地方審計機關實現(xiàn)服務國家治理的路徑選擇

蔡淼川 吳明忠 付勇

始于20世紀70年代末的改革開放使得我國正經(jīng)歷著重要的社會經(jīng)濟轉型，轉型過程中不斷產(chǎn)生出各種急需應對的社會、經(jīng)濟甚至環(huán)境問題，這些問題都離不開國家治理的范疇。國家治理，就是對國家和社會的控制、管理和服務，需要不同的機構分別擔負起決策、執(zhí)行和監(jiān)督控制的職責，從而形成相互聯(lián)系、相互作用和相互依賴的決策系統(tǒng)、執(zhí)行系統(tǒng)和監(jiān)督控制系統(tǒng)。國家審計屬于國家治理系統(tǒng)中的監(jiān)控系統(tǒng)，它是國家治理“戰(zhàn)略”的監(jiān)督、促成和實現(xiàn)力量。

國家審計參與國家治理，已有的研究，對國家治理與國家審計的關系，國家審計所能發(fā)揮的作用進行了比較深入、系統(tǒng)的研究，但在發(fā)揮作用的具體方式，特別是從地方審計機關的角度來探索國家審計服務于國家治理的實現(xiàn)路徑方面的文獻相對較少，需要作進一步的研究和探索。

一、審計服務于國家治理的理論分析

國家審計產(chǎn)生于公共受托經(jīng)濟責任關系。美國審計總署認為，公共受托經(jīng)濟責任是指受托管理并有權使用公共資源的政府和機構向公眾說明他們的全部活動情況的義務，受托經(jīng)濟責任要求政府向公民回答，以證實公共資源的取得及其使用目的是正當?shù)摹?/p>

新產(chǎn)權理論認為，國家治理就是處理不完全契約下契約規(guī)定外的剩余權力的分配問題。為解決不完全契約中的代理問題，契約要求設立專門的監(jiān)督部門（治理機制）。由此可見，國家審計本身是國家契約中設立的一種較為成熟的治理機制，是國家治理的組成部分，其根本目標在于保證和促進政府公共受托經(jīng)濟責任的全面有效履行。

國家審計的產(chǎn)生和發(fā)展源于國家治理，國家治理的需求決定了國家審計的產(chǎn)生，國家治理的目標決定了國家審計的方向。國家審計通過發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”之預防、揭示和抵御的功能，對掌管國家公共資源、公共權力的機構機關、責任人及其權力行使情況進行監(jiān)督，從而推動實現(xiàn)國家良好治理。

二、地方審計機關實現(xiàn)服務國家治理的路徑（以萬州為例）

（一）實現(xiàn)路徑——堅持從國家有效治理的角度安排審計工作

從國家治理角度來看，國家審計的主要目標是為國家治理服務，維護人民的根本利益。基于這一認識，近年以來，我們提出萬州審計工作要圍繞有效國家治理這一目標，考慮國家治理對審計需求與審計機關的供給相匹配，體現(xiàn)量力而行的原則，科學合理制定全年審計項目計劃。從審計工作計劃開始，選擇好審計項目，在組織實施過程中緊緊圍繞有效國家治理的要求去做工作，了解和把握真實情況，提出建設性的審計意見。真正做到審計工作貼近經(jīng)濟發(fā)展的實際，立足于促進國家的有效治理，堅持把是否有利于國家治理的要求作為審計評價標準，并以此衡量財經(jīng)工作中的一些是非，作出客觀公正、實事求是的審計評價。這些思路，順應了萬州經(jīng)濟社會發(fā)展的形勢，符合發(fā)展大局，得到了區(qū)領導的肯定和認可。

（二）主要內(nèi)容——關注經(jīng)濟運行安全、關注投資領域、關注重點民生項目和關注經(jīng)濟責任

近年來，萬州審計立足以項目審計為抓手，進一步突出重點，實施“五圍繞、五加大”的工作思路，著力有效發(fā)揮審計服務國家治理作用。

1.圍繞服務大局，加大對宏觀經(jīng)濟政策執(zhí)行情況的跟蹤審計。近年來，切實加強對農(nóng)村義務教育、扶貧開發(fā)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、糧食直補、家電下鄉(xiāng)、土地出讓、基本藥物制度執(zhí)行、移民安置還房補償、微企扶持、地票等強農(nóng)惠民政策的執(zhí)行情況開展了審計或審計調(diào)查。針對審計發(fā)現(xiàn)的問題，注重從制度、機制層面分析成因，提出審計意見和建議，上報高質(zhì)量、有價值的審計信息，撰寫調(diào)研文章，將實踐經(jīng)驗和理論研究有效結合，充分發(fā)揮審計工作的建設性作用。推進了國家惠農(nóng)政策的落實，促進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，維護社會和諧穩(wěn)定。

2.圍繞促進公共財政資金規(guī)范高效運用，加大財政預算執(zhí)行審計。在構建財政審計大格局上，按照統(tǒng)籌安排、切塊審計、綜合匯總的思路，把預算執(zhí)行審計與其他專業(yè)專項審計有機結合起來，以計劃為載體整合審計內(nèi)容，以方案為載體整合審計力量，以報告為載體整合審計成果，逐步實現(xiàn)了對預算資金、預算執(zhí)行過程、預算執(zhí)行單位審計的全覆蓋。通過多年的預算執(zhí)行審計，特別是通過重點關注預算分配的公平性與合理性，防范暗箱操作、權利尋租等行為，有力地促進了地方政府依法理財，建章立制，建立健全各項財政管理規(guī)章制度。如在防范地方政府債務風險方面，促使黨委、政府出臺了《關于加強鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務管控工作的通知》、《鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道政府性債務化解實施方案》等相關規(guī)章制度，為加強地方政府性債務管理、促進建立規(guī)范的地方舉債融資機制、有效防范和化解潛在風險，保證財政資金的安全完整起到了積極作用。

3.圍繞結構調(diào)優(yōu)和提高資金效益，加大政府投資審計。為保障投資安全，提高投資績效，節(jié)約建設資金，促進規(guī)范建設市場秩序。堅持“工程、管理、財務、質(zhì)量、效益“五審”并舉，推進決算審計廣覆蓋，重點對政府投資300萬元以上重大項目開展審計監(jiān)督，并對城市重點項目實施了跟蹤審計。通過多年的探索，相繼助推萬州區(qū)政府出臺了《國家建設項目審計監(jiān)督實施辦法》和《投資項目預（概）算財政評審制度》等，進一步明確了投資審計的職責、權限、審計內(nèi)容、審計范圍和審計程序，同時配套完善了投資審計的具體操作程序、流程控制和質(zhì)量監(jiān)督體系，進一步解決了審計行政監(jiān)督與司法訴訟的關系。投資審計工作逐步走上規(guī)范化、制度化、法制化軌道。

4.圍繞改善民生，加大民生專項資金審計。堅持以構建和諧社會為目標，以保障群體根本利益為落腳點，廣泛開展了對民生專項資金的審計或審計調(diào)查。重點加強對五項社保、新農(nóng)合、教育、醫(yī)療、衛(wèi)生、住房、長江中上游水土保持項目和森林工程等專項資金的審計監(jiān)督。在教育收費、醫(yī)療收費等人民群眾最為關注的焦點方面，嚴肅查處各種損害人民群眾根本利益的問題，促進《萬州區(qū)新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度實施辦法》等制度的出臺，切實維護人民群眾的根本利益，有力地推進了和諧社會建設。

5.圍繞推進依法行政、依法履責，加大領導干部經(jīng)濟責任審計。為充分發(fā)揮經(jīng)濟責任審計在促進依法行政、規(guī)范領導行為、促進加強管理、服務廉政建設等方面的積極作用。經(jīng)濟責任審計嚴格執(zhí)行離任必審、任職五年以上必審、機構合并撤銷必審、領導交辦必審的“四必審”制度，使之成為對權力運行進行強監(jiān)督、硬約束的重要手段。同時向任中審計延伸，通過與預算執(zhí)行審計和其他專業(yè)專項審計有機結合，前置監(jiān)督關口，及早發(fā)現(xiàn)問題，及時督促整改，把各類違規(guī)違紀問題消除在萌芽狀態(tài)。經(jīng)濟責任審計的開展，既教育了干部，又將政府和官員的權力約束在人民的授權范圍之內(nèi)，并將政府和官員履行受托責任的程度和水平公開披露，接受人民的監(jiān)督，促進權力與責任匹配，發(fā)揮了規(guī)范、制約和監(jiān)督的作用。

三、發(fā)揮審計作用的保障措施

（一）推動多部門合作機制建設。國家審計是整個國家治理系統(tǒng)中的重要組成部分，在促進國家治理實現(xiàn)“善治”的過程中，國家審計必須與政府的其他部門、司法部門等有機緊密合作，尊重并注重發(fā)揮相關部門的積極性，使其認可并主動參與到合作體系中，才能將審計成果最大化的轉化為國家治理的成果。

（二）推動部門聯(lián)網(wǎng)信息資源系統(tǒng)建設，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國家治理新機制。近年來，審計機關高度重視信息技術運用工作，大力實施了“金審”工程，在信息技術的推廣和應用方面取得了較大的成績，但目前所作的工作主要還是局限在審計機關內(nèi)部，對外部數(shù)據(jù)資源的利用尚在起步階段，急需加以大力推進。由于部門之間無法進行數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)共享，造成審計成本非常高，寶貴的審計時間被大量耗費在外調(diào)及部門協(xié)調(diào)之中。因此，在信息化條件下推進國家治理，必須有信息化的系統(tǒng)、講信息化的思維、用信息化的手段，形成部門信息聯(lián)網(wǎng)共享環(huán)境下的國家治理新機制。

（三）變革目前的審計人才招錄、使用和培養(yǎng)的模式，建立綜合性人才隊伍。在國家治理的視野下，審計已不僅僅是傳統(tǒng)意義上與會計一詞相對應的財務監(jiān)督者的角色，其功能也不再僅僅是對政府或企業(yè)財務進行查錯糾弊。要適用國家治理的需要，審計機關必須完善人才招錄結構，除了以往的財政審計、投資審計等類型的人才外，還要招錄法律、金融、環(huán)境保護等方面的專業(yè)人才。完善現(xiàn)有人才培養(yǎng)機制，積極培養(yǎng)“一專多能”的人才，幫助審計人員形成復合型的知識結構；完善外聘專家制度，建立“聘用——使用——評價——儲備”的專家使用機制，充分發(fā)揮專家在專業(yè)咨詢、建議提供方面的專業(yè)作用。

（作者單位：重慶市萬州區(qū)審計局）