新形勢(shì)下加強(qiáng)鶴城區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作的思考

蒲俊

自2009年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在全國(guó)范圍開(kāi)展以來(lái)，鶴城區(qū)土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門(mén)的努力和配合下，連續(xù)三年實(shí)現(xiàn)了“零約談”、“零通報(bào)”、“零問(wèn)責(zé)”的目標(biāo)。

2012年11月18日，黨的十八大隆重舉行。胡錦濤總書(shū)記在報(bào)告中提出“全面建成小康社會(huì)和全面深化改革開(kāi)放的目標(biāo)”，其中指出“加快建立生態(tài)文明制度，健全國(guó)土空間開(kāi)發(fā)、資源節(jié)約、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的體制機(jī)制，推動(dòng)形成人與自然和諧發(fā)展現(xiàn)代化建設(shè)的新格局”。這為我們國(guó)土資源管理部門(mén)提出了新任務(wù)、新要求和新思路，而作為國(guó)土資源管理的重要組成部分——國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作又該如何開(kāi)展呢？下面筆者以懷化市鶴城區(qū)為例，結(jié)合本區(qū)實(shí)際，對(duì)在新形勢(shì)下如何加強(qiáng)全區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作提出幾點(diǎn)思考和建議。

鶴城區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的現(xiàn)狀及

存在的問(wèn)題

執(zhí)法環(huán)境不佳。鶴城區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展的同時(shí)，城市化進(jìn)程日益加快，對(duì)土地的需求也隨之加大。受一些地方政府盲目追求GDP、財(cái)政收入與吸引外資的影響，以及片面的政績(jī)觀，一些領(lǐng)導(dǎo)干部不能正確處理依法辦事與發(fā)展經(jīng)濟(jì)的關(guān)系，一味地追求經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，不注重國(guó)土資源的依法和合理利用，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)還要求國(guó)土等職能部門(mén)轉(zhuǎn)變管理觀念，強(qiáng)化服務(wù)，在資源保障上無(wú)原則地開(kāi)“綠燈”；在形成國(guó)土資源違法事實(shí)后，還往往給國(guó)土資源部門(mén)的正常執(zhí)法工作設(shè)置障礙，替違法違紀(jì)者開(kāi)脫。這樣一來(lái)，在群眾中造成不良影響，并帶動(dòng)了法制觀念不強(qiáng)的群眾違法用地。

村民違法占地建房現(xiàn)象愈演愈烈。現(xiàn)行的《土地管理法》對(duì)非農(nóng)建設(shè)占用耕地的審批權(quán)力高度集中，農(nóng)民建房受地形、經(jīng)濟(jì)、區(qū)位等條件限制，確實(shí)需要占用耕地的，不論數(shù)量多少都必須報(bào)市級(jí)以上人民政府審批。由于受規(guī)劃、用地指標(biāo)等因素影響，村民申報(bào)的個(gè)人建房用地不一定能得到批準(zhǔn)。報(bào)批程序繁鎖，報(bào)批時(shí)間過(guò)長(zhǎng)，往往不能在短時(shí)間內(nèi)得到批復(fù)，客觀上為農(nóng)民違法占用耕地設(shè)置了法律障礙。另一方面，現(xiàn)行的征地體制中，對(duì)被征地農(nóng)民的補(bǔ)償過(guò)低，無(wú)法保障失地農(nóng)民的長(zhǎng)遠(yuǎn)生活，《土地管理法實(shí)施條例》規(guī)定，在征地過(guò)程中對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)有爭(zhēng)議的， 由縣級(jí)人民政府協(xié)調(diào)； 協(xié)調(diào)不成的， 由批準(zhǔn)征用土地的人民政府裁決。征地補(bǔ)償、安置爭(zhēng)議不影響征用土地方案的實(shí)施?？梢?jiàn)， 市、縣人民政府既是土地征收者， 又是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的批準(zhǔn)者， 更是爭(zhēng)議的協(xié)調(diào)者， 集運(yùn)動(dòng)員、裁判員于一身， 法律賦予如此權(quán)力， 本身就無(wú)法保障土地被征收者的利益。而對(duì)土地征收行為不服， 相關(guān)法律法規(guī)至今也沒(méi)有賦予被征收者相應(yīng)的救濟(jì)權(quán)。

法律保障欠缺，執(zhí)法效能低下。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)受法律限制影響，客觀上難以提高執(zhí)法效能。根據(jù)《土地管理法》第八十三條規(guī)定，國(guó)土資源執(zhí)法部門(mén)對(duì)土地違法行為只有制止權(quán)，沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)；要對(duì)違法建筑拆除或?qū)`法用地恢復(fù)，只能找法院執(zhí)行。一般情況，法院會(huì)以各種理由拒收或是推脫移送的土地違法案件；即便是受理，在申請(qǐng)和法院執(zhí)行過(guò)程中，一般的土地違法案件查處起來(lái)至少要三個(gè)月，多則半年甚至一年。如此一來(lái)，違法建筑基本已建成，結(jié)果往往是收了罰款結(jié)案了事，在一定程度上使土地違法行為人產(chǎn)生了只要交了罰款就算代替辦理合法手續(xù)的錯(cuò)誤觀念，國(guó)土執(zhí)法效能長(zhǎng)期處于低下?tīng)顟B(tài)。

執(zhí)法力量不足，人員素質(zhì)有待提高。目前鶴城國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)共有在職執(zhí)法人員18人，人均需承擔(dān)土地執(zhí)法面積約40平方公里，無(wú)法滿(mǎn)足國(guó)土資源管理對(duì)國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的需求；且經(jīng)費(fèi)短缺、裝備落后，真正具有從事行政執(zhí)法應(yīng)具備的法律知識(shí)、業(yè)務(wù)素質(zhì)精湛的執(zhí)法人員不多；再加上一年一度的土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作沒(méi)有充足的專(zhuān)業(yè)性人才做技術(shù)保障，致使執(zhí)法監(jiān)察工作長(zhǎng)期處于被動(dòng)和疲于應(yīng)付的局面，執(zhí)法人員不能?chē)?yán)格落實(shí)土地動(dòng)態(tài)巡查制度，對(duì)土地違法行為不能及時(shí)發(fā)現(xiàn)、及時(shí)制止。

強(qiáng)化國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察的對(duì)策及建議

建立聯(lián)合查處機(jī)制、強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法、落實(shí)轄區(qū)責(zé)任制是搞好國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的根本。土地的違法成本低，查處成本高，單靠國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)一家單兵作戰(zhàn)很難執(zhí)法到位。要改變這一狀況的主要措施就是建立政府牽頭，各職能部門(mén)分工參與的聯(lián)合查處機(jī)制，建立和完善國(guó)土資源管理部門(mén)與上級(jí)執(zhí)法監(jiān)察部門(mén)以及公、檢、法、紀(jì)檢、監(jiān)察、司法機(jī)關(guān)聯(lián)合辦案的協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化聯(lián)合執(zhí)法，充分發(fā)揮屬地管理的作用，落實(shí)轄區(qū)責(zé)任制，在當(dāng)?shù)卣慕y(tǒng)一調(diào)度和指揮下，根據(jù)各自職能，通力配合，形成合力，確保違法用地及時(shí)、全面、有效地查處執(zhí)行到位。

嚴(yán)執(zhí)法、強(qiáng)素質(zhì)、抓隊(duì)伍是搞好國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的保障。國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察工作需要人去落實(shí)和執(zhí)行，人的各方面素質(zhì)高低決定著執(zhí)法的水平高低。執(zhí)法監(jiān)察人員除了要熟悉國(guó)土資源管理有關(guān)的法律、法規(guī)知識(shí)外，還要掌握與之相關(guān)的其他法律、法規(guī)與政策，如民法、刑法、行政處罰法、行政訴訟法、森林法等等。除了掌握相應(yīng)的理論知識(shí)之外，還應(yīng)具備執(zhí)法監(jiān)察的各項(xiàng)業(yè)務(wù)技能，具有較高的語(yǔ)言表達(dá)能力、寫(xiě)作能力和電腦操作技能，具有獨(dú)立解決問(wèn)題以及與相關(guān)部門(mén)協(xié)同工作的能力。

抓好年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作是國(guó)土執(zhí)法監(jiān)察工作的重點(diǎn)。自2009年度土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在全國(guó)范圍開(kāi)展以來(lái)，鶴城區(qū)土地礦產(chǎn)衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)和有關(guān)部門(mén)的努力和配合下，連續(xù)三年順利通過(guò)國(guó)土資源部和省國(guó)土資源廳的驗(yàn)收，實(shí)現(xiàn)了“零約談”、“零通報(bào)”、“零問(wèn)責(zé)”的目標(biāo)。但同時(shí)，鶴城區(qū)違法占用耕地現(xiàn)象依然存在“面積大，比例高”，被約談和問(wèn)責(zé)的風(fēng)險(xiǎn)也很大；加之土地衛(wèi)片 “6.30”補(bǔ)辦用地手續(xù)和拆除復(fù)墾的整改政策被取消，國(guó)土資源“一張圖”管理手段的不斷細(xì)化和完善，致使衛(wèi)片執(zhí)法檢查工作的挑戰(zhàn)和壓力越來(lái)越明顯，形勢(shì)越來(lái)越嚴(yán)峻。

建立國(guó)土資源批前監(jiān)管監(jiān)察系統(tǒng)是滿(mǎn)足當(dāng)前國(guó)土資源管理信息化的基本要求。設(shè)置批前監(jiān)察系統(tǒng)的目的在于“堵、疏”結(jié)合，防止各類(lèi)違法用地未經(jīng)執(zhí)法檢查即合法化，有著從源頭上遏制違法、加快查處進(jìn)度、引導(dǎo)依法用地、規(guī)范行政審批、促進(jìn)批后管理等作用。通過(guò)開(kāi)展網(wǎng)上批前監(jiān)察，利用GIS技術(shù)輔助建立批前執(zhí)法監(jiān)察機(jī)制，不但及時(shí)發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，規(guī)范行政審批，也為批后監(jiān)管提供便利，而且可及時(shí)把握土地違法案件的發(fā)展與變化動(dòng)態(tài)，為執(zhí)法監(jiān)察管理提供高效和科學(xué)的服務(wù)。系統(tǒng)將與國(guó)土資源批后跟蹤監(jiān)管、日常防范監(jiān)管（動(dòng)態(tài)巡查、衛(wèi)片執(zhí)法、群眾舉報(bào)、上級(jí)交辦、媒體披露、部門(mén)移送等多種案源發(fā)現(xiàn)渠道）有機(jī)結(jié)合，實(shí)現(xiàn)全方位防范國(guó)土資源違法行為發(fā)生的立體監(jiān)察網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)“全員”、“全程”、“立體”的土地執(zhí)法監(jiān)管新機(jī)制，使國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察達(dá)到程序流程化、日常管理規(guī)范化。

完善土地管理法律法規(guī)，為國(guó)土執(zhí)法提供法律保障?！锻恋毓芾矸ā返确芍杏嘘P(guān)集體土地不合時(shí)宜的規(guī)定應(yīng)盡快修正。首先，在有關(guān)土地征收立法方面，建議明確界定“公共利益”的范圍及其判斷機(jī)關(guān)；土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由市場(chǎng)決定；賦予被征地農(nóng)民及其集體行政訴訟權(quán)；明確界定村民土地和村民小組土地的權(quán)屬；凡國(guó)家建設(shè)需要征收屬于村民小組的集體土地，應(yīng)經(jīng)村民小組集體討論同意；對(duì)違法占用集體土地的行為，賦予相關(guān)村民及其集體成員訴訟權(quán)。其次，在有關(guān)村民宅基地立法方面，應(yīng)明確村民宅基地的安排原則，建立宅基地申請(qǐng)制度；對(duì)宅基地安排不符合相關(guān)規(guī)定的，明確規(guī)定宅基地所屬的村民有向法院提起訴訟請(qǐng)求予以撤銷(xiāo)的權(quán)利；對(duì)符合宅基地安排條件的村民，村集體或政府及其職能部門(mén)不予安排的，賦予村民有提起訴訟請(qǐng)求予以依法安排的權(quán)利；對(duì)村民閑置、廢棄的宅基地，由所屬村集體收回，同時(shí)對(duì)閑置、廢棄的宅基地收回程序作出具體的操作規(guī)定；對(duì)符合被收回條件拒不配合收回的村民，規(guī)定采取相應(yīng)嚴(yán)厲的制裁措施。最后，針對(duì)目前土地違法違規(guī)，特別是地方政府及其官員違法違規(guī)征收集體土地成本低，且?guī)谉o(wú)后顧之憂的現(xiàn)狀，建議相關(guān)立法機(jī)關(guān)完善其法律責(zé)任，包括行政責(zé)任和刑事責(zé)任，提高土地違法成本。

（作者單位：懷化市鶴城區(qū)國(guó)土資源執(zhí)法監(jiān)察大隊(duì)）