改革：鎖定職能轉(zhuǎn)變

從“職能轉(zhuǎn)變”赫然寫入標題，到大刀闊斧的機構(gòu)整合設(shè)計，再到簡政放權(quán)的“五個減少”。3月10日，備受各方關(guān)注的《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》亮相。方案提出，將重點圍繞轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進大部門制改革。不僅讓公眾從中讀出了鐵路、食品安全等領(lǐng)域機構(gòu)調(diào)整的突出亮點，更讓民眾看到了政府職能轉(zhuǎn)變這一核心要義。

這是改革開放以來的第七次重大行政體制改革，《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》傳遞出一個鮮明的信號，政府將以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快職能和角色轉(zhuǎn)變。

有評論認為，人們之所以關(guān)注此項改革，一是這項改革涉及部委的調(diào)整，與公眾利益密切相關(guān)；二是相比那些抽象的理念，部委調(diào)整是最具體、最看得見的改革；第三，更重要的是這是中國新一屆領(lǐng)導(dǎo)集體的第一個大動作，由此可窺見今后的改革走向。

“放權(quán)”而不是“分權(quán)”

“精簡機構(gòu)是一場革命”，鄧小平曾如此評價機構(gòu)改革。

經(jīng)過前6次較大規(guī)模調(diào)整，如今這場改革仍在延續(xù)。政府機構(gòu)配置逐步與市場經(jīng)濟接軌，建立公共服務(wù)型政府的改革路徑也日漸清晰。

2008年的第六次機構(gòu)改革，被媒體稱為“第一輪大部制改革”。當(dāng)時有評論認為，新組建工信部等5個部委，國務(wù)院組成部門改革為27個，為最大限度地避免職能交叉邁出了“大部制”步伐。

參與2008年“大部制”改革方案設(shè)計的中國行政體制改革研究會副會長、國家行政學(xué)院教授汪玉凱總結(jié)，認為2008年機構(gòu)改革，是權(quán)力機構(gòu)調(diào)整的重要切入點，確定了行政三分制，即決策、執(zhí)行、監(jiān)督三分的中長期改革目標。去年11月，十八大再次提及“大部制”，十八大報告要求“穩(wěn)步推進大部制改革，健全部門職責(zé)體系”。

而在國家行政學(xué)院教授、科研部主任許耀桐看來，2008年的大部制改革，是一次嘗試和探索，肯定改革作用的同時，必須看到一些問題，一些合并后新組建的機構(gòu)，還是分屬辦公，貌合神離，并沒有有機融合。但大部制改革不是組織架構(gòu)板塊上的簡單拼合，合并后融為一體，才是改革目的。這就是這次改革面對的問題。

有分析稱，推進政府改革是一項系統(tǒng)性的工程，涉及經(jīng)濟社會各個領(lǐng)域，很難寄希望于“畢其功于一役”。在明確改革目標后，重在創(chuàng)造條件，積極穩(wěn)妥地推進，成熟一項推進一項，由此真正釋放出強勁的改革紅利。

此外，很多人把這一次的大部制改革看成是部委之間的權(quán)力重組。其實，這一次改革并不是部委問的權(quán)力重新分配游戲，而是一次放權(quán)革命——向社會放權(quán)，向市場放權(quán)，向民眾放權(quán)。這個問題上，中共中央政治局委員馬凱在對機構(gòu)改革作說明時說得很清楚：這次改革，要以更大力度，在更廣范圍、更深層次上加快國務(wù)院機構(gòu)職能轉(zhuǎn)變，重在向市場、社會放權(quán)，減少對微觀事務(wù)的干預(yù)，同時改善和加強宏觀管理，嚴格事后監(jiān)管。中國改革發(fā)展研究院院長遲福林也認為，本次機構(gòu)改革最大的亮點是放權(quán)。

減了多少個正部級機構(gòu)是次要的，最關(guān)鍵的是向社會放了多少權(quán)。大部制改革，不是讓這個部委權(quán)力更大，那個部委權(quán)力更小，而是系統(tǒng)地向社會放權(quán)，減少政府干預(yù)，市場能調(diào)節(jié)的交給市場，社會能自治的交由社會，地方能管理的交給地方。集中于“放權(quán)”而不是“分權(quán)”，從體制上最大限度地給各類市場主體松綁，而不是在部委間分蛋糕。

比如要“減少投資項目審批，最大限度地縮小審批、核準、備案范圍”，要“減少資質(zhì)資格許可，對不符合行政許可法規(guī)定的，一律予以取消”。在民政事務(wù)上的改革也是如此，要放松對社會組織的管制，更好發(fā)揮社會組織在發(fā)展中的重要作用。

國家行政學(xué)院教授竹立家認為，作為行政體制改革的突破口，機構(gòu)改革通過經(jīng)濟體制改革推動政治體制改革，觸及的是政府放權(quán)與削權(quán)，“改革最困難的就是理清政府權(quán)力清單，清楚界定政府的基本職能和權(quán)力，政府的歸政府，市場的歸市場，社會的歸社會。一方面是放權(quán)，也就是下放權(quán)力；一方面是削權(quán)，也就是權(quán)力轉(zhuǎn)移，向社會轉(zhuǎn)移”。

向社會放權(quán)，向市場放權(quán)，向民眾放權(quán)，這才是應(yīng)有的改革方向。如果改革僅僅是在部委間分權(quán)、在官員間平衡，變成部委間的權(quán)力博弈，而不是向市場、社會和民眾分權(quán)，還可能滋生出更多的問題，改革只是在原地轉(zhuǎn)圈圈。

《朱镕基講話實錄》中曾如此描述機構(gòu)改革阻力，“我抱著粉身碎骨的決心來干這件事，”朱镕基說，1997年年底，找?guī)资徊块L逐個談話，沒有一位部長主動表示自己的部門該撤，長時間坐著談話使朱镕基過度疲勞，每次站起來都很困難。

大部制改革是要動既得利益者“奶酪”的改革，是公眾歡迎而既得利益者抵觸和抵抗的改革。但涉及放權(quán)與削權(quán)的改革，相當(dāng)于公權(quán)力“革自己的命”、讓出自己的“飯碗”，勢必陷入部門利益博弈。而這種改革的難點更在于當(dāng)下扭曲的權(quán)力分配結(jié)構(gòu)和利益分配結(jié)構(gòu)。在公眾對公權(quán)力制約不力的政治結(jié)構(gòu)中，對行政權(quán)力的限制性和約束性的改革，從某種程度而言，都意味著權(quán)力掌有者的損益，并且是自我損益。這也正是以往涉及到國家行政權(quán)力的改革常常困難重重、進退往復(fù)的主要原因。

正如國家行政學(xué)院教授竹立家所說，本輪機構(gòu)改革雖是“微調(diào)”，但如何打破部門利益博弈僵局，實現(xiàn)真正的放權(quán)和削權(quán)，仍是關(guān)乎改革成敗的關(guān)鍵問題。

改革不應(yīng)只是“加減法”

一直以來，權(quán)力邊界不明晰，有些地方對微觀經(jīng)濟運行管得過多、多頭管理，互相推諉的現(xiàn)象讓企業(yè)頭疼不已。

全國人大代表、大同煤礦集團董事長張有喜在審議政府工作報告時談到，同忻煤礦在辦理手續(xù)過程中，最少需跑33個政府部門及下屬單位，先后要出147個文件，蓋205個公章。無獨有偶，今年初廣州市政協(xié)委員曹志偉曾制作一張項目審批流程的“萬里長征圖”，顯示一個投資項目從立項到審批，要跑20個委、辦、局，53個處、室、中心、站，蓋108個章，共有100個審批環(huán)節(jié)，需799個審批工作日。

可見，機構(gòu)改革和政府職能轉(zhuǎn)變是迫在眉睫的事情。

財經(jīng)專欄作家余豐慧撰文指出，從與企業(yè)密切相關(guān)的事項看，減少和下放投資審批事項：最大限度地縮小審批、核準、備案范圍，切實落實企業(yè)和個人投資自主權(quán)。減少和下放生產(chǎn)經(jīng)營活動審批事項。改革工商登記制度，不再實行先主管部門審批、再工商登記的制度，商事主體向工商部門申請登記，取得營業(yè)執(zhí)照后即可從事一般生產(chǎn)經(jīng)營活動。這些對企業(yè)都將帶來重大利好，特別是民營企業(yè)的活力將會得到很大釋放。

中央編辦副主任王峰就《國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》有關(guān)內(nèi)容的相關(guān)問題回答中外記者提問時也解釋道，“我們機構(gòu)改革方案中間加了‘職能轉(zhuǎn)變這四個字，這正是我們這一輪改革的重點。過去一提到中國的行政體制改革，總有人說‘機構(gòu)改革，也就是把‘哪些機構(gòu)整合起來，我覺得這是一個誤區(qū)?！?/p>

的確，機構(gòu)改革不應(yīng)只是表面的“加減法”，行政體制改革的核心應(yīng)該是轉(zhuǎn)變政府職能，機構(gòu)改革包括穩(wěn)步推進大部制，這都是改革的重要內(nèi)容，但是最主要的內(nèi)容、最主要的任務(wù)應(yīng)當(dāng)是職能轉(zhuǎn)變，而目的則是為了更加利民與便民。

與5年前環(huán)境保護部的升格成立，鮮明指向民眾對環(huán)境問題的關(guān)切一樣。撤銷鐵道部，重組國家海洋局、能源局等，都是從這方面考慮的，也是此次改革的亮點。

不要小看“職能轉(zhuǎn)變”這4個字，要實現(xiàn)這個目標，比機構(gòu)撤并難度要大得多。在現(xiàn)行有強大動員力的體制下，要撤并幾個機構(gòu)，或許只需要一個文件配以安置措施即可實現(xiàn)，但要實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，殊為不易。

比如，要建設(shè)“服務(wù)型政府”，要“政企分開、政資分開、政事分開、政社分開”，談何容易——“減少微觀事務(wù)管理，以充分發(fā)揮市場在資源配置中的基礎(chǔ)性作用”，這意味著向市場放權(quán)；“改革社會組織管理制度”、“更好發(fā)揮社會力量在管理社會事務(wù)中的作用”，意味著向社會放權(quán)；而“減少審批事項”，意味著要向下放權(quán)；“減少專項轉(zhuǎn)移支付和收費，減少部門職責(zé)交叉和分散”，則意味著政府要主動“削權(quán)”并斬斷或多或少存在的利益鏈……

這些“浩大工程”，撤并機構(gòu)是其中一部分。只有機構(gòu)撤并的同時，政府職能同步轉(zhuǎn)變，才能建立起“職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”。

正如王峰所講，機構(gòu)是職能的載體，如果職能不轉(zhuǎn)變，一味地調(diào)整機構(gòu)，實踐證明有兩種結(jié)果：一是不同類型機構(gòu)硬整合起來，導(dǎo)致運行不暢，不多久后又有可能分開；二是機構(gòu)在一定時期擔(dān)負責(zé)任繁重，在運行當(dāng)中顧此失彼，達不到改革目的。

（本刊編輯綜合整理）