地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)狀與對(duì)策

褚佩

近年來(lái)，我國(guó)多數(shù)省級(jí)財(cái)政部門(mén)加大了地方政府國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理改革的力度，其中部分省份已通過(guò)設(shè)立專(zhuān)項(xiàng)財(cái)政資金積極探索結(jié)余現(xiàn)金的管理，并建立政府現(xiàn)金流收入和支出的省級(jí)數(shù)據(jù)庫(kù)，開(kāi)展對(duì)政府現(xiàn)金流的初步預(yù)測(cè)和分析工作。

一、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的現(xiàn)實(shí)意義

（一）國(guó)庫(kù)單一賬戶改革實(shí)現(xiàn)了財(cái)政資金的集中管理，國(guó)庫(kù)庫(kù)存逐年攀升。國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的集中化管理是開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的前提和基礎(chǔ)，而在國(guó)庫(kù)單一賬戶下實(shí)現(xiàn)現(xiàn)金余額的集中化，可以認(rèn)為是一種現(xiàn)金管理的最優(yōu)選擇。益陽(yáng)市財(cái)政國(guó)庫(kù)集中收付改革自2007年試點(diǎn)啟動(dòng)以來(lái)，穩(wěn)妥推進(jìn)，截至2012年12月，益陽(yáng)市中心支庫(kù)共為預(yù)算單位開(kāi)設(shè)零余額賬戶687戶，辦理集中收付業(yè)務(wù)42885筆，金額445149.10萬(wàn)元。庫(kù)存余額也從2006年的10.59億元攀升到2012年的32.42億元，地方財(cái)政庫(kù)存增長(zhǎng)了2.06倍，平均增長(zhǎng)率達(dá)20.58%。國(guó)庫(kù)的高庫(kù)存為現(xiàn)金管理提供了有力的資金基礎(chǔ)。

2008-2012年益陽(yáng)市國(guó)庫(kù)庫(kù)存情況表單位：億元

（二）地方財(cái)政利益的現(xiàn)實(shí)追求是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要推動(dòng)力。1998年我國(guó)確定建立公共財(cái)政體制，其核心內(nèi)容主要表現(xiàn)為兩個(gè)方面，一是規(guī)避和制止政府在某些應(yīng)該交由市場(chǎng)來(lái)解決的競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域中的“越位”行為；二是填補(bǔ)政府在公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品方面的“缺位”與缺失。這就要求政府將更多的從生產(chǎn)型和競(jìng)爭(zhēng)型領(lǐng)域中撤離，轉(zhuǎn)而將資金投入到教育、衛(wèi)生、環(huán)境治理等公共領(lǐng)域，從短期來(lái)看地方政府將更多的表現(xiàn)為財(cái)政資金的凈投入或凈流出。這對(duì)于財(cái)力并不富裕的地方政府將產(chǎn)生較大壓力，促使地方政府開(kāi)始重視和發(fā)掘國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金的時(shí)間價(jià)值，意識(shí)到開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理也將是一個(gè)有效的“生財(cái)之道”，地方政府的迫切需求成為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的重要推動(dòng)力。

（三）商業(yè)銀行信貸資金的減少客觀上增強(qiáng)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的可能性。近年來(lái)，為抑制通貨膨脹，我國(guó)實(shí)行穩(wěn)健的貨幣政策，商業(yè)銀行的存款準(zhǔn)備金率不斷提高，導(dǎo)致商業(yè)銀行的信貸資金相應(yīng)減少。另外，隨著國(guó)庫(kù)集中收付制度的逐步推行，原存放于各商業(yè)銀行賬戶中的財(cái)政資金回籠并滯留于人民銀行的國(guó)庫(kù)單一賬戶中，這也在一定程度上減少了商業(yè)銀行信貸資金的來(lái)源。通過(guò)開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理，商業(yè)銀行能拓寬融資渠道，降低融資費(fèi)用，提高自主定價(jià)能力。特別是資金實(shí)力的增加，可以極大地誘發(fā)商業(yè)銀行信貸業(yè)務(wù)拓展的欲望。因此從自身業(yè)務(wù)發(fā)展來(lái)看，商業(yè)銀行必將對(duì)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理給予大力的支持，參與國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的意愿和積極性能夠得到充分發(fā)揮；而從地方經(jīng)濟(jì)以及金融市場(chǎng)發(fā)展的角度來(lái)看，也能得到更好的支持，更為有序地發(fā)展。

（四）中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理經(jīng)驗(yàn)具有可借鑒性。2006年6月，財(cái)政部、中央銀行聯(lián)合發(fā)布了《中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理暫行辦法》，經(jīng)過(guò)四年多的運(yùn)作，無(wú)論在操作方式、規(guī)模、頻次，還是財(cái)政部門(mén)與中央銀行的分工協(xié)作、溝通協(xié)調(diào)上，都為地方國(guó)庫(kù)開(kāi)展現(xiàn)金管理工作積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)。同時(shí)，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理操作遵循“三臺(tái)”原則（即：財(cái)政部門(mén)主要負(fù)責(zé)后臺(tái)預(yù)測(cè)，財(cái)政部門(mén)與人民銀行共同負(fù)責(zé)中臺(tái)決策，人民銀行負(fù)責(zé)前臺(tái)操作）也是地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作中非常值得借鑒的職責(zé)分工機(jī)制。

二、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的方式與特點(diǎn)

（一）商業(yè)銀行定期存款。在科學(xué)預(yù)算最佳庫(kù)底資金規(guī)模的基礎(chǔ)上，超過(guò)最低安全額的資金可全額或部分轉(zhuǎn)存商業(yè)銀行。具體操作可由地方財(cái)政部門(mén)和當(dāng)?shù)厝嗣胥y行組成專(zhuān)門(mén)工作小組，負(fù)責(zé)制定運(yùn)作方案，組織實(shí)施和協(xié)調(diào)相關(guān)工作。合理劃分財(cái)政、央行在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理中的職責(zé)權(quán)利，人民銀行重點(diǎn)考慮資金運(yùn)作的時(shí)機(jī)和方式，選擇確定信譽(yù)好、實(shí)力強(qiáng)、服務(wù)優(yōu)的商業(yè)銀行作為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存款銀行。存款種類(lèi)、期限、數(shù)額可根據(jù)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金現(xiàn)狀及預(yù)算收支預(yù)測(cè)情況靈活掌握，存款長(zhǎng)短期限合理組合，最長(zhǎng)期限不超過(guò)1年，以保證必要的流動(dòng)性。銀行在接受?chē)?guó)庫(kù)存款時(shí)，必須以可流通國(guó)債現(xiàn)券作為質(zhì)押，質(zhì)押國(guó)債的面值數(shù)額為存款金額120%，但這一比例可根據(jù)債券市場(chǎng)的變化情況進(jìn)行調(diào)整。為確保財(cái)政支付及時(shí)，財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)可同時(shí)選定幾家信譽(yù)卓著的大型銀行，由地方政府與入選銀行簽訂隔夜融資協(xié)議，如遇緊急情況（頭寸低于規(guī)定限額），可由人民銀行會(huì)計(jì)營(yíng)業(yè)部門(mén)、國(guó)庫(kù)部門(mén)按規(guī)定的授信額度、優(yōu)先次序從商業(yè)銀行備付金賬戶將資金劃入國(guó)庫(kù)單一賬戶，次日將本金和利息劃回商業(yè)銀行備付金賬戶。

（二）買(mǎi)回國(guó)債。是指財(cái)政部利用國(guó)庫(kù)現(xiàn)金從國(guó)債市場(chǎng)買(mǎi)回未到期的可流通國(guó)債并予以注銷(xiāo)或持有到期的交易行為，買(mǎi)回國(guó)債操作應(yīng)按照品種結(jié)構(gòu)合理、規(guī)模適當(dāng)?shù)脑瓌t進(jìn)行。用低收益的國(guó)庫(kù)現(xiàn)金買(mǎi)回較高收益的國(guó)債模式，體現(xiàn)了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金余額最小化、投資收益最大化的目標(biāo)，是地方現(xiàn)金管理初期運(yùn)作模式的重要補(bǔ)充。財(cái)政部買(mǎi)回國(guó)債等于是融出資金，因此需要獲得一定的收益率，而機(jī)構(gòu)則需要判斷提前兌現(xiàn)債券所獲收益與持有至到期獲得利息之間的優(yōu)劣，這種方式是在國(guó)庫(kù)資金出現(xiàn)盈余的前提下，提前歸還國(guó)家的債務(wù)，有利于節(jié)省高額的利息支出，相當(dāng)于獲得了資金運(yùn)作的收益，有效地降低了融資成本。

（三）交由總庫(kù)統(tǒng)一進(jìn)行市場(chǎng)運(yùn)作。將地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金留存一部分余額后上交中央金庫(kù)，一方面用以獲取利息收入，另一方面間接參與貨幣市場(chǎng)調(diào)控。中央國(guó)庫(kù)可以根據(jù)需要，將地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金納入全國(guó)范圍內(nèi)，借助公開(kāi)市場(chǎng)操作或其他國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理方式，實(shí)現(xiàn)中央、地方一盤(pán)棋，既能保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金收益，又能有效實(shí)現(xiàn)貨幣政策調(diào)控目的。地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金存入中央國(guó)庫(kù)的方式可以是定期存款、協(xié)議存款或其他存款類(lèi)型。另外，與上存中央銀行類(lèi)似的方式是地方國(guó)庫(kù)也可委托央行發(fā)行短期債券，僅在國(guó)庫(kù)系統(tǒng)內(nèi)部流通，期限、利率可根據(jù)銀行間同業(yè)拆借市場(chǎng)或銀行間債券市場(chǎng)確定，地方國(guó)庫(kù)通過(guò)國(guó)庫(kù)會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)進(jìn)行申購(gòu)、贖回。地方國(guó)庫(kù)采用這種方式進(jìn)行現(xiàn)金管理可使國(guó)庫(kù)現(xiàn)金集中到總庫(kù)進(jìn)行統(tǒng)一運(yùn)作，直接進(jìn)入貨幣市場(chǎng)，既解決了地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工具匱乏的問(wèn)題，又確保了國(guó)庫(kù)現(xiàn)金操作與貨幣政策操作的協(xié)調(diào)一致，同時(shí)滿足地方國(guó)庫(kù)在各時(shí)間段上對(duì)資金流動(dòng)性的要求。但是該種方法使得地方財(cái)政部門(mén)喪失了靈活調(diào)度國(guó)庫(kù)資金的能力，不利于發(fā)揮地方財(cái)政在管理國(guó)庫(kù)現(xiàn)金方面的積極性和主動(dòng)性。

（四）國(guó)債回購(gòu)與逆回購(gòu)。國(guó)債回購(gòu)是指國(guó)債持有者在賣(mài)出一筆國(guó)債的同時(shí)與買(mǎi)方簽訂協(xié)議，約定某一到期日再以事先約定的價(jià)格將該筆國(guó)債購(gòu)回的交易方式；也可以是投資者再購(gòu)入某筆國(guó)債的同時(shí)，與賣(mài)方約定在未來(lái)某一到期日，再以事先約定的價(jià)格賣(mài)給最初的售券者。前者是國(guó)債的正回購(gòu)，又叫賣(mài)出回購(gòu)，后者是國(guó)債的逆回購(gòu)，又叫買(mǎi)入返售，二者統(tǒng)稱國(guó)債回購(gòu)，國(guó)債回購(gòu)是在國(guó)債交易形式下的一種融資兼融券的活動(dòng)，其利率具有一定的市場(chǎng)參考價(jià)值。在實(shí)際操作中，可適時(shí)啟動(dòng)該模式，結(jié)合地方擬發(fā)債券規(guī)模，確定國(guó)庫(kù)資金使用比例，以限制庫(kù)存資金購(gòu)買(mǎi)地方政府債券，不僅有利于國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的保值增值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，還有助于促進(jìn)地方政府債券的發(fā)行和管理工作，減少發(fā)債成本，解決財(cái)政建設(shè)資金短缺與國(guó)庫(kù)資金限制的雙重矛盾。

三、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的模式選擇

（一）初探期應(yīng)選擇安全性較高的操作方式。目前，中央國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理主要以商業(yè)銀行定期存款和買(mǎi)回國(guó)債為主，從現(xiàn)金管理的安全性出發(fā)，不易使用較多的金融市場(chǎng)產(chǎn)品，筆者認(rèn)為在初期采用商業(yè)銀行定期存款方式收入較穩(wěn)定、安全性較高、利率大小與期限長(zhǎng)短成正比，收益較活期存款利率高，且央行自06年開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理以來(lái)，為地方提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)。但這種方式應(yīng)注意以下幾點(diǎn)：一是存款規(guī)模要根據(jù)國(guó)庫(kù)現(xiàn)金、最佳庫(kù)底資金、預(yù)算收支預(yù)測(cè)情況以及市場(chǎng)流動(dòng)性問(wèn)題靈活掌握；二是存款期限長(zhǎng)短期合理組合，最長(zhǎng)期限不超過(guò)一年，以保證必要的流動(dòng)性，目前可以選擇3個(gè)月、半年和一年的期限品種，隨著改革的推進(jìn)，可以增設(shè)一個(gè)月、九個(gè)月等期限品種；三是通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)的方式選擇資產(chǎn)質(zhì)量較好、資金實(shí)力較強(qiáng)以及商業(yè)信譽(yù)好的商業(yè)銀行進(jìn)行運(yùn)作，而且為保證地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金的安全和流動(dòng)性，不易將資金集中存放于少數(shù)國(guó)有銀行，應(yīng)遵循風(fēng)險(xiǎn)分散化原則存入不同的商業(yè)銀行；四是中標(biāo)的商業(yè)銀行必須向國(guó)庫(kù)部門(mén)提供優(yōu)質(zhì)足額的一定數(shù)量的央票、國(guó)債、金融債等作為質(zhì)押品，國(guó)庫(kù)部門(mén)定期檢測(cè)存款銀行質(zhì)押品的市值變化，督促存款行確保質(zhì)押足額。

（二）條件成熟后可嘗試采用市場(chǎng)化操作模式。對(duì)于地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理開(kāi)展已具有一定經(jīng)驗(yàn)，且效果較為良好后，避免資金運(yùn)作方式過(guò)于單一，酌情考慮將資金的用途多元化與安全性、流動(dòng)性相結(jié)合，適度豐富地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理相關(guān)擔(dān)保債權(quán)的品種和規(guī)模，適度拓展相關(guān)交易的品種和范圍，如可購(gòu)買(mǎi)高信用等級(jí)的商業(yè)票據(jù)、發(fā)行國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理債券等，同時(shí)可以嘗試豐富短期存款的期限品種、建立跨地區(qū)國(guó)庫(kù)資金拆借平臺(tái)、開(kāi)展國(guó)庫(kù)資金委托投資管理等，采用風(fēng)險(xiǎn)組合的投資方式，實(shí)現(xiàn)安全前提下的更好經(jīng)濟(jì)效益。

四、地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理建議與對(duì)策

（一）全面推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中收付改革，強(qiáng)化預(yù)算外資金管理。

地方財(cái)政部門(mén)、人民銀行要密切協(xié)作，全力推進(jìn)國(guó)庫(kù)單一賬戶改革，力爭(zhēng)將所有財(cái)政性資金都納入國(guó)庫(kù)單一賬戶體系，所有應(yīng)實(shí)行財(cái)政直接支付的資金，都實(shí)行財(cái)政直接支付，努力實(shí)現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金的統(tǒng)一收支、統(tǒng)一調(diào)度、統(tǒng)一管理，有效提高財(cái)政資金的完整性和可控性，使財(cái)政部門(mén)能全面掌握國(guó)庫(kù)資金現(xiàn)金流情況，為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

（二）建立地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的規(guī)范化運(yùn)作機(jī)制。

為使地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理規(guī)范化、制度化，確保國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金的日常運(yùn)作在一個(gè)合理的框架下開(kāi)展。首先應(yīng)對(duì)財(cái)政現(xiàn)行賬戶體系設(shè)置、財(cái)政資金收繳和支付程序以及銀行清算制度進(jìn)行改革，使地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理在法制化、制度化的軌道上健康運(yùn)行。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，要對(duì)《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》、《中華人民共和國(guó)國(guó)家金庫(kù)條例》等一系列法規(guī)制度加以修訂，從法律上明確地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的目標(biāo)、主體、運(yùn)作模式和其他法律問(wèn)題；從當(dāng)前看，需要財(cái)政部、人民銀行總行出臺(tái)規(guī)范性文件，為地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理提供相關(guān)的制度依據(jù)。其次要建立健全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督控制體系。明確地方財(cái)政、人民銀行、人大、審計(jì)等不同責(zé)任人在國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作中的責(zé)任，建立分工明確、相互制衡的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督控制體系，并對(duì)國(guó)庫(kù)資金投資的品種、方向、范圍、時(shí)間、規(guī)模等方面作出嚴(yán)格規(guī)定，杜絕變相“挪用”財(cái)政庫(kù)款、將預(yù)算內(nèi)資金轉(zhuǎn)移到預(yù)算外或?qū)羯线M(jìn)行管理等違法違規(guī)行為，加大監(jiān)督處罰力度，對(duì)各參與者的違規(guī)、違法行為及時(shí)糾正，以防范國(guó)庫(kù)資金風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立科學(xué)的預(yù)算收支預(yù)測(cè)機(jī)制

全面、準(zhǔn)確、及時(shí)的預(yù)算收支預(yù)測(cè)是國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理運(yùn)作的前提。目前，各地人民銀行國(guó)庫(kù)部門(mén)統(tǒng)計(jì)分析工作已經(jīng)初具規(guī)模，建立了國(guó)庫(kù)統(tǒng)計(jì)月度分析、季度分析和年度分析制度，為國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理奠定了良好的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。下一步，要盡快提高國(guó)庫(kù)現(xiàn)金流、國(guó)庫(kù)庫(kù)存余額的預(yù)測(cè)機(jī)制，充分運(yùn)用基礎(chǔ)數(shù)據(jù)信息，統(tǒng)籌運(yùn)用科學(xué)的計(jì)量方法、歷史數(shù)據(jù)的經(jīng)驗(yàn)分析、未來(lái)收支的預(yù)測(cè)等方法，準(zhǔn)確預(yù)測(cè)最佳庫(kù)底資金存量，進(jìn)一步提高地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理水平。同時(shí)，要以預(yù)測(cè)分析為基礎(chǔ)，積極探索把國(guó)庫(kù)庫(kù)存資金調(diào)控到控制目標(biāo)的手段和方式，以達(dá)到資金存量小、資金管理成本低的目標(biāo)。

（四）豐富國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的資金運(yùn)作方式

創(chuàng)造條件，推動(dòng)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理工作的開(kāi)展，滿足地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金增值的需求。追求資金增值屬于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范疇，解決市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的問(wèn)題應(yīng)遵循市場(chǎng)規(guī)律。目前，中央對(duì)地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理還未放開(kāi)，許多地區(qū)缺乏開(kāi)展國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理應(yīng)采取先試點(diǎn)、后推廣的做法，以避免地方國(guó)庫(kù)現(xiàn)金管理對(duì)貨幣政策造成過(guò)大沖擊。