城鎮(zhèn)化的中國特色

胡鞍鋼

中國已經(jīng)開創(chuàng)出一條別人沒有走過的城鎮(zhèn)化新路。未來數(shù)十年，中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將更加協(xié)調(diào)、更加同步，中國將迅速由城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這將為2020年全面建成小康社會，2050年建成社會主義現(xiàn)代化國家的目標實現(xiàn)奠定決定性的基礎(chǔ)。

城鎮(zhèn)化是我國現(xiàn)代化建設(shè)的歷史任務(wù)和擴大內(nèi)需的最大潛力所在，也是現(xiàn)代中國經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型道路的基本線索。中國要積極穩(wěn)妥推進城鎮(zhèn)化，堅持大中小城市協(xié)調(diào)發(fā)展、合理布局，走中國特色的新型城鎮(zhèn)化之路。這是一條以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)城互動、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化新路。

從二元結(jié)構(gòu)到四元結(jié)構(gòu)

新型城鎮(zhèn)化是中國特色的社會主義城鎮(zhèn)化道路，它大大地不同于發(fā)達國家走過的城市化道路和其他發(fā)展中國家經(jīng)歷的城市化道路。

首先，中國走出了一條中國特色的城鎮(zhèn)化與經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型之路，即經(jīng)歷了從二元結(jié)構(gòu)（1949～1977年）、到三元結(jié)構(gòu)（1978～1991年）、再到四元結(jié)構(gòu)（1992年至今）的歷史軌跡。這主要是因為中國農(nóng)村地區(qū)工業(yè)化興起，使農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移到非農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，先是離土不離鄉(xiāng)、就地轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，在農(nóng)村地區(qū)形成農(nóng)業(yè)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)并存的二元結(jié)構(gòu)；加上城鎮(zhèn)部門，構(gòu)成與其他發(fā)展中國家不同的經(jīng)濟社會三元結(jié)構(gòu)。在上世紀90年代下半期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)飽和有所下降，農(nóng)村勞動力大規(guī)模從鄉(xiāng)村遷往城鎮(zhèn)地區(qū)、甚至跨地區(qū)遷往其他地區(qū)主要從事非正規(guī)就業(yè)，又在城鎮(zhèn)地區(qū)形成正規(guī)就業(yè)與非正規(guī)就業(yè)（還包括個體工商戶、民營企業(yè)等）并存的二元結(jié)構(gòu)，與農(nóng)村農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，構(gòu)成中國經(jīng)濟社會所獨有的四元結(jié)構(gòu)。

其次，中國城鎮(zhèn)化的規(guī)模和速度都是歷史罕見的。根據(jù)2010年第六次人口普查數(shù)據(jù)，全國離開戶口登記地半年以上的流動人口達2.61億，占全國總?cè)丝诘慕?0%，這相當(dāng)于美國總?cè)丝诘?4%、日本總?cè)丝诘?倍。這一時期中國城市化的速度也是世界罕見的，英國、美國、法國等發(fā)達國家的城市化，大致經(jīng)歷了100年、60年和65年實現(xiàn)了從20%到50%的跨越，而中國僅花了30年；德國和巴西分別從36%左右水平提高到50%分別使用了29年和14年；而中國僅使用了11年。

再次，與其他發(fā)展中大國城鎮(zhèn)化過程大為不同的是，中國避免了其他發(fā)展中國家所出現(xiàn)的大規(guī)模城市貧民窟。聯(lián)合國人類居住署將貧民窟定義為：以低標準和貧窮為基本特征之高密度人口聚居區(qū)。當(dāng)大量人口從農(nóng)村聚集到城市時，占據(jù)了無人的空地，在上面蓋住宅，并配套建起簡易的市政基礎(chǔ)設(shè)施，包括馬路、下水道、供水供電線路等。印度1990年貧民窟人口達1.3億，到2001年升至1.58億，在2005年略降至1.1億，規(guī)模依然龐大。根據(jù)聯(lián)合國數(shù)據(jù)顯示，2007年巴西、墨西哥和阿根廷城市貧民窟人口比重分別達到28%、14.4%和23.5%。雖然按照該數(shù)據(jù)，中國的城市貧民窟人口比例達31%，但中國與印度、拉美的貧民窟還存在較大差異，尤其是由于社會保障和基本公共服務(wù)均等化政策，城鎮(zhèn)貧困人口和非正規(guī)就業(yè)人口的基本社會保障和公共服務(wù)得到保障。這是中國與其他國家不同之所在。

四化同步破解四元結(jié)構(gòu)

從城鎮(zhèn)化的政策方針來看，中國不斷調(diào)整，與時俱進，以適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的新形勢。因此，中國城鎮(zhèn)化之路的獨特性可以概括為：具有不斷創(chuàng)造性，例如農(nóng)村工業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，城市非正規(guī)就業(yè)，開始進行公共服務(wù)均等化；避免了大規(guī)模的貧民窟；人力資本投資，基本可以安居樂業(yè)，“樂業(yè)”目前基本實現(xiàn)，“安居”尚有不足；因而，形成了從二元到三元結(jié)構(gòu)、再到四元結(jié)構(gòu)，為此加快城鄉(xiāng)發(fā)展一體化，依靠工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化四化同步發(fā)展，共同破解四元結(jié)構(gòu)。

從四化同步破解四元結(jié)構(gòu)來看，繼續(xù)推進工業(yè)化就是要使工業(yè)化繼續(xù)成為城鎮(zhèn)化的核心推動力，使工業(yè)化能夠“武裝”農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、促進農(nóng)村發(fā)展，使工業(yè)和農(nóng)業(yè)相互協(xié)調(diào)、共贏發(fā)展。這既包括提高農(nóng)業(yè)機械化水平，提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率；也包括發(fā)展農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)導(dǎo)向規(guī)范的工業(yè)園鎮(zhèn)，走上產(chǎn)業(yè)集群化道路，從而化解鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)資本缺乏與技術(shù)不足、分布過散與配套設(shè)施不全等問題，產(chǎn)生產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)。推動信息化就是要以信息化帶動工業(yè)化，以工業(yè)化促進信息化，使信息化成為推動工業(yè)化升級的核心力量，并為城鎮(zhèn)化中城鄉(xiāng)治理和社會管理提供信息平臺。特別是，除了建設(shè)信息技術(shù)、信息基礎(chǔ)設(shè)施等促進工業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)外，還需充分利用信息化改造經(jīng)濟與社會、城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村各個方面，在引領(lǐng)工業(yè)化的同時，也要促進城鄉(xiāng)治理和社會管理信息化，加速提高人們的生活設(shè)施、生活質(zhì)量，充分發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢、盡早實現(xiàn)跨越式發(fā)展。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化就是要通過工業(yè)化和信息化改造傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)，促進農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化轉(zhuǎn)型，使農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率大幅度提高，進一步“擠出”農(nóng)業(yè)剩余勞動力，為工業(yè)服務(wù)業(yè)和城鎮(zhèn)化提供充足的勞動力“蓄水池”。

簡而言之，四化同步破解四元結(jié)構(gòu)，就是要形成以工促農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)、工農(nóng)互惠、城鄉(xiāng)一體的新型工業(yè)化和城鎮(zhèn)化，并在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動的基礎(chǔ)上，推動信息化和工業(yè)化深度融合，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化相互協(xié)調(diào)發(fā)展。四化同步破解四元結(jié)構(gòu)落實在城鎮(zhèn)化相關(guān)政策上，就是要進一步推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村工業(yè)化、農(nóng)民工市民化和基本公共服務(wù)均等化。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是指一系列農(nóng)業(yè)基要函數(shù)連續(xù)發(fā)生變化的過程，即現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素不斷增加。這要求國家和社會對現(xiàn)代農(nóng)業(yè)要素不斷強化投入，進一步改善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、提高農(nóng)業(yè)機械化水平、加強農(nóng)業(yè)特別是糧食綜合生產(chǎn)能力建設(shè)，不斷推進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)組織化、專業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化、差異化和高附加值化。

農(nóng)村工業(yè)化就是要大力發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)，并進一步促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)集聚化。既要提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)運營水平，促進生產(chǎn)服務(wù)特色化、綠色化、高效化，為農(nóng)業(yè)剩余勞動力轉(zhuǎn)移創(chuàng)造更多的有效就業(yè)崗位，緩解城市壓力，也要通過不斷促進要素集聚，從“隊（村）-社/鄉(xiāng)-鎮(zhèn)”不斷走上產(chǎn)業(yè)集群化道路，集中提供政府公共服務(wù)、金融保險和物流等社會服務(wù)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)。

農(nóng)民工市民化就是使城鎮(zhèn)進城務(wù)工的農(nóng)民工能夠真正“樂業(yè)”又“安居”，平等享有公共服務(wù)，在勞動報酬、勞動時間、節(jié)假日安排和工作條件等方面享有同等權(quán)利。2011年，我國城鎮(zhèn)化率已達到51%；與此同時，戶籍人口的城鎮(zhèn)化率卻只有35%。穩(wěn)步推進農(nóng)民工市民化，就需要加快改革戶籍制度，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，把符合落戶條件的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民作為推進城鎮(zhèn)化的重要任務(wù)，避免大規(guī)模貧民窟的出現(xiàn)，逐步改變城鎮(zhèn)內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。

基本公共服務(wù)均等化這就需要繼續(xù)推進城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化，逐步完善符合國情、比較完整、覆蓋國情、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，加快城鄉(xiāng)生活水平和公共服務(wù)水平趨同。城鄉(xiāng)居民在收入、社會保障、公共服務(wù)等方面的差距依然巨大。大力推進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，就需要加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度、加強社會建設(shè)、加大社會投入、改善社會管理，使他們能夠真正平等享受基本公共服務(wù)。

新型城市化道路是一條中國特色的社會主義城鎮(zhèn)化道路，它經(jīng)歷了“二元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“三元”結(jié)構(gòu)，“三元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“四元”結(jié)構(gòu)，并最終由“四元”結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向“一元”結(jié)構(gòu)。只有通過工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化“四化”同步發(fā)展來破解四元經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)難題。

中國已經(jīng)開創(chuàng)出一條別人沒有走過的城鎮(zhèn)化新路，它是中國社會主義優(yōu)勢的集中體現(xiàn)，未來數(shù)十年，中國的工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化將更加協(xié)調(diào)、更加同步，中國將迅速由城鄉(xiāng)四元結(jié)構(gòu)向一元結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，這將為2020年全面建成小康社會，2050年建成社會主義現(xiàn)代化國家的目標實現(xiàn)奠定決定性的基礎(chǔ)。

（作者系清華大學(xué)國情研究院院長、教授）

觀點碰撞

城鎮(zhèn)化發(fā)展要做好頂層設(shè)計

在城鎮(zhèn)化過程中，政府的行為非常重要。要妥善處理好市場“無形的手”和政府“有形的手”之間的關(guān)系。就業(yè)必須靠市場，不能人為地造城，而是要發(fā)揮市場的作用，順勢而為，依托產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)來推進城鎮(zhèn)化。在城鎮(zhèn)化的過程中應(yīng)尊重農(nóng)民的意愿，不能是政府的一廂情愿。

當(dāng)前，國家應(yīng)該盡快出臺城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，做好頂層設(shè)計。以規(guī)劃為龍頭來規(guī)范政府的行為，避免過去的種種教訓(xùn)，而是要穩(wěn)步推進，把城鎮(zhèn)化、工業(yè)化、信息化加以協(xié)調(diào)發(fā)展，把地方政府的權(quán)力放在規(guī)劃和法律的籠子里運行。

城鎮(zhèn)化規(guī)劃盡快出臺的另一個重要意義在于，只有規(guī)劃出來，讓大家看到事權(quán)有多大，才會有相應(yīng)的財力匹配?，F(xiàn)在農(nóng)民工市民化的預(yù)算分列在不同的項目中，比如教育、保障建設(shè)等等。事權(quán)增加之后，這些項目支出的量也會增加，但到底需要增加多少還是要根據(jù)規(guī)劃而定。

新型城鎮(zhèn)化強調(diào)尊重市場

新型城鎮(zhèn)化是在社會主義市場經(jīng)濟新制度下推進的城鎮(zhèn)化，與計劃經(jīng)濟體制下政府主導(dǎo)的城鎮(zhèn)化不同。新型城鎮(zhèn)化強調(diào)尊重市場，尊重農(nóng)民的產(chǎn)權(quán)、自由遷徙權(quán)、自由擇業(yè)權(quán)、自由交易權(quán)，強調(diào)在公平競爭下讓人口和生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間自由流動。政府只在城鎮(zhèn)規(guī)劃、公共服務(wù)、秩序維護等方面發(fā)揮作用，將城鎮(zhèn)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等主要交給市場。從歷史的經(jīng)驗來看，一般是先有“市”后有“城”，而不是相反。在有了農(nóng)業(yè)剩余后，人們拿出部分產(chǎn)品到市場交易，隨著市場交易的繁榮，有一部分人從農(nóng)業(yè)中分離出來，專門從事商業(yè)等。他們選擇有利于交易的地方集中居住，就有了早期的“城”。中國改革開放以來的城鎮(zhèn)化之所以取得了比改革開放前大得多的成就，原因就在于改革開放后市場化得到了快速推進。但是中國目前的城鎮(zhèn)化仍然滯后于自身的工業(yè)化水平和城鎮(zhèn)化國際平均水平，原因也在于我國的市場化還沒有得到應(yīng)有的推進。

名詞解釋

◆“四元結(jié)構(gòu)”：農(nóng)村農(nóng)業(yè)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)二元結(jié)構(gòu)+城鎮(zhèn)地區(qū)正規(guī)就業(yè)和非正規(guī)就業(yè)二元結(jié)構(gòu)

◆“四化”同步：工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、信息化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化同步發(fā)展