當(dāng)前改革需要中層設(shè)計(jì)

儲(chǔ)建國(guó)

有學(xué)者提出成立改革委，專門研究以后的“頂層設(shè)計(jì)”。給人的感覺(jué)是似乎前三十年改革完全是摸著石頭過(guò)河，走到哪算哪，現(xiàn)在需要設(shè)計(jì)個(gè)系統(tǒng)的方案，以指導(dǎo)未來(lái)的改革。這個(gè)建議需要仔細(xì)推敲，謹(jǐn)慎對(duì)待。

首先，不能簡(jiǎn)單地用摸著石頭過(guò)河概括以前的改革。中國(guó)的改革一直有比較強(qiáng)烈的頂層設(shè)計(jì)意識(shí)，“總設(shè)計(jì)師”的稱號(hào)并非虛言。在初期改革者那里，改革所要針對(duì)的主要問(wèn)題，所要達(dá)到的主要目標(biāo)，所要經(jīng)過(guò)的主要階段，所要采取的主要方式并非那么模糊。只是改革者為了減少阻力，有意采取了模糊的說(shuō)法。

其次，改革初期，“改革”沒(méi)有像后來(lái)那樣被視為理所當(dāng)然，要不要改革是一個(gè)重大的抉擇問(wèn)題。這時(shí)候，成立體改委具有政治風(fēng)向標(biāo)的意義，對(duì)于強(qiáng)化改革意向，凝聚改革力量，起到了重要作用。

第三，需要承認(rèn)，改革初期，具體應(yīng)該怎么改，大家心里大都沒(méi)底。少數(shù)比較自信的改革者對(duì)于改革過(guò)程的復(fù)雜性和艱巨性估計(jì)不足。有的人過(guò)于理想化和簡(jiǎn)單化，以為搞個(gè)改革方案，依靠政治權(quán)威的支持貫徹下去，就大功告成，中國(guó)的面貌就會(huì)煥然一新。這種改革幼稚病恰恰會(huì)斷送改革。

當(dāng)今，“改革”這個(gè)詞在老百姓心中的魅力大不如前，改革過(guò)程被很多人視為少數(shù)人的掠奪游戲。這時(shí)候成立一個(gè)改革委并不具有政治加分的作用，也無(wú)法像改革初期那樣凝聚到更多支持改革的力量。因此，相對(duì)來(lái)說(shuō)，一些地方官員的微改革是比較接地氣的。然而，“地氣”不一定是“好氣”。改革需要地方官員去解決一個(gè)個(gè)具體問(wèn)題。但一旦碰到涉及關(guān)鍵權(quán)力和利益的問(wèn)題時(shí)，搞微改革的人大多會(huì)繞著走。更不用說(shuō)全國(guó)不會(huì)自發(fā)地產(chǎn)生那么多改革式官員了。

中國(guó)當(dāng)前的改革所面臨的主要任務(wù)是如何在保證經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的同時(shí)，有效化解長(zhǎng)期積累，甚至日益激化的社會(huì)矛盾。這種改革的風(fēng)險(xiǎn)的確比較大，如果魯莽地推行某種全國(guó)性的一攬子方案，可能會(huì)適得其反。但只靠基層性或邊際性的微改革，又只能產(chǎn)生搔癢的感覺(jué)。

這時(shí)候，以一定規(guī)模的行政區(qū)域?yàn)閱卧?，在大政方針統(tǒng)一的前提下，相對(duì)自主地進(jìn)行突破性改革，或許是當(dāng)前階段值得考慮的策略性選擇。這種行政區(qū)域以一個(gè)省或一個(gè)市比較合適。中國(guó)人口多，這樣的行政區(qū)域相當(dāng)于世界上普通國(guó)家的規(guī)模。在這種改革思路下，“頂層設(shè)計(jì)”不妨更多地調(diào)整為“中層設(shè)計(jì)”。

要保證“中層設(shè)計(jì)”取得成功，需滿足三個(gè)條件：

第一，中央需要確定好頂層改革戰(zhàn)略，設(shè)定好中層改革界限，這個(gè)界限需要有合適的彈性，讓中層改革者有比較充分的發(fā)揮空間，往左往右都能走出一定的距離。

第二，“中層設(shè)計(jì)”下的改革方案需要具備一定的系統(tǒng)性，不是零打碎敲式的微改革。需要針對(duì)該區(qū)域的全局性問(wèn)題設(shè)計(jì)長(zhǎng)期性解決方案。這需要地方政治家的深思熟慮和強(qiáng)力領(lǐng)導(dǎo)。

第三，需要在高層、中層和基層之間形成良好的互動(dòng)機(jī)制。高層一方面需要容忍中層探索的失敗，另一方面要及時(shí)有效地肯定和推廣中層探索的成功經(jīng)驗(yàn)。中層設(shè)計(jì)不能閉門造車，需要在總結(jié)基層實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)方案，同時(shí)通過(guò)擴(kuò)大民主的方式來(lái)完善方案。改革方案形成后，需要在與基層的良好溝通中予以實(shí)施，對(duì)反饋的問(wèn)題做出及時(shí)回應(yīng)。這一點(diǎn)是非常重要的，因?yàn)橹袑诱螜?quán)威無(wú)法同中央相比。

中層設(shè)計(jì)也有弱點(diǎn)，那就是對(duì)既得利益缺乏足夠的政治對(duì)抗力。不過(guò)，這可能強(qiáng)化中央推進(jìn)民主的意愿，引入更多的平民力量來(lái)阻止地方領(lǐng)導(dǎo)者把改革拖往維護(hù)既得利益的方向。

（作者為武漢大學(xué)政治與公共管理學(xué)院教授）

責(zé)編/劉建 美編/李祥峰