鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出行政執(zhí)法“囧境”的法律實(shí)效性分析

房偉龍

【摘要】鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府）是我國政權(quán)體系中最基層一級，直接面對老百姓，處于依法管理社會事務(wù)的最前沿陣地，與群眾的接觸最頻繁、聯(lián)系最直接，如何有效做好鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政執(zhí)法工作，是建設(shè)法治政府的重要一節(jié)。針對當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府存在的責(zé)權(quán)不對稱、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一問題，本文主要從立法、執(zhí)法、普法等方面就鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府如何走出實(shí)際執(zhí)法過程中面臨的法律缺失“囧境”進(jìn)行了探討。

【關(guān)鍵詞】鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府；行政執(zhí)法；實(shí)效；責(zé)權(quán)對稱

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政執(zhí)法面臨的“囧境”

案例一

某鎮(zhèn)政府接到一個關(guān)于環(huán)境污染的電話投訴，內(nèi)容是：某村水田被附近一蝦米加工作坊排出的臭水污染了，請求鎮(zhèn)政府采取整治措施。該鎮(zhèn)屬沿海鄉(xiāng)鎮(zhèn)，水產(chǎn)養(yǎng)殖十分興盛，各類海產(chǎn)加工場較多，該鎮(zhèn)政府對這些加工場的管理也是“有心無力”，因?yàn)殒?zhèn)政府沒有環(huán)保執(zhí)法權(quán)，對于以上行為，鎮(zhèn)政府只能通過報告縣環(huán)保局進(jìn)行依法處理。但在縣環(huán)保局處理前，該蝦米加工作坊的污染行為仍然繼續(xù)。

案例二

某鄉(xiāng)政府開展了安全生產(chǎn)大整治活動，其中在河道采砂安全專項(xiàng)排查方面，發(fā)現(xiàn)5處非法采砂點(diǎn)。雖然鄉(xiāng)政府多次組織開展工作，但是均因無法定的行政強(qiáng)制執(zhí)法權(quán)，而不能采取行之有效的懲治措施，只能報告縣水利局派員對非法采砂點(diǎn)依法取締。但在縣水利局處理前，鄉(xiāng)政府只能“眼睜睜”地看著非法采砂點(diǎn)繼續(xù)從事違法行為。

諸如此類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在社會治安、安全生產(chǎn)監(jiān)管、人口和計劃生育等方面還負(fù)有不可推卸的責(zé)任，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不具備法定行政執(zhí)法權(quán)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是行政組織最基層，縣（區(qū)）政府可對其下達(dá)行政命令來落實(shí)工作，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)下面是村（社區(qū)）一級，而村（居）民委員會卻不屬于行政組織，而是群眾民主自治組織，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府與它們是指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系，并不具備行政上的命令性，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)多是依靠黨的基層組織村（社區(qū)）黨組織來開展工作，但這種間接行政的效能是有限的，許多政策與工作任務(wù)主要還是要依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府自身來完成，而且這些工作多涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會穩(wěn)定，所以鄉(xiāng)鎮(zhèn)的上級黨委、政府都十分重視，故對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府采取 “一票否決”的包干責(zé)任制，所以就在客觀上形成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無限責(zé)任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的無配套行政執(zhí)法權(quán)的鮮明對比。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為行政組織雖有如此多的行政責(zé)任，但法律法規(guī)并未賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)與之相對稱的行政執(zhí)法權(quán)，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)存在嚴(yán)重的責(zé)權(quán)不對稱、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一現(xiàn)象，這就使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際執(zhí)法過程中面臨缺失法律依據(jù)的“囧境”。

責(zé)權(quán)對稱，是法理的重要體現(xiàn)，權(quán)責(zé)統(tǒng)一是行政法的基本原則。權(quán)責(zé)不對稱、權(quán)責(zé)不統(tǒng)一，削弱了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權(quán)威性，造成了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能錯位、無所適從和行政執(zhí)法效率低下等問題的出現(xiàn)，嚴(yán)重影響基層行政執(zhí)法的實(shí)效性。對此，如何讓鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府走出實(shí)際執(zhí)法過程中面臨缺失法律依據(jù)的“囧境”，使得基層行政執(zhí)法具有實(shí)效性成為當(dāng)前一個重要議題。

從實(shí)效性角度分析走出行政執(zhí)法“囧境”對策

（一）行政執(zhí)法實(shí)效性內(nèi)涵

“法律的效力基礎(chǔ)問題是法學(xué)和司法的核心問題，實(shí)效主義法學(xué)關(guān)注法律的實(shí)然效力和應(yīng)然效力的統(tǒng)一”，而行政執(zhí)法的實(shí)效性正是強(qiáng)調(diào)法律從實(shí)效性角度出發(fā)，通過采取最優(yōu)的法律手段有效地實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)法目標(biāo)，不推諉、不耽擱及時地解決問題。其中，法律手段主要包括立法、執(zhí)法、普法等方面。

（二）實(shí)效性對策淺析

針對鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層行政執(zhí)法所面臨的缺失法律依據(jù)的“囧境”，現(xiàn)從加強(qiáng)立法、執(zhí)法監(jiān)督、普法宣傳等法律層面提出如下實(shí)效性對策：

1、加強(qiáng)行政立法，擴(kuò)大基層執(zhí)法權(quán)

我國現(xiàn)行的法律法規(guī)，明確規(guī)定行政執(zhí)法主體是縣級以上人民政府及其主管部門，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)無行政執(zhí)法的權(quán)力，僅有部分接受委托執(zhí)行區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)計劃、保障人民群眾的權(quán)益、辦理上級政府交辦的任務(wù)等職責(zé)。對此，建議通過立法的方式，擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)，將鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府納入行政執(zhí)法管理網(wǎng)絡(luò)，即依照《中華人民共和國憲法》第一百零七條、《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條和有關(guān)政策、法律精神，建議采取按照“行政執(zhí)法主體與承辦主體相對分離，執(zhí)行機(jī)構(gòu)向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）延伸”和“行政執(zhí)法主體向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）延伸”等兩種模式，推行由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）作為執(zhí)法或承辦主體從而行使有關(guān)政府行政主管部門的全部或部分行政執(zhí)法權(quán)的工作制度，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權(quán)有效實(shí)施社會管理，提供公共服務(wù)，不斷建立和完善責(zé)權(quán)對稱、權(quán)責(zé)統(tǒng)一的基層行政管理體制。

2、加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，實(shí)行激勵制度

對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在實(shí)際行政執(zhí)法過程中是否作為要強(qiáng)化監(jiān)督。首先，必須規(guī)定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）和上級行政主管部門的的行政執(zhí)法管理權(quán)限，明確執(zhí)法主體或承辦主體，切實(shí)達(dá)到如果發(fā)生違法行為，要求鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須立即組織進(jìn)行行政執(zhí)法的效果，例如在發(fā)生上述案例一、二等中所陳述的非法行為時，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府會在第一時間開展行政執(zhí)法，有效打擊違法行為，切實(shí)保障群眾合法權(quán)益。如果被賦予行政執(zhí)法權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，不作為或沒有切實(shí)履行法律法規(guī)所規(guī)定的職責(zé)，則應(yīng)追究該其法律責(zé)任。其次，實(shí)行執(zhí)法監(jiān)督，有償激勵監(jiān)督。鄉(xiāng)鎮(zhèn)處于基層一線，社會治安等各類情況較為復(fù)雜，為切實(shí)提高基層政權(quán)行政執(zhí)法的有效性，建議對行政執(zhí)法實(shí)行社會監(jiān)督，同時采取有償激勵監(jiān)督制度。

3、堅(jiān)持有的放矢，提高普法實(shí)效

法制宣傳工作具有社會性、長期性、連續(xù)性等特點(diǎn)，加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)地處基層，必須著眼于不同的對象，突出不同的內(nèi)容，做到注重實(shí)效，有的放矢，扎實(shí)開展普法宣傳工作，不斷增強(qiáng)基層群眾的法制觀念?？赏ㄟ^建設(shè)普法人才隊(duì)伍，提高普法宣傳軟實(shí)力，開展反面案例宣傳，加強(qiáng)對群眾警示教育等措施切實(shí)提高農(nóng)民的法律素質(zhì)。

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