歐美合作金融組織投資股社員的立法經(jīng)驗(yàn)及啟示

摘要：國(guó)際合作社聯(lián)盟于1995年發(fā)布的《關(guān)于合作社特征的聲明》對(duì)合作社原則作出了經(jīng)典意義上的界定。社員組建或者加入合作社以獲得合作社提供的服務(wù)為其利益訴求，與公司股東謀求資本收益最大化形成鮮明的對(duì)比。但是，中國(guó)農(nóng)村信用社和農(nóng)村資金互助社等合作金融組織已經(jīng)出現(xiàn)引入“股東”的作法，歐洲和北美地區(qū)也出現(xiàn)了投資股社員的實(shí)踐。中國(guó)合作金融制度應(yīng)當(dāng)確定投資股社員的法律地位，采取資格股社員和投資股社員并存的模式，但應(yīng)當(dāng)對(duì)投資股社員享有的權(quán)利進(jìn)行一定范圍和程度上的限制，以確保資格股社員享有合作金融組織的剩余權(quán)利。

關(guān)鍵詞：資格股；投資股；合作金融組織

中圖分類(lèi)號(hào)：DF413.8文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：ADOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2013.06.02

一、問(wèn)題的提出合作社與公司是兩種不同組織性質(zhì)的企業(yè)形態(tài)。社員組建或者加入合作社的目的在于獲得合作社提供的便利服務(wù)，而公司股東的利益訴求則是最大化的資本收益。社員和股東這兩種看似不相融的制度設(shè)計(jì)卻可以共同存在于合作金融組織中：經(jīng)典意義上的社員成為資格股社員，而股東則轉(zhuǎn)為投資股社員。這種社員結(jié)構(gòu)與國(guó)際合作社聯(lián)盟（ICA）倡導(dǎo)的合作社原則存在很大的偏離，但卻存在于歐洲和北美洲許多國(guó)家的合作金融實(shí)踐中，并被合作金融立法所確認(rèn)。中國(guó)合作金融發(fā)展中也有資格股和投資股共存的實(shí)踐[1]。作為傳統(tǒng)意義上的合作金融組織，農(nóng)村信用社引入投資股已經(jīng)在《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股的若干意見(jiàn)》（銀監(jiān)發(fā)[2004]23號(hào)）和《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2003]10號(hào)）中得到了確定。至于新型合作金融組織，中國(guó)銀監(jiān)會(huì)于2007年3月發(fā)布的《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)[2007]7號(hào)）雖然沒(méi)有對(duì)投資股作出明確規(guī)定，但在實(shí)踐中已經(jīng)設(shè)立了社員資格股、社員投資股、股東投資股和國(guó)家公共投資股的股金種類(lèi)[2]。但遺憾的是，現(xiàn)行立法缺乏精細(xì)化的規(guī)范，導(dǎo)致不少形式上的合作金融組織已經(jīng)異化為資本支配勞動(dòng)的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)。值得注意的是，歐洲、美國(guó)和加拿大等國(guó)家和地區(qū)的合作金融組織已經(jīng)成功地引入了投資股，并具有比較完備的法律制度。與國(guó)外不同的是，我國(guó)合作金融組織是在初創(chuàng)階段就引入了投資股制度，而歐美等國(guó)家則是在進(jìn)入成熟階段后才采用投資股制度，這對(duì)中國(guó)合作金融法制提出了挑戰(zhàn)。因此，如何借鑒歐洲和北美洲合作金融立法對(duì)投資股社員的制度安排，已成為完善中國(guó)合作金融立法的重要參照。

二、歐美國(guó)家的立法例及立法基礎(chǔ)世界各國(guó)立法對(duì)投資股社員的認(rèn)識(shí)并不完全一致，部分國(guó)家仍然堅(jiān)持國(guó)際合作社聯(lián)盟于1995年頒布的《關(guān)于合作社特征的聲明》中經(jīng)典合作社原則的作法，拒絕引入投資股，而是通過(guò)允許非社員存款、強(qiáng)化其他金融機(jī)構(gòu)提供信貸資金的義務(wù)等方式擴(kuò)大融資機(jī)制。另外一些國(guó)家的立法則采用了投資股的作法，這些立法例主要集中在合作社發(fā)源地的歐洲，以及合作金融發(fā)達(dá)的美國(guó)和加拿大等國(guó)家。

（一）歐洲《合作社指令》（第1435/2003號(hào)）

歐洲是合作金融的起源地，至今已有近150年的歷史。在法律淵源方面，除了歐洲各國(guó)制定的適用于本土領(lǐng)域內(nèi)的國(guó)內(nèi)合作社法，歐盟還于2003年7月22日發(fā)布了《合作社指令》（第1435/2003號(hào)），就設(shè)立跨國(guó)性合作社（當(dāng)然包括金融合作社）的規(guī)則進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定?！逗献魃缰噶睢返?4條、第39條、第42條、第59條、第61條等詳細(xì)規(guī)定了非利用社員（投資股社員）資格取得、投資股社員擔(dān)任監(jiān)督部門(mén)成員的限制、投資股社員擔(dān)任管理部門(mén)成員的限制、投資股社員的投票權(quán)限制、出席社員大會(huì)最低人數(shù)的要求等內(nèi)容。

歐洲《合作社指令》第14條對(duì)投資股社員進(jìn)行了法律界定。投資股是指投資股持有人不利用、不享受合作社提供的服務(wù)，投資股持有人又稱(chēng)為投資股社員或者非利用社員。實(shí)際上，歐洲《合作社指令》把社員區(qū)分為利用社員（user members）和投資股社員（investor or non-user members），合作社股金區(qū)分為社員資格股和社員投資股，但對(duì)投資股社員的權(quán)利進(jìn)行了某些方面的限制。

從制度演進(jìn)來(lái)看，歐洲《合作社指令》對(duì)投資股的規(guī)定并不是一種制度創(chuàng)新，而是在事實(shí)上對(duì)某些歐盟成員國(guó)家立法的確認(rèn)。希臘《普通合作社法》、意大利《民法典》和法國(guó)第47-1775號(hào)立法都對(duì)投資股進(jìn)行了明確的規(guī)定。芬蘭《合作社法》第12章專(zhuān)門(mén)對(duì)投資股作出了具體的規(guī)定。當(dāng)然，在歐洲《合作社指令》的影響下，奧地利、德國(guó)和荷蘭等國(guó)家也積極地在國(guó)內(nèi)合作社法律框架下采用投資股制度以改善合作社的資本基礎(chǔ)。但瑞典合作社立法明確拒絕采納投資股享有投票權(quán)的制度設(shè)計(jì)，認(rèn)為合作社的基礎(chǔ)是資格股社員，而不是投資股社員。盡管非利用社員的吸納可以增加合作社資本，但是瑞典的立法明確規(guī)定，非利用社員股不得享有投票權(quán)[3]。歐洲各國(guó)的合作社立法例為歐洲《合作社指令》提供了立法資料。但這不是歐盟成員國(guó)立法的簡(jiǎn)單匯總，畢竟歐盟成員國(guó)的合作社立法存在著一定的差異，因此，依據(jù)歐洲《合作社指令》建立合作社的前提是該合作社注冊(cè)地國(guó)家允許投資股的存在，另外，在各自成員國(guó)組建的合作社也是依據(jù)所在地國(guó)家的法律而成立。

（二）美國(guó)合作社立法

西南政法大學(xué)學(xué)報(bào)孟飛：歐美合作金融組織投資股社員的立法經(jīng)驗(yàn)及啟示與歐陸國(guó)家合作社立法技術(shù)不同的是，美國(guó)聯(lián)邦和州的合作社立法并不包括信用合作社，而是針對(duì)專(zhuān)業(yè)合作社而制定的法律，形成了專(zhuān)業(yè)合作社和信用合作社立法雙軌制的特殊架構(gòu)。美國(guó)合作社立法已對(duì)投資股作出了明確的規(guī)定。懷俄明州最早于2001年制定的《加工合作社法》對(duì)投資股社員的資格和投票權(quán)等進(jìn)行了規(guī)制，相似的法律規(guī)則也出現(xiàn)在明尼蘇達(dá)州《合作社法》、得克薩斯州《加工合作社法》、愛(ài)荷華州《合作社法》和威斯康星州《合作社法》以及其他州的合作社立法中。美國(guó)統(tǒng)一州法全國(guó)委員會(huì)（The National Conference of Commissioners on Uniform State Laws）在有關(guān)州立法的基礎(chǔ)上于2008年制定了《統(tǒng)一有限合作社法》，盡管該部法案不具有法律效力，但為各州的合作社立法提供了示范性法律文本。《統(tǒng)一有限合作社法》對(duì)投資股作了更為詳細(xì)的規(guī)定，而美國(guó)《聯(lián)邦信用合作社法》和各州的信用合作社立法都沒(méi)有對(duì)投資股等新型融資機(jī)制作出規(guī)定，這與美國(guó)的合作社立法形成了鮮明的對(duì)比，但是，美國(guó)信用合作社立法規(guī)定的空白并不意味著投資股等新型融資機(jī)制被立法部門(mén)所忽視。

美國(guó)信用合作社立法對(duì)投資股等新型融資機(jī)制的關(guān)注早在1988年國(guó)會(huì)通過(guò)的《信用合作社社員資格法》（Credit Union Membership Access Act）中就有體現(xiàn)，《信用合作社社員資格法》確定了金融監(jiān)管部門(mén)采用以風(fēng)險(xiǎn)為本（risk-based）的監(jiān)管方式，根據(jù)信用合作社的資本充足率情況采取立即糾正行動(dòng)。因此，如何補(bǔ)充信用合作社的資本就成為當(dāng)時(shí)修改相關(guān)立法的爭(zhēng)點(diǎn)之一，為此，美國(guó)政府問(wèn)責(zé)辦公室（GAO）應(yīng)國(guó)會(huì)的要求于2004年8月提交了《信用合作社：無(wú)需補(bǔ)充次級(jí)資本的相關(guān)信息》（Credit Unions： Available Information Indicates No Compelling Need for Secondary Capital）的報(bào)告，建議現(xiàn)階段的信用合作社不應(yīng)引入投資股等融資機(jī)制。由此可見(jiàn)，美國(guó)信用合作社立法對(duì)投資股的立法考慮是基于資本充足率的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)而出現(xiàn)的，這與我國(guó)農(nóng)村資金互助社缺乏資金的情況并不完全相同。

（三）加拿大主要省的合作金融立法

加拿大薩斯喀徹溫省《信用合作社法》、魁北克省《合作金融法》對(duì)投資股有明確的規(guī)定。斯喀徹溫省《信用合作社法》第五部分第4章第131條至第137條和第六部分第139條至第145條對(duì)投資股進(jìn)行了專(zhuān)門(mén)規(guī)定?？笨耸　逗献鹘鹑诜ā返谌糠值?章第54條至第63條對(duì)資本股和投資股也作出了專(zhuān)章規(guī)定。愛(ài)德華王子島省《信用合作社法》雖然沒(méi)有明確規(guī)定投資股，但是依據(jù)第71（2）條，章程可以允許信用合作社發(fā)行除社員資格股之外的其他股票。如果信用合作社章程規(guī)定可以發(fā)行其他股票，那么，信用合作社章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定該種特殊股票上的權(quán)利、優(yōu)先性、限制和條件，以及該種股票發(fā)行的最高數(shù)額。

從加拿大相關(guān)省的信用合作社立法來(lái)看，法律文本對(duì)投資股的規(guī)定相對(duì)比較完善，對(duì)投資股的發(fā)行程序和發(fā)行條件、投資股的非面額性、投資股社員的權(quán)利、投資股社員權(quán)利的限制以及社員權(quán)利救濟(jì)等作了明確的規(guī)定。

（四）歐美國(guó)家投資股社員的立法基礎(chǔ)

歐洲和北美地區(qū)國(guó)家采取引入投資股制度來(lái)解決合作金融組織融資不足的問(wèn)題。盡管合作金融組織可以通過(guò)其他途徑獲得資本金，但是，股份制公司特有的融資技術(shù)仍然有助于合作金融組織解決資本金不足的問(wèn)題。合作金融組織作為封閉性的制度設(shè)計(jì)普遍面臨著融資不足的約束，導(dǎo)致合作社的資本籌措能力存在很大的局限[4]。合作金融組織融資約束的因素主要體現(xiàn)為以下三個(gè)方面：第一，合作金融組織外部不存在資本市場(chǎng)，社員股金不能在資本市場(chǎng)進(jìn)行交易，只得在社員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。在一般情況下，社員不得將其股金出售給非社員，而新社員加入則須經(jīng)社員大會(huì)或者理事會(huì)批準(zhǔn)，這就限制了合作社的資本基礎(chǔ)。股份制公司的一個(gè)制度優(yōu)勢(shì)在于大規(guī)模地在資本市場(chǎng)進(jìn)行融資，由于股東持有的股份可以在資本市場(chǎng)尤其是在證券交易所進(jìn)行集中交易，這意味著股份制公司可以在較短的時(shí)間內(nèi)獲得大量的資金，有效解決了資本金不足的問(wèn)題。第二，合作金融組織是社會(huì)經(jīng)濟(jì)中弱勢(shì)群體自救自強(qiáng)的組織，大量社員本身都存在著資金需求。尤其是在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化初期階段，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者需要大量的產(chǎn)業(yè)資本以提升自己的生產(chǎn)能力，因而導(dǎo)致社員資本供給能力有限。第三，合作金融組織原則上實(shí)行一人一票的投票制度，社員享有平等的民主權(quán)利。因此，社員沒(méi)有足夠的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)對(duì)合作社進(jìn)行投資，這就限制了社員在合作金融組織中的股金額。

但是，合作金融組織在引入投資股社員解決融資不足的同時(shí)，也面臨著投資股社員和資格股社員之間的利益沖突。投資股以資本收益的最大化為目的，合作金融組織中的投資股與商業(yè)金融組織中的投資股在經(jīng)濟(jì)性質(zhì)上并沒(méi)有本質(zhì)區(qū)別。投資股社員和資格股社員之間的利益沖突主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：

第一，對(duì)控制權(quán)的偏好程度存在差異。基于合作金融組織自治互助的性質(zhì)，合作金融組織的實(shí)際控制權(quán)必須保持在資格股社員手中，否則，投資股社員會(huì)基于資本逐利的本性把合作金融組織轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)金融機(jī)構(gòu)，而投資股社員則成為實(shí)際控制人，從而損害資格股社員的利益和合作金融組織的發(fā)展。此外，基于社員資格股的均等性，資格股社員參與合作金融組織的活動(dòng)時(shí)普遍存在搭便車(chē)行為，從而導(dǎo)致資格股社員參與合作金融組織的積極性不高。投資股社員尤其是大投資股社員存在著強(qiáng)烈的實(shí)施合作金融組織控制權(quán)的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，如果大投資股社員持有合作金融組織的實(shí)際控制權(quán)，則會(huì)導(dǎo)致資本控制勞動(dòng)的后果，合作社的組織基礎(chǔ)就會(huì)喪失[5]。

第二，對(duì)股息分配的偏好程度存在不一致。合作金融組織中投資股社員以資本收益的最大化為目標(biāo)函數(shù)，而資格股社員以獲得便利的金融服務(wù)為利益訴求，因此，合作金融組織利潤(rùn)中股息的分配成為社員大會(huì)和理事會(huì)上投資股社員和資格股社員紛爭(zhēng)的焦點(diǎn)。盡管有些國(guó)家和地區(qū)的合作金融立法對(duì)資格股股息的最高限額作出了規(guī)定，但在每年度中，合作金融組織實(shí)際向資格股社員分配股息的數(shù)額和股息率仍經(jīng)理事會(huì)提交社員大會(huì)審議通過(guò)。因此，在合作金融組織稅后利潤(rùn)的分配中，偏好于留存較多收益的資格股社員和偏好于資本收益的投資股社員在利潤(rùn)分配方面的沖突就會(huì)成為問(wèn)題。

第三，對(duì)投資業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的偏好程度存在差異。投資股社員獲得股息的多少在很大程度上取決于合作金融組織的經(jīng)營(yíng)收入，而合作金融組織的經(jīng)營(yíng)收入除了來(lái)自與社員之間的金融交易外，還來(lái)自合作金融組織資產(chǎn)的投資性收益。不少?lài)?guó)家和地區(qū)的合作金融立法均規(guī)定，合作金融組織可以將資金存放于其他金融機(jī)構(gòu)，或者購(gòu)買(mǎi)股票、債券等有價(jià)證券，但這些有價(jià)證券的風(fēng)險(xiǎn)程度高低不一。比較而言，投資股社員偏好高風(fēng)險(xiǎn)投資，而資格股社員對(duì)資本收益的偏好程度較弱，更多地關(guān)注合作金融組織的穩(wěn)健性以及為社員提供金融服務(wù)的質(zhì)量和數(shù)量，因此，不同類(lèi)別的社員對(duì)待合作金融組織的投資事務(wù)會(huì)存在利益不一致。

因此，歐洲和北美洲合作金融立法對(duì)投資股社員的權(quán)利保護(hù)范圍和程度與對(duì)資格股社員的權(quán)利保護(hù)存在著一些制度設(shè)計(jì)上的重大差異。在投資股社員權(quán)利保護(hù)的法律路徑方面，合作金融立法對(duì)資格股社員的權(quán)利作出一定范圍和一定程度的限制，除了立法明確對(duì)資格股社員權(quán)利作出限制性規(guī)定外，投資股社員和資格股社員享有的權(quán)利應(yīng)當(dāng)是相同的，受到法律的同等保護(hù)。

三、歐美立法中投資股社員權(quán)利的限度合作金融組織中的投資股與商業(yè)金融機(jī)構(gòu)股東持有的投資股具有相同的經(jīng)濟(jì)性質(zhì)，但是基于合作金融組織的非營(yíng)利性質(zhì)，合作金融制度必須對(duì)投資股社員的權(quán)利進(jìn)行限制，以將投資股對(duì)合作金融組織民主治理結(jié)構(gòu)的不利影響降到最低程度。換言之，合作金融立法應(yīng)當(dāng)保護(hù)投資股社員的權(quán)利，但同時(shí)也應(yīng)當(dāng)對(duì)其權(quán)利進(jìn)行適度的限制，以促進(jìn)合作金融發(fā)展的可持續(xù)性。對(duì)投資股社員權(quán)利的保護(hù)主要包括以下五個(gè)方面的內(nèi)容：

（一）投資股的發(fā)行條件

合作金融組織發(fā)行投資股須符合特定的條件，這些條件要比發(fā)行社員資格股的條件更加嚴(yán)格。合作金融組織一般會(huì)在章程中規(guī)定吸收新社員的條件，經(jīng)過(guò)理事會(huì)或者理事會(huì)下設(shè)的社員資格委員會(huì)批準(zhǔn)即可。合作金融組織發(fā)行投資股除了在章程中規(guī)定發(fā)行的條件和社員大會(huì)批準(zhǔn)外，還需要經(jīng)過(guò)金融監(jiān)管部門(mén)審批。加拿大薩斯喀徹溫省《信用合作社法》第131條規(guī)定，信用合作社發(fā)行投資股應(yīng)當(dāng)經(jīng)信用合作社存款擔(dān)保公司批準(zhǔn)，否則不得發(fā)行投資股。因此，合作金融組織發(fā)行投資股的嚴(yán)格條件在一定程度上借助于外部的權(quán)威和專(zhuān)業(yè)的力量提高了發(fā)行投資股的謹(jǐn)慎程度，消除了發(fā)行投資股的隨意性。

（二）投資股的主體資格

合作金融組織發(fā)行投資股是向原資格股社員發(fā)行，還是向資格股社員以外的投資者發(fā)行？如果原有資格股社員仍可認(rèn)購(gòu)?fù)顿Y股的話(huà)，則該社員具有雙重身份，享有兩類(lèi)權(quán)利。對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，合作金融立法中的界定并不一致。歐洲《合作社指令》第14條規(guī)定，只有不想利用或者提供合作社產(chǎn)品和服務(wù)的非資格股社員才有資格認(rèn)購(gòu)?fù)顿Y股。這種把資格股社員排除在投資股認(rèn)購(gòu)主體之外的立法模式有利于隔離社員資格股和社員投資股的利益沖突，防止同一社員利用兩種類(lèi)別權(quán)利的不均衡形成對(duì)合作金融組織的控制。有的歐陸國(guó)家如芬蘭的合作社立法則允許原有社員持有投資股，但對(duì)社員權(quán)利分別進(jìn)行類(lèi)型化規(guī)制。根據(jù)加拿大薩斯喀徹溫省《信用合作社法》第131（1）條的規(guī)定，信用合作社的章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定投資股是否可以向非社員發(fā)行，但在實(shí)踐中，投資股多是向非資格股社員發(fā)行的。

從融資機(jī)制來(lái)看，無(wú)論是資格股社員還是非資格社員認(rèn)購(gòu)?fù)顿Y股，對(duì)合作金融組織資本基礎(chǔ)的實(shí)質(zhì)性影響是沒(méi)有任何區(qū)別的，但對(duì)合作金融組織的民主治理結(jié)構(gòu)會(huì)產(chǎn)生重大的影響。投資股社員和資格股社員對(duì)合作金融組織治理結(jié)構(gòu)的影響力是不同的，這對(duì)投資股社員是否具有投票權(quán)、在哪些事項(xiàng)上可以行使投票權(quán)以及擔(dān)任合作金融組織監(jiān)督人員和管理人員的資質(zhì)都有重大影響。

（三）投資股的投票權(quán)

投資股社員是否可以像資格股社員一樣行使投票權(quán)？如果合作金融立法賦予其投票權(quán)，那么立法是否應(yīng)當(dāng)對(duì)投票權(quán)加以限制呢？對(duì)于這些問(wèn)題，合作金融立法中的規(guī)定并不完全一致。綜合來(lái)看，立法例主要分為三種：

第一種是完全禁止投資股社員行使投票權(quán)。根據(jù)芬蘭《合作社法》第12章第1（2）節(jié)和第11章第3（2）節(jié)的規(guī)定，投資股不在社員大會(huì)享有投票權(quán)。但是，禁止投資股社員的投票權(quán)并不意味著剝奪投資股社員參加社員大會(huì)的權(quán)利，芬蘭《合作社法》第4章第5（1）節(jié)授予每一位社員參加社員大會(huì)并旁聽(tīng)的權(quán)利。

第二種是允許投資股社員僅對(duì)特定事項(xiàng)享有投票權(quán)。加拿大薩斯喀徹溫省《信用合作社法》第131（4）條規(guī)定投資股社員享有選擇理事會(huì)成員的投票權(quán)，即投資股社員享有參與合作金融組織的權(quán)利僅僅限于選擇理事會(huì)理事的投票權(quán)，而不得行使對(duì)其他決議事項(xiàng)的投票權(quán)。并且，薩斯喀徹溫省《信用合作社法》第131（5）條規(guī)定，信用合作社章程應(yīng)當(dāng)規(guī)定投資股社員選舉的理事人數(shù)不得超過(guò)理事會(huì)成員總?cè)藬?shù)的20%。因此，允許投資股社員享有特定事項(xiàng)的投票權(quán)，并不會(huì)從根本上對(duì)合作金融組織的民主結(jié)構(gòu)產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響。

第三種是原則上允許投資股社員行使投票權(quán)，但對(duì)投票權(quán)的行使作出數(shù)量限制。歐洲《合作社指令》沒(méi)有對(duì)投資股社員行使投票權(quán)的事項(xiàng)作出具體規(guī)定，但對(duì)投資股社員行使投票權(quán)作出最高數(shù)量上的限制。依據(jù)歐洲《合作社指令》第59條的規(guī)定，成員國(guó)可以對(duì)投資股社員的權(quán)利在本國(guó)立法中作出規(guī)定，但是投資股社員享有的投票權(quán)利不得超過(guò)總投票權(quán)利的25%。同時(shí)根據(jù)該指令第39條和第42條的規(guī)定，投資股社員擔(dān)任合作社監(jiān)督部門(mén)和管理部門(mén)成員的人數(shù)不得超過(guò)1/4。從歐洲《合作社指令》的制度設(shè)計(jì)來(lái)看，投資股社員投票權(quán)總量上的限制和擔(dān)任高級(jí)管理人員的限制，在一定程度上緩解了投資股對(duì)合作金融組織互助性質(zhì)的沖擊，但并沒(méi)有從根本上保障合作金融組織互助和合作的性質(zhì)。在社員大會(huì)作出決議時(shí)，如果資格股社員參加率不高，根據(jù)投資股社員意愿作出的決策極易損害資格股社員的利益[6]。當(dāng)然，這一制度設(shè)計(jì)對(duì)于成員國(guó)來(lái)說(shuō)并不具有強(qiáng)制性，成員國(guó)的立法可以作出相反的規(guī)定。瑞典的立法部門(mén)拒絕接受歐洲《合作社指令》這一制度，認(rèn)為合作社的基礎(chǔ)是資格股社員而不是投資股社員，盡管投資者為合作社提供了資本，但是仍然不得享有投票權(quán)。為了降低投資股對(duì)資格股社員所有權(quán)的稀釋?zhuān)粚?duì)投資股社員投票事項(xiàng)進(jìn)行限制的立法還應(yīng)當(dāng)規(guī)定：社員大會(huì)作出的決議應(yīng)當(dāng)經(jīng)全體社員的同意，同時(shí)須經(jīng)多數(shù)資格股社員的同意。這樣才能確保合作金融組織的剩余控制權(quán)掌握在資格股社員手中，而不是資本收益最大化的投資股社員手中。在這一方面，美國(guó)《統(tǒng)一有限合作社法》的制度設(shè)計(jì)值得借鑒。如果合作社中同時(shí)存在資格股社員和投資股社員，《統(tǒng)一有限合作社法》實(shí)行雙重多數(shù)規(guī)則以確保投票控制權(quán)掌握在資格股社員手中：第一，所有的惠顧社員必須擁有全部投票權(quán)的多數(shù)；第二，不論每類(lèi)社員是親自出席社員大會(huì)，還是委托他人代理出席，一項(xiàng)大會(huì)決議須經(jīng)全體社員的大多數(shù)和惠顧社員的大多數(shù)同時(shí)通過(guò)。

（四）投資股的利息

投資股社員相對(duì)于資格股社員在投票權(quán)方面受到更多的限制，但在股息收益方面具有優(yōu)先權(quán)，這在合作金融立法中已經(jīng)得到了確認(rèn)。加拿大魁北克省《合作金融法》第58條和第243條規(guī)定，信用合作社對(duì)投資股支付的股息不得超過(guò)信用合作社章程確定的最高股息額，具體的數(shù)額則由理事會(huì)決定。依據(jù)芬蘭《合作社法》第12章第8節(jié)的規(guī)定，合作社章程規(guī)定在合作社盈余中支付投資股的利息，并明確投資股比普通股或者附加股對(duì)盈余享有優(yōu)先權(quán)；若合作社解散，投資股持有者應(yīng)當(dāng)在普通股或者附加股之前獲得返還，除非合作社章程另有規(guī)定。若合作社的資產(chǎn)不足以支付投資股，返還額則依照社員持有投資股的比例來(lái)計(jì)算。

當(dāng)然，為了防止投資股成為合作金融組織的內(nèi)部控制人，合作金融立法對(duì)單一社員持有投資股的數(shù)量進(jìn)行規(guī)制，并把持有投資股的數(shù)量與股息的分配結(jié)合在一起作出規(guī)定。加拿大斯喀徹溫省《信用合作社法》第139（1）條規(guī)定，任一社員及其關(guān)聯(lián)社員持有的投資股不得超過(guò)全部投資股數(shù)量的10%。該法第140（1）條則進(jìn)一步規(guī)定，如果單一社員持有的投資股數(shù)額超過(guò)了全部投資股數(shù)額的10%，則信用合作社不向該社員分配股息。這樣就把投資股的利息收入與投資股社員的控制權(quán)限制結(jié)合在了一起，以維持合作金融組織的互助性質(zhì)。

（五）投資股的轉(zhuǎn)讓

對(duì)于投資股轉(zhuǎn)讓的限制，不同國(guó)家的立法例不盡相同。依據(jù)芬蘭《合作社法》第9章第10節(jié)的規(guī)定，投資股的取得和轉(zhuǎn)讓沒(méi)有限制，除非合作社章程另有規(guī)定。但是投資股多為無(wú)面額股，理事會(huì)須將投資股社員名單登記在冊(cè)，其轉(zhuǎn)讓須辦理相關(guān)的變更手續(xù)。加拿大魁北克省《合作金融法》第59條規(guī)定，投資股可以轉(zhuǎn)讓?zhuān)峭顿Y股只得在社員之間進(jìn)行轉(zhuǎn)讓。如果社員提供擔(dān)保，投資股可以轉(zhuǎn)讓給非社員的第三人。盡管芬蘭和加拿大魁北克省立法中對(duì)待投資股轉(zhuǎn)讓的原則不同，但在實(shí)踐中并無(wú)實(shí)質(zhì)區(qū)別，魁北克省的立法實(shí)質(zhì)上是防止新加入的投資股社員的行為對(duì)信用合作社造成不利影響，從而要求轉(zhuǎn)讓的社員提供擔(dān)保。

以上五個(gè)方面從權(quán)利限制的角度對(duì)投資股社員的權(quán)利內(nèi)容進(jìn)行分析，這也同時(shí)意味著，在立法中投資股社員權(quán)利沒(méi)有受到限制的部分，享有資格股社員相同的權(quán)利。芬蘭《合作社法》第4章第26節(jié)規(guī)定，投資股社員對(duì)社員大會(huì)決議沒(méi)有按照正常程序?qū)嵤?，或者違背法律，或者對(duì)合作社章程有異議的，可以在該決議通過(guò)之后的3個(gè)月內(nèi)提起對(duì)合作社的訴訟。

四、中國(guó)現(xiàn)行制度的檢視及其完善我國(guó)農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行在2003年開(kāi)啟的農(nóng)村金融改革中直接采取了投資股制度的作法，旨在通過(guò)投資股制度改善合作社的治理結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)村金融體制的改革。在2006年底實(shí)施的農(nóng)村金融新政中，投資股并沒(méi)有被納入制度設(shè)計(jì)的范圍，只是實(shí)踐中投資股的“法外”作法喚醒了對(duì)農(nóng)村資金互助社制度安排的反思。

（一）農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行：投資股的異化

我國(guó)農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行有關(guān)投資股的規(guī)定主要體現(xiàn)在中國(guó)銀監(jiān)會(huì)發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范向農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)入股的若干意見(jiàn)》和《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》中。農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行投資股的制度特征主要包括以下幾個(gè)方面：第一，投資股是在資格股之外設(shè)立的，是社員在基礎(chǔ)股金之外投資形成的股金。自然人社員和法人社員均可以成為投資股的持有人。第二，農(nóng)村合作銀行和農(nóng)村信用社縣（市）聯(lián)社設(shè)立投資股是必須的，而農(nóng)村信用合作社可以設(shè)立投資股。第三，投資股不可以退股，而在轉(zhuǎn)讓、繼承和贈(zèng)予方面，投資股和資格股的權(quán)利界定是一致的。第四，資格股實(shí)行一人一票，而投資股投票權(quán)的配置則因社員的身份不同而有異：自然人股東每增加2000元投資股增加一個(gè)投票權(quán)，法人股東每增加20000元投資股增加一個(gè)投票權(quán)。在這一方面，農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行投資股社員投票權(quán)的設(shè)置與農(nóng)村資金互助社附加表決權(quán)的配置方式是相同的。第五，農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行中投資股的數(shù)量沒(méi)有限制。在實(shí)踐中，農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行正是通過(guò)大量的投資股和法人股解決融資問(wèn)題的。

由此可見(jiàn)，農(nóng)村信用合作社和農(nóng)村合作銀行投資股的界定與國(guó)外合作金融立法的作法存在本質(zhì)性差異，實(shí)質(zhì)上試圖通過(guò)引入投資股優(yōu)化產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，從資格股轉(zhuǎn)化為投資股，從而失去了合作金融的內(nèi)核，與真正意義上的商業(yè)銀行沒(méi)有本質(zhì)差異[7]。投資股社員成為內(nèi)部的控制人，真正需求金融服務(wù)的資格股社員已經(jīng)被邊緣化。

（二）農(nóng)村資金互助社：附加表決權(quán)與投資股的混同

我國(guó)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》并沒(méi)有對(duì)投資股作出明確的規(guī)定。與投資股概念近似的是附加表決權(quán)，但是對(duì)附加表決權(quán)的規(guī)定比較簡(jiǎn)化。從比較法的角度來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行制度中的附加表決權(quán)是一項(xiàng)新的制度設(shè)計(jì)，與國(guó)外立法中的投資股并不完全一致（見(jiàn)表1）。

從上述立法資料可見(jiàn)，我國(guó)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》實(shí)質(zhì)上把附加表決權(quán)等同于投資股，混淆了二者的區(qū)別。我國(guó)《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》來(lái)自我國(guó)《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第17條的規(guī)定，但是比《農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》偏離合作制原則更遠(yuǎn)?！掇r(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社法》第17條確定附加表決權(quán)的基準(zhǔn)是“出資額或者與本社交易量（額）”，而在《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條中則變?yōu)椤俺鲑Y額”。

合作金融立法對(duì)因參與合作金融組織作出較大貢獻(xiàn)的社員賦予較多的投票權(quán)，除了對(duì)附加表決權(quán)總數(shù)或者單一社員持有的票數(shù)進(jìn)行規(guī)制外，不作出其他限制性規(guī)定。因?yàn)槌钟懈郊颖頉Q權(quán)的社員本質(zhì)上還是資格股社員，其持有較大的表決權(quán)是合作金融組織對(duì)其較大的貢獻(xiàn)作出的獎(jiǎng)勵(lì)和激勵(lì)。對(duì)于投資股社員則作出諸多方面的限制，以防止投資股社員基于資本收益最大化的利益訴求危及合作金融組織的合作互助、不以營(yíng)利為目的的組織性質(zhì)。因此，我國(guó)現(xiàn)行的制度設(shè)計(jì)會(huì)導(dǎo)致出資額較大的社員利用其投票權(quán)的影響力對(duì)農(nóng)村資金互助社的運(yùn)營(yíng)產(chǎn)生不當(dāng)?shù)挠绊?，把農(nóng)村資金互助社作為獲取自己私利的工具，農(nóng)村資金互助社成為內(nèi)部人控制的組織。

（三）中國(guó)投資股社員制度完善的法律建議

我國(guó)合作金融法律制度的完善，一方面需要根據(jù)交易量（額）配置社員的附加表決權(quán)，另一方面需要引入并規(guī)范投資股。我國(guó)的農(nóng)村資金互助社還處于初創(chuàng)階段，但與19世紀(jì)50年代歐洲合作金融組織創(chuàng)建階段的市場(chǎng)情況不同的是，我國(guó)民間金融非?；钴S。我國(guó)現(xiàn)行的農(nóng)村信用社改制、村鎮(zhèn)銀行、貸款公司等農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)排斥個(gè)人投資者的資金融入，同時(shí)又缺乏類(lèi)似香港《放款人條例》允許私人間借貸的法律制度，導(dǎo)致農(nóng)村金融市場(chǎng)一方面存在著巨大的資金需求，另一方面供給資金又無(wú)法在現(xiàn)有的正式金融機(jī)構(gòu)得以釋放。因此，合作金融組織引入投資股制度既為民間資金釋放提供了渠道，同時(shí)又增加了其資本基礎(chǔ)。但是，金融監(jiān)管部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)投資股加強(qiáng)監(jiān)管，確保和維持合作金融組織的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)落在以獲取金融服務(wù)為目的的資格股社員手中。具體而言，我國(guó)合作金融立法可以嘗試采取以下制度設(shè)計(jì)：

第一，資格股社員不得認(rèn)購(gòu)?fù)顿Y股，即資格股社員和投資股社員不得混同。我國(guó)合作金融還處于起步階段，應(yīng)當(dāng)確保社員的同質(zhì)性。社員的同質(zhì)性是合作金融組織這一社員所有的企業(yè)所有權(quán)安排成功的關(guān)鍵。

第二，投資股社員享有投票權(quán)，但受到權(quán)利范圍和數(shù)量上的限制。投票權(quán)具有經(jīng)濟(jì)監(jiān)督的作用，投資股社員享有投票權(quán)可以矯正資格股社員集體行動(dòng)的搭便車(chē)行為，但是應(yīng)當(dāng)對(duì)其投票事項(xiàng)的表決機(jī)制作出限制，如投資股社員被選舉為理事等管理人員，須同時(shí)獲得投資股社員投票和資格股社員投票的多數(shù)通過(guò)。投資股社員投票權(quán)在數(shù)量上的限制，可以借鑒歐洲《合作社指令》的規(guī)定，即投資股投票權(quán)在數(shù)量上不得超過(guò)投票權(quán)總量的20%。

第三，投資股社員享有的股息應(yīng)當(dāng)有最高額的限制。在我國(guó)合作金融組織的實(shí)踐中出現(xiàn)了許多假的合作社，假借合作社之名獲得政府部門(mén)提供的優(yōu)惠扶持政策，實(shí)際上是以謀取投資收益為目的的商業(yè)企業(yè)。因此，為了防止投資股社員進(jìn)行制度套利，合作金融立法應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)定投資股享有股息的最高額限制。

第四，投資股社員可以享有一定范圍內(nèi)合作金融組織提供的金融服務(wù)。歐洲《合作社指令》嚴(yán)格要求投資股社員不得享有合作社提供的金融服務(wù)。合作金融組織引入投資股的初衷和制度價(jià)值在于擴(kuò)大合作社的資本金，合作金融組織提供的金融服務(wù)主要包括存款服務(wù)和貸款服務(wù)，如果允許投資股社員向所在合作社存款，同時(shí)禁止向投資股社員貸款，則是一項(xiàng)可行的制度選擇。實(shí)際上，在新近合作金融立法的發(fā)展趨勢(shì)中，歐美不少?lài)?guó)家允許合作金融組織吸收非社員的存款，把非社員的存款作為合作金融組織的資金來(lái)源之一。立陶宛《信用合作社法》第7條規(guī)定，信用社可以吸收社員、貿(mào)易協(xié)會(huì)、信用社協(xié)會(huì)、地方政府以及政府部門(mén)批準(zhǔn)的組織的存款，但是，第2條明確要求，信用社只能向社員提供貸款。加拿大愛(ài)德華王子島省《信用合作社法》第87條允許信用合作社吸收非社員的存款，但根據(jù)第88條的規(guī)定，信用合作社不得向非社員貸款，只能向社員提供信貸服務(wù)。另外，美國(guó)佛羅里達(dá)州《信用合作社法》第33（7）條規(guī)定，信用社可以接受社員和其他信用社的存款，但是不接受非社員的存款。如果聯(lián)合帳戶(hù)中一人為社員，其他聯(lián)合帳戶(hù)中的非社員也可以向信用社存款。第38（1）條規(guī)定，信用社只得向社員提供信貸資金。從上述立法資料可以看出，這些國(guó)家和地方的合作金融立法允許非社員向信用合作社進(jìn)行存款，擴(kuò)大了信用合作社的資金基礎(chǔ)。即使允許吸收非社員存款，合作金融立法都堅(jiān)持一個(gè)根本性的原則：合作金融組織不得向非社員提供貸款。

在我國(guó)合作金融的發(fā)展歷程中，合作金融立法也存在過(guò)相同的規(guī)則。民國(guó)時(shí)期的國(guó)民政府于1939年11月17日修正了《合作社法》，其中第5條規(guī)定，信用合作社經(jīng)過(guò)主管機(jī)關(guān)的核準(zhǔn)可以接受非社員的存款。允許非社員存款的制度設(shè)計(jì)對(duì)于解決我國(guó)金融排斥問(wèn)題意義重大，我國(guó)農(nóng)村地區(qū)還存在著金融機(jī)構(gòu)服務(wù)網(wǎng)點(diǎn)空白的嚴(yán)峻狀況，尤其是縣級(jí)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)重短缺。以鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和行政村為地域戰(zhàn)略的農(nóng)村資金互助社可以最大限度地吸收非社員的存款，解決居民持有現(xiàn)金所帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)非社員的存款也可以作為一種理財(cái)方式獲得存款的利息收入。

五、結(jié)論歐美合作金融立法的實(shí)踐表明，合作金融組織在發(fā)展初期嚴(yán)格遵從經(jīng)典意義上的合作社原則，以謀取共同金融服務(wù)的資格股社員為核心進(jìn)行法律設(shè)計(jì)。我國(guó)合作金融發(fā)展的特殊階段意味著，合作金融組織可以適時(shí)引入投資股以彌補(bǔ)融資約束的缺陷，這是中國(guó)合作金融立法的現(xiàn)實(shí)選擇?！秶?guó)務(wù)院關(guān)于鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間投資健康發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)[2010]13號(hào)）鼓勵(lì)民間資本發(fā)起或參與設(shè)立村鎮(zhèn)銀行、貸款公司、農(nóng)村資金互助社等金融機(jī)構(gòu)，以及參與農(nóng)村信用社的改制。資本的逐利本性在參與農(nóng)村信用社改制和農(nóng)村資金互助社發(fā)展中不僅表現(xiàn)為互助合作的一面，同時(shí)也表現(xiàn)出資本利益訴求的一面，而投資股社員制度為其提供了理性的制度安排。因此，中國(guó)合作金融立法應(yīng)當(dāng)確立投資股社員的法律地位及其權(quán)利，但應(yīng)當(dāng)對(duì)投資股社員享有的權(quán)利進(jìn)行限定，在發(fā)揮投資股社員提供資本金的制度優(yōu)勢(shì)時(shí)，確保資格股社員對(duì)合作金融組織的剩余索取權(quán)和剩余控制權(quán)，這是合作金融組織投資股法律制度設(shè)計(jì)的關(guān)鍵。

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