支付結(jié)算視角下淺議湖南省公務(wù)卡制度改革的困境與對策

黃艷

公務(wù)卡是指中央預(yù)算單位工作人員持有的、主要用于日常公務(wù)支出和財務(wù)報銷業(yè)務(wù)的信用卡。公務(wù)卡結(jié)算制度推行已久，但效果不甚明顯。本文試圖借鑒支付結(jié)算基本框架，從工具（支付方式）、服務(wù)組織、系統(tǒng)、監(jiān)督管理制度等方面剖析公務(wù)卡結(jié)算制度發(fā)展過程中存在的問題，并提出相應(yīng)的對策。

一、支付結(jié)算基本框架

支付結(jié)算基本框架主要包括支付工具（支付方式）、支付服務(wù)組織、支付系統(tǒng)、支付結(jié)算監(jiān)督管理制度等四個組成部分。公務(wù)卡作為特殊的銀行卡，具有銀行卡這一非現(xiàn)金支付工具的共同屬性。公務(wù)卡的服務(wù)組織除了包括人民銀行、公務(wù)卡發(fā)卡行、公務(wù)卡收單行、公務(wù)卡清算組織中國銀聯(lián)等支付服務(wù)組織外，還包括財政部門、預(yù)算單位等主體。公務(wù)卡的相關(guān)系統(tǒng)包括公務(wù)卡交易、清算、結(jié)算過程涉及到的各支付清算系統(tǒng)，同時，通過專門的公務(wù)卡支持系統(tǒng)輔助辦理與公務(wù)卡有關(guān)的信息維護、財務(wù)報銷、銀行劃款和動態(tài)監(jiān)控等業(yè)務(wù)，另外，公務(wù)卡相關(guān)系統(tǒng)中產(chǎn)生的信息在公務(wù)卡制度改革中尤為重要，它是實現(xiàn)公務(wù)支出透明化、規(guī)范預(yù)算單位財務(wù)管理的關(guān)鍵要素。公務(wù)卡作為特殊的支付工具，在遵守現(xiàn)有支付結(jié)算監(jiān)督管理制度的同時，還要受到公務(wù)卡專有制度的制約。

二、湖南省公務(wù)卡制度改革歷程

中國人民銀行、財政部于2007年5月聯(lián)合召開的全國公務(wù)卡應(yīng)用推廣會議，以及2008年1月召開的全國公務(wù)卡改革試點電視電話會議上，中央明確提出了要在全國推行公務(wù)卡結(jié)算改革。按照財政部相關(guān)要求，湖南省于2007年初啟動了公務(wù)卡試點工作。2007年4月，經(jīng)湖南省政府批準，省財政廳、人民銀行長沙中心支行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)<湖南省行政事業(yè)單位公務(wù)卡結(jié)算試點方案>的通知》，確定省財政廳、省科技廳和省委統(tǒng)戰(zhàn)部作為首批試點單位，工商銀行、中國銀行和長沙銀行作為首批試點發(fā)卡行，并結(jié)合財政部的有關(guān)規(guī)定制定了湖南省公務(wù)卡暫行管理辦法。2007年8月，公務(wù)卡系統(tǒng)上線運行，試點單位開始發(fā)卡。為進一步推進公務(wù)卡制度改革，擴大公務(wù)卡使用范圍，根據(jù)財政部發(fā)布的相關(guān)文件，結(jié)合湖南省實際，湖南省財政廳陸續(xù)下發(fā)了《湖南省省級預(yù)算單位公務(wù)卡管理試行辦法》、《關(guān)于實施省級預(yù)算單位公務(wù)卡強制結(jié)算目錄的通知》等文件，并于2012年9月聯(lián)合人民銀行長沙中心支行轉(zhuǎn)發(fā)了《財政部 中國人民銀行關(guān)于加快推進公務(wù)卡制度改革的通知》，明確要求到2012年底，省級各部門要將公務(wù)卡制度覆蓋到所有基層預(yù)算單位，市縣財政部門要將改革覆蓋到所屬各級基層預(yù)算單位。

三、湖南省公務(wù)卡制度改革困境

自2007年初推行公務(wù)卡制度改革以來，通過多項制度、措施的制定與實施，經(jīng)過公務(wù)卡相關(guān)主體的共同努力，湖南省公務(wù)卡發(fā)展取得了一些成效。截止至2012年12月，全省共有15家銀行已正式發(fā)行銀聯(lián)標準公務(wù)卡，其中國有商業(yè)銀行5家，全國性股份制銀行7家，地方性銀行3家，累計發(fā)卡量近120萬張，2012年交易筆數(shù)約為4914萬筆，交易金額達102億，發(fā)卡量和交易金額均名列全國前茅。但同時也應(yīng)看到，全省19639家預(yù)算單位中發(fā)行公務(wù)卡的僅占18.72%，且公務(wù)卡活卡率不到20%，交易量同比增長僅8%，遠低于全國的平均增長量——40%。公務(wù)人員用卡意識淡薄、公務(wù)卡支付方式單一、受理市場發(fā)展不均衡、規(guī)章制度不健全等問題，嚴重制約了湖南省公務(wù)卡制度改革的進度和成效。

（一）公務(wù)人員用卡意識淡薄

一方面，預(yù)算單位的部分人員特別是年紀大的習慣于傳統(tǒng)的現(xiàn)金消費和支付方式，不了解公務(wù)卡的便利性，對其安全性也有懷疑，導(dǎo)致其開卡、用卡的積極性不高。另一方面，由于公務(wù)卡具有“消費留痕”的特點，提高了公務(wù)支出的透明度，預(yù)算單位對公務(wù)卡制度改革有顧慮并消極對待，不愿辦卡或者辦卡不用，形成“休眠卡”，導(dǎo)致活卡率不高。

（二）公務(wù)卡支付方式單一

在電子商務(wù)越來越普及、網(wǎng)上銀行發(fā)展也越來越快速的當下，網(wǎng)絡(luò)購物已成為年輕一代的主要消費方式，諸如網(wǎng)上購買火車票、飛機票、網(wǎng)上預(yù)訂酒店等等，網(wǎng)上支付也就成了年輕人的主要支付方式。目前持卡人在網(wǎng)上購物無法獲得POS小票，而大部分預(yù)算單位都要求，公務(wù)支出通過公務(wù)卡結(jié)算后須取得銷售發(fā)票等財務(wù)報銷憑證和有經(jīng)持卡人消費簽名的交易簽購單（POS機小票）方能報銷，使得公務(wù)卡的支付方式局限于POS機刷卡。

（三）公務(wù)卡受理市場發(fā)展不均衡

雖然截至2012年末，全省 POS機具布放量達23.3萬臺，同比增長41%；特約商戶數(shù)量已近20萬戶，戶均擁有POS機具1.2臺。但從布放POS機具的地域范圍來看，受理市場的范圍大部分集中在省會城市和地級市，縣域、鄉(xiāng)鎮(zhèn)尤其是農(nóng)村POS機具布放十分有限；從布放POS機具的商戶類型來看，受理商戶一般為大型商戶，且主要集中在購物中心、大型超市等商業(yè)流通企業(yè)，公共事業(yè)繳費、交通等與公共密切相關(guān)的領(lǐng)域受理商戶相對較少。公務(wù)卡受理市場的不均衡發(fā)展一定程度上阻礙了公務(wù)卡的推廣應(yīng)用。

（四）公務(wù)卡相關(guān)系統(tǒng)未實現(xiàn)信息共享

公務(wù)卡推廣涉及個人、預(yù)算單位、銀行、財政部門等多個方面，但目前只實現(xiàn)了財政部門的國庫集中支付系統(tǒng)與預(yù)算單位、代理銀行、人民銀行之間的橫向聯(lián)網(wǎng)，尚未實現(xiàn)公務(wù)卡相關(guān)信息與預(yù)算單位財務(wù)系統(tǒng)、代理銀行支付系統(tǒng)、人民銀行清算系統(tǒng)的完全對接，所以公務(wù)卡信息只能通過國庫集中支付系統(tǒng)進行反饋，且只在財政部門與銀行間傳遞，銀行、預(yù)算單位及個人之間只能進行單方面聯(lián)系，公務(wù)卡相關(guān)主體間未實現(xiàn)信息共享。

（五）公務(wù)卡規(guī)章制度不健全

盡管部分預(yù)算單位已經(jīng)制定了公務(wù)卡相關(guān)制度或管理辦法，但全省尚未建立系統(tǒng)的制度辦法來制約或懲罰公務(wù)卡使用過程中的違法、違規(guī)行為，沒有建立對預(yù)算單位公務(wù)卡使用情況的具體檢查和監(jiān)督措施，預(yù)算單位使用公務(wù)卡隨意性大，缺乏剛性約束；同時，銀行卡管理、政府采購等與公務(wù)卡相關(guān)的配套制度或措施也不完善。另外，現(xiàn)有的規(guī)章制度中，還存在不完善的地方，如《中央預(yù)算單位公務(wù)卡管理暫行辦法》中規(guī)定，“因持卡人所在單位報銷不及時造成的利息等費用，以及由此帶來的對個人資信影響等責任，由單位承擔”，但單位具體如何承擔對個人資信影響的責任并未明確，省內(nèi)公務(wù)卡相關(guān)制度中也未提及。

四、加快湖南省公務(wù)卡制度改革的對策

（一）加強公務(wù)卡知識宣傳，提高公務(wù)人員用卡意識

首先，省內(nèi)各級財政部門應(yīng)聯(lián)合人民銀行宣傳公務(wù)卡制度改革的必要性，利用電視、電臺、報紙、橫幅、LED顯示屏等多種宣傳媒介，采用專題節(jié)目、專欄話題、現(xiàn)場活動等多種宣傳形式，加大力度宣傳公務(wù)卡制度的優(yōu)越性和便利性，提高預(yù)算單位及其人員的用卡意識。其次，中國銀聯(lián)、商業(yè)銀行可通過為持卡人提供增值服務(wù)、開（用）卡優(yōu)惠活動等調(diào)動公務(wù)人員的開（用）卡積極性，解決當前公務(wù)卡改革中存在的開卡率低、激活率低、使用率低等問題。最后，預(yù)算單位應(yīng)做好本單位公務(wù)卡培訓(xùn)工作，幫助大家了解公務(wù)卡的使用方法、使用范圍及特點，培養(yǎng)刷卡意識，促進公務(wù)卡的普及。

（二）豐富公務(wù)卡支付方式，拓寬公務(wù)卡結(jié)算范圍

目前，銀行卡的支付渠道已經(jīng)從傳統(tǒng)ATM、POS機擴大到網(wǎng)上、電話、手機、電視等新興支付渠道，而公務(wù)卡的公務(wù)支出大部分情況下僅限于POS機刷卡支付。預(yù)算單位應(yīng)創(chuàng)新并推廣公務(wù)卡支付方式，比如，采用網(wǎng)上支付方式的，可以將打印的網(wǎng)上銀行業(yè)務(wù)交易記錄視同POS小票，從而支持公務(wù)卡網(wǎng)上支付；采用手機支付的，將公務(wù)人員手機號碼支付的交易明細截圖保存為圖片后打印，同樣可以將其視同POS 小票。支持公務(wù)卡公務(wù)支出支付方式的多樣化，不僅能提高公務(wù)卡的使用率，還能拓寬公務(wù)卡結(jié)算范圍，進一步推動公務(wù)卡的發(fā)展。

（三）形成公務(wù)卡服務(wù)組織合力，改善公務(wù)卡用卡環(huán)境

公務(wù)卡相關(guān)服務(wù)組織應(yīng)加強合作，共同致力于改善公務(wù)卡用卡環(huán)境。首先，中國銀聯(lián)及各商業(yè)銀行要提高公務(wù)支出集中領(lǐng)域和地區(qū)的特約商戶普及率，加大 POS 機具的布放力度；其次，在做好省會城市、地級市特約商戶發(fā)展工作的同時，中國銀聯(lián)及各商業(yè)銀行應(yīng)加快縣城、集鎮(zhèn)特約商戶的發(fā)展，改變目前受理市場發(fā)展不均衡的狀況；最后，財政部門和預(yù)算單位在選定公務(wù)支出定點單位時，應(yīng)將具備受理銀行卡的能力作為首要條件。

（四）改進公務(wù)卡服務(wù)系統(tǒng)，搭建公務(wù)卡信息平臺

充分利用商業(yè)銀行的網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢，建立完善的公務(wù)卡信息管理系統(tǒng)。一是加強信息管理系統(tǒng)相關(guān)數(shù)據(jù)的收集、存儲和管理，逐步實現(xiàn)信息管理系統(tǒng)與財政、預(yù)算單位及個人的聯(lián)網(wǎng)；二是完善相關(guān)信息內(nèi)容，將公務(wù)卡消費、透支、逾期、授信額度增減及單位人員變動等情況納入信息管理系統(tǒng)，同時滿足多方信息查詢要求；三是加強信息管理系統(tǒng)的保密管理，合理設(shè)置各部門的查詢權(quán)限，確保個人信息的安全。

（五）完善公務(wù)卡規(guī)章制度，形成監(jiān)督管理機制

在全省范圍內(nèi)統(tǒng)一制定預(yù)算單位公務(wù)卡管理辦法，進一步明確各參與主體的責任，尤其對可能涉及個人信用記錄的問題應(yīng)建立協(xié)調(diào)和補救措施，提高單位和個人用卡的積極性；建立公務(wù)卡使用監(jiān)督機制，對預(yù)算單位公務(wù)卡使用情況制定具體的檢查和監(jiān)督措施，增強公務(wù)卡使用的剛性規(guī)定，對公務(wù)卡制度執(zhí)行不力、違法違規(guī)使用公務(wù)卡等現(xiàn)象進行懲處，切實加強公務(wù)卡的監(jiān)督管理。