籽、化肥等難度大，收獲時運輸困難更大，且在平時的田間管理就不可能做得仔細了。這個村有18個生產(chǎn)組，每個組都有“種飛地”的情況，總面積達580多畝?！疤斓魬簟本褪怯械膯适趧恿蜃优诔抢镔I房置業(yè)的，將房子和田地私下轉(zhuǎn)賣給他人（一般是外鄉(xiāng)或外省的），老百姓將這些突然從外地搬來的戶，稱為“天掉戶”，好像突然從天上掉下來的一樣。遵保村有12個組有“天掉戶”，共15戶，最遠的戶是從福建搬來的。 “種不下的耕地”如果找不到“種飛地”和“天掉戶”的，有的只種一季黃豆，有的只好荒廢。

目前，農(nóng)村“閑置耕地”流轉(zhuǎn)存在如下問題：

1.集體土地所有權得不到應有的保障，造成土地產(chǎn)權關系混亂。集體土地所有權歸村級集體經(jīng)濟組織所有，農(nóng)民只享有土地使有權，只有村民自治組織和村民代表大會有權處置，任何個人無權處置。

2.集體經(jīng)濟利益分配關系混亂，擾亂了土地市場健康發(fā)展。既然集體土地所有權屬于村級集體經(jīng)濟組織，那么，處置土地所得的收益就應該按照權屬實行合理分配，私自交易的結果，使個人受益，集體利益受損。

3.形成新一輪違法用地。農(nóng)民盲目認為土地流轉(zhuǎn)就是可以隨意轉(zhuǎn)讓土地，造成非法買賣土地。

4.集體土地無序流轉(zhuǎn)不利于土地利用總體規(guī)劃的落實，更不利于鄉(xiāng)村建設規(guī)劃的實施，也給今后新農(nóng)村建設造成不少的障礙。

三、農(nóng)村“閑置耕地”流轉(zhuǎn)的對策與建議

“種飛地”和“天掉戶”雖然暫時緩解了耕地閑置問題，但不能從根本上解決問題。隨著時間的推移，農(nóng)村人口老齡化的現(xiàn)象越來越嚴重，喪失勞動能力的人越來越多，“種不下的耕地”也會越來越多。要從根本上解決問題，必須依靠地方政府和經(jīng)濟組織合理高效地組織耕地流轉(zhuǎn)。

1.認真落實土地承包法。農(nóng)村集體承包土地流轉(zhuǎn)涉及面廣，工作量大，情況復雜，利益關聯(lián)多。因此，各級組織領導要高度重視，認真組織廣大農(nóng)民學習土地承包法，要真正把土地承包法的主要意義，主要內(nèi)容，法律關系，宣傳到千家萬戶，要使農(nóng)民真正了解土地承包法，并依據(jù)維護農(nóng)民土地承包經(jīng)營的權利，切實保障農(nóng)民的合法權益，堅持依法，自愿，有償?shù)脑瓌t，確保承包土地經(jīng)營權流轉(zhuǎn)工作規(guī)范，有序，健康發(fā)展。

2.加強耕地監(jiān)管，建立耕地檔案。一是重新開展農(nóng)村土地確權登記工作。健全農(nóng)村土地承包經(jīng)營權登記制度，強化對農(nóng)村耕地等各類土地承包經(jīng)營權的物權保護，妥善解決農(nóng)戶承包土地面積不清地點不準等糾紛問題。二是嚴把集體土地流轉(zhuǎn)的關口。嚴格執(zhí)行一戶一基制度，對宅基地流轉(zhuǎn)注入方要必須符合條件，流出方必須保證以后不再申請用地。三是建立集體土地使用權流轉(zhuǎn)的管理秩序，形成規(guī)范的申請，審批，登記，發(fā)證制度，按照審批程序到相關部門辦理土地使用權證。四是建立電子化耕地檔案。充分利用現(xiàn)代科學技術——電腦網(wǎng)絡的優(yōu)勢，搞好耕地建檔工作。將耕地按使用者、類別、質(zhì)量、面積、位置、交通狀況、灌溉條件等分門別類，詳細記載，一目了然。五是加強執(zhí)法檢查。對“閑置耕地”流轉(zhuǎn)不規(guī)范，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權的行為要嚴格查處，嚴厲打擊。

3.合理高效地組織耕地流轉(zhuǎn)。一是讓耕地向種糧、種棉大戶或能手集中。這些大戶可以從本地產(chǎn)生，也可以從外地城市引進，特別是可以引進歷屆農(nóng)業(yè)大學畢業(yè)有理想從事農(nóng)業(yè)科研和農(nóng)民生產(chǎn)的大中專生。二是引進外資，建立生態(tài)農(nóng)場或家庭農(nóng)場。根據(jù)不同環(huán)境，不同條件，建立形式多樣，資源合理配置的立體化農(nóng)場，如：林——果——雞——蔬菜——豬——漁模式；稻谷——豬——漁模式等。地方政府可出臺優(yōu)惠政策，金融部門可加大新型生產(chǎn)經(jīng)營主體信貸支持力度，讓他們在農(nóng)村辦農(nóng)場或農(nóng)技校試驗基地時有雄厚的資金保障。

三是因地制宜，建立產(chǎn)、供、銷一條龍服務的專業(yè)化農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基地。如綠色蔬菜，果園，綠色食品等生產(chǎn)基地。

4.加強管理與指導。各級政府要認真貫徹2013年中央一號文件《中共中央、國務院關于加快發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)進一步增強農(nóng)村發(fā)展活力的若干意見》， 在整個耕地流轉(zhuǎn)的過程中，一定要堅持農(nóng)戶自愿的原則，不能搞強迫命令，也不能搞一刀切，在高效地利用耕地和不影響農(nóng)戶收益的前提下，可以采取多種形式的流轉(zhuǎn)方式，如耕地租賃、耕地入股等。金融部門要大力支持符合條件的產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)和各類農(nóng)業(yè)相關企業(yè)，通過多層次資本市場籌集發(fā)展資金。