基本殯葬費免除政策設(shè)計研究

朱燕錦　陳滿祖　竇博儀

摘要：近年來，媒體不斷曝光殯葬行業(yè)的壟斷暴利，殯葬行業(yè)價格暴利已經(jīng)榮升中國十大暴利行業(yè)的前三位。國家實行殯葬改革，基本殯葬費用的免除政策是實現(xiàn)殯葬的“平民化”的重要手段。本文研究內(nèi)容包括當(dāng)前殯葬費用負擔(dān)現(xiàn)狀與問題分析，基本殯葬費財政支出總額預(yù)測，基本殯葬費資金籌集方式研究，基本殯葬費的撥付方式和運營監(jiān)管研究。成果是設(shè)計一套從殯葬資金籌集、資金使用、到資金監(jiān)督體制完整的基本殯葬費免除政策。

關(guān)鍵詞：基本殯葬費；殯葬改革政策；財政預(yù)算負擔(dān)

中圖分類號：G71 文獻標(biāo)志碼：A 文章編號：1000-8772（2013）15-0217-02

1.引言

據(jù)有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，墓園價格持續(xù)增長，很多地區(qū)都出現(xiàn)了天價墓地，有些地方墓地竟然達到每平方米萬元以上。老百姓為此背上了沉重的經(jīng)濟負擔(dān)，“墓奴”由此而生。老百姓不僅要做“房奴”，還要做“墓奴”，可以說，“死不起人”已經(jīng)成為老百姓繼讀不起書、看不起病、買不起房之后的另一個沉重負擔(dān)。這就引起嚴重的社會危機，引發(fā)新的社會不公平因素。天賦人權(quán)，生老病死是人的基本權(quán)利，殯葬上應(yīng)該人權(quán)平等，殯葬費高低不同，是對人權(quán)的一種踐踏?；練浽岱?wù)以及服務(wù)設(shè)備應(yīng)由政府承擔(dān)，政府有義務(wù)承擔(dān)社會職能，以實現(xiàn)社會長治久安，因此探索一套由政府承擔(dān)的基本殯葬費免除政策勢在必行。

2.目前殯葬制度存在的主要問題

（一）國家殯葬體制不完善

公共事業(yè)是指以社會發(fā)展和進步為前提，以實現(xiàn)公眾整體利益為目的，直接提供公共產(chǎn)品和公共服務(wù)或協(xié)調(diào)各個方面利益關(guān)系的組織、部門和公共企業(yè)。其具有公益性特點?；練浽釋儆谏鐣Ｕ系挠袡C組成部分，是政府保障公民基本的權(quán)利的主要方式，政府應(yīng)該是殯葬服務(wù)的主體，應(yīng)該提供能滿足公民基本殯葬需求的服務(wù)。而且對于由殯葬市場提供的各種殯葬服務(wù)，政府也應(yīng)該加強監(jiān)管，健全殯葬法律法規(guī)，保障公民的基本殯葬權(quán)益。

（二）國家殯葬機制運作不規(guī)范

社會保障是指國家通過立法對國民收入進行再分配，對由于生老病死等災(zāi)難發(fā)生而使生存出現(xiàn)困難的社會成員，給予一定的物資幫助，以保障其基本的生活水平。天賦人權(quán)，生老病死是人的基本權(quán)利，殯葬上應(yīng)該人權(quán)平等，殯葬費高低不同，是對人權(quán)的一種踐踏，所以應(yīng)該將殯葬這一關(guān)系民生的問題應(yīng)該納入到社會保障體系當(dāng)中，并給予財政上的支持補貼，形成一個完整的殯葬機制。當(dāng)前，政府中并沒有形成一個標(biāo)準(zhǔn)的殯葬管理機制，層級混亂，沒有統(tǒng)一管理，也沒有財政上的固定支持。

3.基本殯葬費免除制度的模型設(shè)計

基本殯葬費免除制度模型包括政策設(shè)計、政策實施、政策組織落實、資金監(jiān)管使用和政策績效，具體指基本殯葬費財政支出總額預(yù)測，基本殯葬費資金籌集方式研究，基本殯葬費撥付方式和運營監(jiān)管研究。

政策設(shè)計主要是研究基本財政收入能否滿足基本殯葬費免除資金需求的可行性分析。具體為通過對全國人口總量、全國平均死亡率、全國平均火化率、全國平均基本殯葬費用各自變量的預(yù)測，推算出全國基本殯葬費用總額預(yù)測值，得出實施此項政策后的財政支出，國家財政是完全可以承擔(dān)的。

政策實施主要是基本殯葬費資金籌集方式研究。確定基本殯葬飛免除政策的財政支付，中央與地方政府分別承擔(dān)。支付比例為中央財政支付70%，地方財政支付30%。

政策組織落實主要是基本殯葬費撥付方式研究，設(shè)計基本殯葬費報銷程序，?？顚Ｓ谩３只A(chǔ)殯葬服務(wù)單到殯葬基礎(chǔ)服務(wù)部門開據(jù)報銷發(fā)票，持票據(jù)到民政部門報銷。最后登記、審核，報上級部門備案。資金監(jiān)管使用主要靠強化資金使用監(jiān)管制度，杜絕私自挪用資金行為；建立工作聯(lián)系制度，協(xié)調(diào)部門合作關(guān)系；適當(dāng)開展自我監(jiān)管，雙管齊下共抓殯葬；加大管理宣傳度，擴大群眾參與度；促進《殯葬管理法》出臺，建立殯葬管理法制化。政策績效是實現(xiàn)政府為基本殯葬服務(wù)買單，實現(xiàn)基本殯葬均等化、平民化，提高火化率、擴大火化區(qū)，促進殯葬改革的穩(wěn)健發(fā)展和政府職能的順利轉(zhuǎn)變。

4.基本殯葬費財政支出總額預(yù)測

實行基本殯葬費用免除政策是實現(xiàn)殯葬公共服務(wù)體系公益性的必然要求，它符合我國殯葬改革“惠民殯葬、公益殯葬、綠色殯葬、陽光殯葬、人文殯葬”的理念，是實現(xiàn)基本殯葬服務(wù)平民化的必然途徑。而政府提供社會服務(wù)需求一定的財政預(yù)算，以下對全國范圍內(nèi)實行免除基本殯葬費用政策所需財政支出進行的預(yù)測。全國基本殯葬費用可用以下表達式計算：

Z=P·I·T·N

式中Z為全國基本殯葬費用總額

P全國人口總量

I全國平均死亡率

T全國平均火化率

N全國平均基本殯葬費用

通過對全國人口總量、全國平均死亡率、全國平均火化率、全國平均基本殯葬費用各自變量的預(yù)測，就可以推算出全國基本殯葬費用總額預(yù)測值。

4.1人口預(yù)測

人口預(yù)測分析研究相對成熟，如王廣州系統(tǒng)仿真結(jié)構(gòu)功能模型、宋健人口發(fā)展方程等，根據(jù)簡便可行原則，本文將采用門可佩等《2008年-2050年中國人口預(yù)測研究》中的預(yù)測值。其研究中以2002年-2007年的人口基本數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過建立離散灰色增量模型（GID）和新處值灰色增量模型（GIN），預(yù)測的精度符合灰色系統(tǒng)理論的一級精度要求，并且其2010年人口預(yù)測值與2010年第六次全國人口普查結(jié)果人口相差不大。因此，本文將引用其研究結(jié)果2015年-2050年人口預(yù)測值為基準(zhǔn)。

4.2死亡率火化率的預(yù)測

死亡率及火化率相對穩(wěn)定，可采用定性預(yù)測的方法進行預(yù)測。隨著社會文明的進步，科學(xué)技術(shù)的發(fā)展，人均壽命普遍提高，在正常生活環(huán)境下，死亡率相對穩(wěn)定，根據(jù)歷史數(shù)據(jù)整理得出我國2000年-2005年平均死亡率為6.4%0左右，而隨著根據(jù)老齡化發(fā)展趨勢：2010年-2030年老齡化時代的快速期、2030-年2050年老齡化的急速加速期，因此預(yù)測2013年-2030年死亡率為7.4‰，2030年-2050年以后死亡率將上升到8.0‰。

火化率是死亡人總數(shù)轉(zhuǎn)化火葬數(shù)的一個重要衡量指標(biāo)，是預(yù)測全國基本殯葬費用總額的關(guān)鍵因子。隨著社會文明的進步，經(jīng)濟的發(fā)展低碳綠色環(huán)保的觀念深入人心，以及殯葬改革的不斷推進，全國平均火化率將穩(wěn)中有升。我國火化區(qū)火化率基本保持在95%以上，影響全國平均火化率主要是土葬區(qū)的改革，因此我國平均火化率未來預(yù)測可分為兩階段，第一階段2013年至2020年火葬區(qū)的擴張，預(yù)測全國平均火化率將在55%左右；第二階段2020年以后火葬區(qū)的全國覆蓋，平均火化率將達70%左右。

4.3全國平均基本殯葬費用預(yù)測

基本殯葬服務(wù)實行政府定價，具體由各省級民政部提出價格方案，經(jīng)過物價部門審批、民眾聽證審議后，確定具體價格方案。但全國各地區(qū)發(fā)展不平衡，各地具體實行的基本殯葬費免除價格存在一定差異。根據(jù)民政部2010年4月份對全國范圍內(nèi)近百家殯儀館基本殯葬收費標(biāo)準(zhǔn)調(diào)查顯示，全國基本殯葬費用平均為975元。將975元擬作全國平均基本殯葬費用，在此預(yù)測中不考慮時間價值，即不計算利率。將以上各項因子指標(biāo)預(yù)測值相乘，便可得到2015年-2050年全國基本殯葬費用總額預(yù)測值，2015年581941.5萬元，2020年591908.76萬元，2035年843884.73萬元，2050年861478.77萬元。我國經(jīng)濟發(fā)展水平不斷提高，廣大人民的民生問題急迫解決，政府財政收入是實現(xiàn)政府職能的基本保障，更是關(guān)系到社會公共服務(wù)，社會穩(wěn)定發(fā)展的決定因素。根據(jù)國家財政部《中華人民共和國2011年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》數(shù)據(jù)分析，國家財政收入的及其增長速度，得出實施此項政策后的財政支出，國家財政是完全可以承擔(dān)的。

5.基本殯葬費資金籌集方式研究

實行基本殯葬費免除政策，是一項具有重大意義的舉措，是保障基本民生，促進社會穩(wěn)定發(fā)展的一項“民心工程”。貫徹好這一政策關(guān)鍵在于基本殯葬費資金充足，以下研究基本殯葬費資金籌集方式的資金籌集方式。

根據(jù)預(yù)測的全國總基本殯葬費用額，如果單一由中央或地方財政承擔(dān)的話，都是比較有困難的。目前國家尚未將基本殯葬費作為一項財政支出單列，但其屬于國家一般公共支出，根據(jù)國家統(tǒng)計年鑒得到2010年中央對一般公共支出的總額為837.42億，陜西對一般公共支出的總額為283.29億，中央與地方比例約為百分之30，根據(jù)這一比例與西安的情況，可以確定基本殯葬費免除政策的財政支付方式，中央與地方政府分別承擔(dān)。支付比例為中央財政支付70%，地方財政支付30%。

6.基本殯葬費撥付方式研究

研究國家所減免的基本殯葬費下發(fā)流程，由國家及各市、區(qū)財政部門統(tǒng)一撥付，設(shè)計基本殯葬費報銷程序，?？顚Ｓ谩ＴO(shè)計基本殯葬費報銷程序主要是為了實現(xiàn)基本殯葬費的報銷功能?；練浽岱?wù)免費對象覆蓋了全國實有人口，包括在死亡、遺體實行火化的居民和在異地死亡且遺體實行火化的居民。民政局殯葬處根據(jù)機打發(fā)票票額在975元內(nèi)發(fā)放基本殯葬費。

7.基本殯葬費運營監(jiān)管研究

7.1強化資金使用監(jiān)管制度杜絕私自挪用資金行為

基本殯葬費在財政撥款中，通過審核建立專屬撥款項目，加強政策指導(dǎo)和資金投入，實行專項管理、?？顚Ｓ?。在加大監(jiān)督力度的同時，積極協(xié)調(diào)配合各級民政救助，財政等部門，采取定期、不定期或明察暗訪的檢查方式，對資金管理使用情況進行跟蹤檢查，堅決杜絕違反使用專項資金行為。

7.2建立工作聯(lián)系制度協(xié)調(diào)部門合作關(guān)系

由民政部和縣級以上人民政府民政部門作為殯葬工作的主管部門，會同工商行政管理等部門共同進行殯葬市場監(jiān)管的“政監(jiān)合一”的復(fù)合型運作體制，在保證權(quán)力公平，公正行使的同時，也直接決定了殯葬工作多部門交叉管理，出現(xiàn)政出多門，職能重疊的弊端，進而降低行政效率，增加管理成本。

8.結(jié)論

總之，我國殯葬公共服務(wù)體系發(fā)展不健全，面臨著多種困難。為了解決這一社會問題，本文重點研究基本殯葬費財政預(yù)測、資金籌集、資金下發(fā)和監(jiān)管，以政策制定、政策執(zhí)行、監(jiān)督管理為主線，設(shè)計一套切實可行的基本殯葬費免除政策。加強政策的監(jiān)管，解決老百姓殯葬難這一關(guān)乎民生的重大問題。