外來者如何有其屋

王開 王佳麗

3月14日，72戶外來務工家庭將前往北京石景山區(qū)京原路上的燕?！ぞ┰覉@選房，成為北京首批入住公租房的非京籍家庭。

據石景山區(qū)住保辦主任王曉慶介紹，該區(qū)自2012年8月1日正式受理外省務工人員公租房申請，目前登記400余戶，審核200余戶。上述72戶是截至去年12月31日通過審核并備案輪候的家庭，此后兩個月間，輪候戶數增加到109戶。

隨著2010年以來，保障性住房建設規(guī)模不斷擴大，將外來務工人員納入當地住房保障范圍成為政策方向。不過，各地雖多在2012年前后出臺政策，采取實質動作者寥寥無幾。

今年2月20日的國務院常務會議要求，2013年底前，地級以上城市要把符合條件的外來務工人員納入當地住房保障范圍，這是繼去年12月全國住房城鄉(xiāng)建設工作會議提出這一要求后，中央層面對保障房分配的進一步明確指向。

曾參與起草住房保障法的清華大學法學院副教授王洪亮認為，目前各地的尺度僅限于放開公租房。但公租房成本高、租金并不便宜，同時申請時門檻較高，決定其覆蓋面有限。

為何只開放公租房

2012年北京共開工、收購16萬套保障房，其中6萬套為公租房。位于石景山區(qū)的燕保·京原家園有2140套公租房，其中118套將提供給外來務工人員。

與中央政策相呼應，北京市自2010年以來也在探討如何將外來務工人員納入保障房問題。直至2011年10月19日，北京市發(fā)布《關于加強本市公共租賃住房建設和管理的通知》，新就業(yè)職工和外來務工人員首次被正式納入公租房分配對象。

《通知》明確，將“外省市來京工作人員”納入申請公租房的人群，具體條件由各縣區(qū)確定。然而，據《財經》記者了解，到目前為止，在北京市的各區(qū)縣中，唯有石景山區(qū)于2012年7月出臺了相關標準。

因為只有118套公租房可進行分配，石景山區(qū)設置了較高的申請條件：申請人需曾在該區(qū)連續(xù)穩(wěn)定工作五年以上，或者是經相關部門認定引進的專業(yè)人才；能夠提供同期暫住證明、繳納公積金證明、社會保險證明和納稅證明；且申請人及申請家庭成員在本市均無住房。其他條件則參考戶籍人口的標準，如家庭年可支配收入方面，要求三口及以下家庭年收入10萬元以下、四口及以上家庭年收入13萬元以下等。

此前，石景山住保辦做過測算，全區(qū)符合條件的外來人口家庭大約為400戶。正式受理之后，申請家庭很快就達到這一數量。

據知情者稱，其他各縣區(qū)之所以沒有公布標準，一是因公租房源緊缺，不足以覆蓋大量無房人口；二是各區(qū)都有相當一部分戶籍人口尚未解決住房問題，相關部門擔心，若放開外來人口申請公租房，會引起本地戶籍居民的不滿。

就現有的保障房體系而言，保障房一般針對本地戶籍人口，其中公務員和國企事業(yè)單位人員更容易受益。尤其是經濟適用房、兩限房等產權性保障房，分配的對象皆為本地戶籍居民。中央要求將外來務工人員納入保障房之后，各地開放的只有公租房?！熬鸵驗橹挥泄夥坎簧婕暗疆a權性質?！北本┦凶”Ｏ到y(tǒng)的一位工作人員說。

“外來務工人員需要一個同等的待遇。”清華大學政治經濟學研究中心主任蔡繼明說。但在現有的戶籍制度下，這一點難以實現。就北京而言，首要保障對象無疑為本地居民。即使是率先將外來人口納入公租房保障范圍的石景山區(qū)，也是這樣的思路。

根據石景山區(qū)的統(tǒng)計，截至2012年底，該區(qū)13.8萬戶戶籍家庭中，有2.9萬戶提出保障性住房申請，申請比例高達21%，為全市最高。主要原因在于，曾位于該區(qū)的首鋼搬遷，導致下崗工人增多，加上村改居等工作，導致石景山區(qū)的住房保障工作比較嚴峻。目前，尚有1萬戶仍在輪候分配。

王曉慶介紹，石景山區(qū)在這樣的情況下，得以出臺外來人口申請公租房標準，其實是由于此前已經獲得了北京市住保辦的承諾：可以調配給石景山區(qū)118套公租房。燕?！ぞ┰覉@就是北京市的公租房項目，其產權人為北京市公共租賃住房投資中心，調配權也在北京市。

“公租房的放開已經引起當地戶籍人口的不滿，更別說產權類保障房?！鄙鲜霰本┦凶”Ｏ到y(tǒng)人士說，尤其是戶籍人口輪候家庭，認為當地政府在尚未解決他們住房保障的情況下，考慮外來務工人員是多此一舉。

賦予農民土地開發(fā)權

當下，通過何種方式解決城市新增人口與家庭的住房問題，已經成為政府公共政策的重大挑戰(zhàn)。中央政府的決策似乎傾向于推進建設一個廣泛覆蓋的保障性住房體系。

然而，按照現在的城鎮(zhèn)化速度，未來10年-20年內，政府需要為4億-4.5億外來人口提供上億套保障性住房?！罢欠裼胸斄?、有意愿以及足夠的管理能力，非常不容樂觀。” 中國人民大學經濟學院教授陶然認為。

從2010年以來，中國城市住房保障的對象大大擴展?！耙郧笆吧街恍枰Ｕ狭夥考彝?，一年只需投入200萬元，現在按照要求則須補貼上億元的資金。”一位知情者說。這對于年財政收入只有20多億元的石景山來說，無疑是一筆不小的開支。

據住建部估算，2011年1000萬套保障房的投資資金達1.3萬億元，其中中央財政補助金為1030億元，剩余1.2萬億元則需要地方融資。“十二五”期間保障性住房總投資額接近5萬億元，壓力巨大。

隨著經濟適用房等產權性保障房的淡出，公租房成為租賃保障主體，但其資金沉淀量大、回籠慢，社會資金投入激勵非常低，地方政府負擔更為加重，“中央請客，地方買單”的說法一時甚為流行。近年，甘肅、吉林、新疆、四川、青海等相繼展開承租戶購買公租房有限產權的試點，即為緩解保障房資金壓力的權宜之計。

雖然中央不斷施加壓力，但出于建設和維護等成本考慮，以及供地不足等原因，許多城市對于大規(guī)模建設保障房缺乏積極性。而大規(guī)模保障房建立起來以后，空置率高等現象又涉及到到底保障了誰、解決了多少該保障的人等問題，飽受詬病。

作為保障房的建設主體，公租房優(yōu)勢并不明顯。

據王曉慶介紹，目前石景山區(qū)的房屋月租市場價為每平方米40元-50元，公租房的月租金為每平方米37元，除此之外，公租房內的電器家具將另付租金，大概每月還需100多元。按照目前的公租房60平方米、50平方米、40平方米的標準，公租房租金與市場租金之間的差額并不大。

“而且，公租房還不能像普通租賃房那樣合租，實際上增加了租房成本?！蓖鯐詰c說。

解決住房問題與實現子女城市公立學校平等就學權，是流動人口舉家遷移并實現市民化的兩個基礎條件，其中住房最根本。而解決房價過高問題，讓外來務工人員買得起商品房。又涉及到土地管理制度改革、戶籍制度改革等，一時難于實現。

陶然認為，考慮到大規(guī)模建設保障性住房所需資金規(guī)模和管理成本，特別是現有中央—地方財政權責結構、現有經濟發(fā)展模式，這些條件在短期內均不可能發(fā)生實質性改變的情況下，解決外來人口住房問題需要更為現實的路徑。

長久以來，在政府住房保障職能缺位的情況下，大量生活在城市的外來務工人員，一直是居住在以城中村、城郊村為主體的農民租賃房內，這在解決外來人員住房的同時，也促進了本地“瓦片經濟”的興盛。

然而，這些租賃房絕大部分都由當地村民自發(fā)建設，屬于違法建筑。也正因此，這些地區(qū)被相關的市政基礎設施和公共服務排除，導致外來人口聚集的村莊成為“臟亂差”的城鄉(xiāng)結合部，每年都過著夏天氣味沖天、冬季防火防煤氣的日子。

研究人士認為，在目前戶籍制度改革與土地制度改革短時難以推進的情況下，賦予城市郊區(qū)的本地農民一定的土地開發(fā)權利，讓他們能在符合城市規(guī)劃和基礎設施要求的前提下，合法地為外來流動人口蓋出租房，相較于將他們納入現有的保障房體系，是一條更加現實的路徑。

鑒于土地國有的性質，在這個合法化的過程中，政府可以與土地原權利人談判，無償征收部分土地用于基礎設施和公用事業(yè)建設，從而捕獲土地價值上漲中得益于公共投資的那一部分。珠三角以及一些國際經驗表明，城郊農民有很強的積極性來提供大量租金低廉的住房給外來人口。

陶然建議，政府可以明確上述建設的住房在10年-20年內只有有限產權，不可上市銷售，只能用于出租，但超過10年-20年期限后，則可以給予完全產權，允許房屋上市流轉。

一旦這種開發(fā)模式在流動人口集中的城中村、城郊村推廣，城市出租房供給就會大幅增加，而租金也可降到絕大部分流動人口可支付的水平。地方政府也就無需大規(guī)模建設廉租房或公租房。

“而10年-20年之后，相當一部分外來人口將具有購買住房的經濟能力，可以逐漸從租房者變?yōu)樽》克姓摺！碧杖徽f。