規(guī)范土地發(fā)證亂象的準(zhǔn)繩

黃崢嶸

“以證管地”是我國(guó)土地管理的基本制度，《土地管理法》等相關(guān)法律法規(guī)明確規(guī)定，土地使用者只有經(jīng)過(guò)依法登記方可取得土地使用權(quán)。土地登記發(fā)證是整個(gè)土地行政管理程序中的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。隨著土地價(jià)格的節(jié)節(jié)攀升，一本土地使用證往往承載著巨額的資金，其重要性不言而喻。同時(shí)，土地登記也是極為復(fù)雜的一項(xiàng)工作，宗地的分割、用途的分類、土地的抵押等業(yè)務(wù)內(nèi)容繁多，歷史遺留問(wèn)題、矛盾糾紛調(diào)處等實(shí)際問(wèn)題也各不相同。面對(duì)如此紛繁復(fù)雜的事務(wù)，一部《土地登記辦法》顯然無(wú)法面面俱到，相關(guān)法規(guī)不健全導(dǎo)致各地對(duì)土地登記業(yè)務(wù)理解不一，發(fā)證方式各不相同，亂象紛呈。國(guó)土資源部針對(duì)實(shí)踐中產(chǎn)生的實(shí)際問(wèn)題，及時(shí)出臺(tái)《關(guān)于規(guī)范土地登記的意見(jiàn)》（國(guó)土資發(fā)[2012]134號(hào)），對(duì)土地登記中常見(jiàn)的問(wèn)題進(jìn)行了明確，進(jìn)一步規(guī)范了土地登記行為，維護(hù)了正常發(fā)證秩序。下面對(duì)該文件產(chǎn)生的背景及內(nèi)容作如下分析解讀：

亂象一：宗地隨意分割合并，矛盾糾紛重重?！锻恋氐怯涋k法》只對(duì)宗地做了原則性的規(guī)定：“土地以宗地為單位進(jìn)行登記。宗地是指土地權(quán)屬界線封閉的地塊或者空間?！辈⑽磳?duì)宗地的分割、合并及調(diào)整做出明確規(guī)定。而實(shí)踐中，部分土地使用者為了轉(zhuǎn)讓、抵押融資甚至詐騙需要，要求土地行政主管部門(mén)為其辦理宗地分割、合并手續(xù)。由于對(duì)此無(wú)章可循，宗地隨意分割、合并登記現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，從而引發(fā)了一系列的矛盾糾紛。主要表現(xiàn)為：一是簡(jiǎn)單按面積分割宗地，導(dǎo)致建設(shè)規(guī)劃無(wú)法實(shí)施。規(guī)劃部門(mén)的建設(shè)規(guī)劃是按照整個(gè)宗地的面積布局的，而土地使用者為轉(zhuǎn)讓、融資方便，簡(jiǎn)單要求按面積及價(jià)值分割登記時(shí)，未考慮到整體規(guī)劃布局，導(dǎo)致受讓人、抵押權(quán)人在取得土地使用權(quán)后，發(fā)現(xiàn)分割后的宗地?zé)o法按照規(guī)劃單獨(dú)實(shí)施建設(shè)，造成經(jīng)濟(jì)損失；二是個(gè)別土地使用者將宗地中規(guī)劃為綠地、道路等無(wú)法使用的部分分割出來(lái)單獨(dú)發(fā)證，然后轉(zhuǎn)讓、抵押給他人，受讓人、抵押權(quán)人在取得土地使用權(quán)后，無(wú)法開(kāi)發(fā)建設(shè)。當(dāng)事人發(fā)現(xiàn)上當(dāng)受騙后，在找原賣(mài)家索賠無(wú)果的情況下，往往會(huì)遷怒于土地行政主管部門(mén)，導(dǎo)致行政訴訟。三是將分?jǐn)偯娣e單獨(dú)分割登記。在個(gè)別業(yè)務(wù)辦理中，將本應(yīng)屬于共用宗的分?jǐn)偯娣e，分割登記為單獨(dú)的宗地，損害了宗地共有人的合法權(quán)益。誤分割登記的土地轉(zhuǎn)讓給他人后，買(mǎi)受人并不能行使獨(dú)立宗地的權(quán)利，導(dǎo)致矛盾糾紛。以上形式，在實(shí)踐中屢見(jiàn)不鮮，給土地行政主管部門(mén)造成極大的被動(dòng)。

規(guī)范一：明確宗地劃分要求，控制宗地隨意調(diào)整。新文件規(guī)定：“宗地一經(jīng)確定，不得隨意調(diào)整。宗地確需分割、合并或調(diào)整邊界的，應(yīng)經(jīng)國(guó)土資源主管部門(mén)會(huì)同有關(guān)部門(mén)同意?！睆脑摋l文可以看出，今后土地行政主管部門(mén)不得隨意調(diào)整宗地，如本部門(mén)認(rèn)為確需調(diào)整的，必須在得到規(guī)劃等相關(guān)部門(mén)的同意后，方可對(duì)宗地進(jìn)行分割、合并或者調(diào)整。這樣可以有效避免由此而引發(fā)的矛盾糾紛，切實(shí)維護(hù)土地使用權(quán)人、抵押權(quán)人的合法權(quán)益。

亂象二：用途登記標(biāo)準(zhǔn)不一，概念模糊易混淆。我國(guó)土地用途分類采用三級(jí)分類體系：一級(jí)類設(shè)3個(gè)，即農(nóng)用地、建設(shè)用地、未利用地；二級(jí)類設(shè)15個(gè)，其中建設(shè)用地由商服、工礦倉(cāng)儲(chǔ)、公用設(shè)施、公共建筑、住宅、特殊用地、交通用地、水利建設(shè)用地等共8個(gè)二級(jí)地類構(gòu)成；三級(jí)類達(dá)7l個(gè)，分類十分復(fù)雜。加之規(guī)劃部門(mén)的批準(zhǔn)用途往往與土地分類交叉混淆，導(dǎo)致土地用途登記標(biāo)準(zhǔn)不一，同時(shí)易引發(fā)土地使用者對(duì)土地價(jià)值的誤解，主要表現(xiàn)為：一是二、三級(jí)地類交叉登記。同樣的商服用地，有的證登記為二級(jí)地類的商服用地，有的證又登記為三級(jí)地類的金融用地，標(biāo)準(zhǔn)混亂，讓人無(wú)所適從。二是土地分類與規(guī)劃審批分類混淆。同樣是商業(yè)物流用地，有的按照土地分類登記為商服用地，有的按照規(guī)劃批準(zhǔn)用途登記為物流倉(cāng)儲(chǔ)用地。有的甚至將工業(yè)倉(cāng)儲(chǔ)用地與商業(yè)物流倉(cāng)儲(chǔ)用地兩種截然不同屬性的用地，統(tǒng)一登記為倉(cāng)儲(chǔ)用地，價(jià)值的概念極易混淆。因此，規(guī)范一個(gè)統(tǒng)一的分類標(biāo)準(zhǔn)，明晰土地價(jià)值十分有必要。

規(guī)范二：準(zhǔn)確界定登記用途，明晰土地價(jià)值體系。新文件規(guī)定：土地登記的用途應(yīng)當(dāng)按照《土地利用現(xiàn)狀分類》二級(jí)類填寫(xiě)，批準(zhǔn)文件批準(zhǔn)用途與二級(jí)類不對(duì)應(yīng)的，按照二級(jí)類重新確定歸屬地類，按照新歸屬地類辦理登記，同時(shí)在土地證書(shū)“記事欄”內(nèi)標(biāo)注批準(zhǔn)用途。該規(guī)定確保了土地使用證首頁(yè)地類的固定性，同時(shí)在記事欄內(nèi)可以對(duì)審批用途進(jìn)行注釋。今后，土地登記地類將更為簡(jiǎn)化明確，土地價(jià)值也將一目了然。

亂象三：出讓起始時(shí)間不明，國(guó)家個(gè)人利益不清。新版的出讓合同中第七款規(guī)定：國(guó)有建設(shè)用地出讓年期是按照交付土地之日起算，原劃撥?chē)?guó)有建設(shè)用地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓是自合同簽定之日起算。但實(shí)踐中，由于落后地區(qū)“生地”出讓現(xiàn)象較多，導(dǎo)致土地出讓后無(wú)法及時(shí)交地，受讓人要求提早辦證等原因，在這類土地登記時(shí)，往往以土地出讓合同簽訂之日為出讓起始時(shí)間。部分違法用地，占地在前，審批在后，但出讓起始時(shí)間也登記為出讓合同簽訂之日。上述登記方式存在以下弊端：一是與政策規(guī)定、合同約定不符。行政行為與民事行為不同，其奉行原則是“法無(wú)規(guī)定則不行”，按照上述情況，一旦引發(fā)訴訟、復(fù)議，登記機(jī)關(guān)必?cái)o(wú)疑。二是損害了受讓人的合法權(quán)益。在我國(guó)的土地價(jià)格體系中，出讓年限占據(jù)了很大比重，而提前起算土地出讓時(shí)間，無(wú)疑使受讓人依法占有土地的實(shí)際時(shí)間減少，從而損害其權(quán)益。三是對(duì)違法用地超占土地時(shí)間未認(rèn)定，顯失公平。違法用地者在審批前實(shí)際使用土地的時(shí)間，均應(yīng)視為其已使用出讓土地時(shí)間，否則政府在此段時(shí)間的土地收益流失，且對(duì)合法土地使用者不公。

規(guī)范三：明確出讓起始時(shí)間，維護(hù)公平秩序權(quán)益。新文件規(guī)定：土地出讓年限的起算時(shí)點(diǎn)出讓合同沒(méi)有明確約定的，按照實(shí)際交付土地日期確定，實(shí)際交付日期以交地確認(rèn)書(shū)確認(rèn)的時(shí)間為準(zhǔn)；對(duì)違法用地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的，以違法用地處理意見(jiàn)確定的違法行為發(fā)生之日起算。該規(guī)定引入了交地確認(rèn)書(shū)的概念，解決了實(shí)際交地時(shí)間無(wú)法確定的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，同時(shí)明確了違法用地出讓年期起算時(shí)點(diǎn)，規(guī)范了今后的出讓土地登記行為。但是需要指出的是，該規(guī)定將會(huì)給土地登記機(jī)構(gòu)帶來(lái)更多的責(zé)任，可能會(huì)遇到一些矛盾和困難（如交地時(shí)間過(guò)長(zhǎng)、雙方對(duì)交地認(rèn)識(shí)不一、違法用地發(fā)生之日的認(rèn)定等），還需要我們?cè)趯?shí)踐中去解決，同時(shí)，也對(duì)土地管理機(jī)關(guān)和人員提出了更高的要求。

亂象四：抵押權(quán)人“魚(yú)龍混雜”，登記風(fēng)險(xiǎn)隱患大。我國(guó)法律規(guī)定：土地使用權(quán)抵押合同經(jīng)登記后生效，未經(jīng)登記的土地使用權(quán)抵押權(quán)不受法律保護(hù)。可見(jiàn)，土地登記機(jī)構(gòu)權(quán)力很大，風(fēng)險(xiǎn)也大。為防范風(fēng)險(xiǎn)，國(guó)家土地行政主管部門(mén)自始至終對(duì)抵押登記把控很?chē)?yán)，對(duì)非金融機(jī)構(gòu)辦理抵押登記設(shè)置了限制條件。在實(shí)踐中，有個(gè)別機(jī)構(gòu)和個(gè)人，在民間借貸，甚至是高利貸時(shí)，向登記部門(mén)申請(qǐng)辦理土地抵押登記；由于民間借貸行為不如金融機(jī)構(gòu)規(guī)范，潛在風(fēng)險(xiǎn)較大，一旦把關(guān)不嚴(yán)，極易引發(fā)訴訟、上訪。同時(shí)，部分土地使用者因宗地價(jià)值超過(guò)借款金額，使用部分土地進(jìn)行抵押，而抵押權(quán)人受到規(guī)劃、共用等情況限制，卻難以實(shí)現(xiàn)自己的權(quán)利，導(dǎo)致矛盾糾紛。

規(guī)范四：授予抵押權(quán)人資格，規(guī)范登記行為。新文件規(guī)定：經(jīng)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)批準(zhǔn)取得《金融許可證》的金融機(jī)構(gòu)、經(jīng)省級(jí)人民政府主管部門(mén)批準(zhǔn)設(shè)立的小額貸款公司等可以作為放貸人申請(qǐng)土地抵押登記。正式授予了部分準(zhǔn)金融機(jī)構(gòu)可以成為土地抵押權(quán)人的資格，明確了機(jī)構(gòu)資質(zhì)，規(guī)范了金融秩序。該規(guī)定也從側(cè)面反映了國(guó)家對(duì)不在此范圍內(nèi)的單位和個(gè)人，其抵押登記仍然受到限制。

該文件還規(guī)定：以部分宗地申請(qǐng)土地使用權(quán)抵押登記的，不予受理。規(guī)劃用于社會(huì)公益設(shè)施和為第三方提供擔(dān)保的儲(chǔ)備土地，不得辦理抵押登記。有效化解因抵押登記可能給政府帶來(lái)的行政、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位：懷化市國(guó)土資源局）