為什么要遲疑？

左學金

2月22日，國家統(tǒng)計局發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》披露，2012年中國15歲-59歲（含不滿60周歲）勞動年齡人口下降為9.37億人，比上年減少了345萬人。

這是中國勞動年齡人口總量的首次下降，而且只是長期下降趨勢的開端。

這也是2010年人口普查以來，關(guān)于中國人口增長率下降和人口老齡化趨勢的一個新佐證。

近年來，關(guān)于生育政策調(diào)整的討論，已經(jīng)從學界擴展到“兩會”代表、政府官員和廣大公眾。盡管還存在一些分歧（有些是細節(jié)問題的分歧），但是對于調(diào)整政策的必要性，正形成越來越多的共識。

但是迄今為止，生育政策還沒有做出實質(zhì)性的調(diào)整。這種政策調(diào)整的遲疑可能與以下問題的認識有一定關(guān)系。

第一，中國的實際生育率究竟是多少？

官方的生育率統(tǒng)計有兩個版本，一個是由國家統(tǒng)計局抽樣調(diào)查和普查數(shù)據(jù)所推算的總和生育率，約在1.2-1.5之間。另一個是國家人口計生委依據(jù)自己的抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)推算出的生育率為1.8。

一般的看法是，國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)存在一定的漏報率，可能低估實際生育率。而國家人口計生委則嚴重高估了實際生育率。

國家人口計生委的調(diào)查是采用實有人口替代常住人口，容易造成嚴重的抽樣偏差。他們依據(jù)自己的生育率數(shù)據(jù)，曾對兩個人口五年規(guī)劃的人口增長進行測算，皆出現(xiàn)了嚴重高估人口增長規(guī)模的情況。

所以，一個較有把握的判斷是，中國的實際生育率應介于兩個部門的估算之間。

根據(jù)北京大學社會學系教授郭志剛的研究，近十年來，中國大多數(shù)年份的實際生育率在1.5甚至更低水平。他的測算為大多數(shù)人口專家所認可。在新的人口普查數(shù)據(jù)發(fā)布后，國家人口計生委已經(jīng)較少提及自己的生育率估算，轉(zhuǎn)而更多地強調(diào)放寬生育政策可能造成大幅生育率反彈。

第二，生育政策調(diào)整后，生育率會不會大幅反彈，甚至使實行多年的計劃生育工作前功盡棄？

如果進行認真的，基于實際案例或?qū)嵶C數(shù)據(jù)的討論，這個問題應該是不難弄清楚的。

首先，我們應該看一下，近20年來中國生育率下降的主要動因是什么。

應該承認，生育率下降是生育控制政策與經(jīng)濟社會變化共同推動的結(jié)果。不過，自1991年以來，中國生育率不斷走低，但是，這段時期內(nèi)的生育政策并沒有出現(xiàn)重大的調(diào)整，只有少量“微調(diào)”的政策措施出臺（比如放開“雙獨二胎”）。所以，生育率下降的主要動力，應該是來自有利于低生育率的經(jīng)濟社會變化。

這些變化一方面提高了養(yǎng)育子女的成本和機會成本，包括婦女就業(yè)率和工資的提高、職場競爭性加劇、養(yǎng)育孩子的醫(yī)療與住房成本上升、家庭教育成本上升等。

另一方面則體現(xiàn)在農(nóng)村向城市遷移率的提升、空巢家庭的比重上升、社會保障覆蓋率的提高和孩子作為老年保障來源的作用下降等，進而降低了子女對父母的“效用”。

上述種種因素使得養(yǎng)育子女的成本-效益不斷下降。

此外，生育率下降還與初婚初育年齡的不斷延遲、婦女結(jié)婚率下降、不孕率上升等重要趨勢相關(guān)。

如果中國生育率下降的主要動力是上述經(jīng)濟社會變化，顯然生育政策調(diào)整不會造成生育率的大幅反彈。

其次，可以考察一下多年來實行二胎試點的幾個地區(qū)的情況。

自上世紀80年代以來，中國先后在山西翼城、甘肅酒泉、湖北恩施和河北承德等四個地區(qū)的800萬人口中進行了允許生育二孩的試點。試點的結(jié)果表明，這些地區(qū)的生育率都是可控的，甚至低于各個省內(nèi)發(fā)展水平相當?shù)姆窃圏c地區(qū)。

既然如此，那種認為政策調(diào)整會造成嚴重反彈，以至失控的判斷是根本沒有依據(jù)的。

在中國放寬生育政策的背景下，未來生育率將如何演變？

對于這個問題，我們不妨看一下同樣受到儒教文化影響的近鄰日本和韓國，以及中國的臺港澳地區(qū)。在2011年左右，日本的總和生育率為1.39、韓國為1.23。全球總和生育率最低的四個國家或地區(qū)分別是臺灣（1.16）、香港（1.09）、澳門（0.92）和新加坡（0.78），盡管這些國家或地區(qū)已在采取鼓勵生育的政策措施。這對中國未來人口變動有一定的借鑒意義。

上述國家或地區(qū)具有共同點，即都受儒教文化較大影響，如何解釋其低生率狀況需要更多研究。一個可能的解釋是，儒教文化特別重視子女的教育，重視對子女的人力資本投資，結(jié)果形成子女質(zhì)量對數(shù)量的替代。

曾經(jīng)許多人表示擔憂，人口指數(shù)的增長結(jié)果可能會導致地球人滿為患。事實上，指數(shù)下降的后果也同樣會令人吃驚。通過一個簡單的計算便可理解這一點。

假定第一代人是10萬人，以后每一代都按照1.8的生育率生育，經(jīng)過十代更替后，我們很容易算出，第11代人的數(shù)量將縮減為34868人。那么，假定每代人的生育率為1.5，則第11代人的數(shù)量將縮減為5631人；假定以后每代人的生育率為1.3，則第11代人的數(shù)量將縮減為1346人；假定以后每代人的生育率為1.0，則第11代人的數(shù)量將縮減為98人！

所以我非常贊成郭志剛教授的看法，即中國存在生育率過低的風險。只是這個風險剛剛露出冰山一角，目前尚不容易為人們所覺察罷了。

第三，人口與經(jīng)濟的關(guān)系是什么？是不是“人口下去了，經(jīng)濟就上去了”？

對于人口變動與經(jīng)濟增長的關(guān)系，過去經(jīng)常聽到的一種說法是，經(jīng)濟是分子，人口是分母，控制生育是發(fā)揮“分母效應”。

前年討論“十二五”規(guī)劃時，曾一度涉及人口政策調(diào)整問題，在征求意見時，聽說除了國家人口計生委，反對生育政策調(diào)整的聲音還來自政府相關(guān)經(jīng)濟部門。這些部門認為，生育政策調(diào)整將影響中國“本世紀中葉進入中等收入國家行列目標”的實現(xiàn)。有的學者干脆采用了更通俗易懂的說法：“人口下去了，經(jīng)濟就上去了?！?/p>

上述種種說法既缺少理論依據(jù)，也得不到實證數(shù)據(jù)的支持。日本和歐洲的情況足以說明，這些說法不值一駁。

我只想指出，根據(jù)世界銀行關(guān)于世界各國收入的分類，2012年中國人均收入已經(jīng)超過6000美元，實際進入上中收入（人均收入3976美元-12275美元）國家的行列。那么用“進入中等收入國家行列”的理由，來反對生育政策調(diào)整，更是無從談起。

既然弄清上述問題并不困難，為什么生育政策調(diào)整的決策遲遲難以實現(xiàn)呢？

涉及利益較少的生育政策的決策尚且如此，涉及利益較多的其他公共政策，如對征地農(nóng)民的補償政策的改革，對壟斷行業(yè)高管薪酬制度的改革，對戶籍制度的改革等自然就更加困難了。為什么這些公共政策調(diào)整改革的決策總是遲遲難以實現(xiàn)呢？

其中一個重要原因是，中國缺少一個公共政策相關(guān)利益的制度化表達、政策辯論和協(xié)商，以至最后形成決策的政治平臺。目前這個平臺實際上過多地由政府執(zhí)行部門來承擔。

由于重大政策的調(diào)整常常與相關(guān)政府執(zhí)行部門存在某種利益沖突（如生育控制政策的調(diào)整與國家人口計生委，火車票價格的調(diào)整與鐵道部等），顯然它們難以獨立和公平公正地作出相關(guān)判斷和決策。

經(jīng)過多年的發(fā)展，中國已經(jīng)進入一個利益多元化的時代，這使得通過公共政策適當平衡不同利益的問題變得空前迫切。在社會主義市場經(jīng)濟體制下，利益多元化以及不同利益的訴求在客觀上也是不可避免的，這本身不應該成為問題。

問題是，如果國家不能為多元利益的適度平衡提供有效的制度保證，以致造成不同群體利益長期的和嚴重的失衡，將從根本上動搖社會穩(wěn)定的基礎(chǔ)。

實際上，根據(jù)憲法和現(xiàn)行政治框架，全國人大應該成為公共政策不同意見表達、辯論、協(xié)商和決策的主要平臺。

當然，全國人大要更好地勝任這一任務，自身也需要從人大代表的政治素質(zhì)和專業(yè)素質(zhì)，以及人大的組織和工作制度等多方面來進一步加以改進和提高。

十八大報告將中國發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題依然突出列為工作中不足以及前進道路上困難和問題中的第一條。這些“不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題”在不同程度上都涉及對不同群體的利益進行協(xié)調(diào)和適當平衡的公共政策問題。

盤點中國各個待改革的領(lǐng)域，生育政策調(diào)整應當是觸及利益較少、受益者眾多、改革紅利最大的為數(shù)不多的改革領(lǐng)域之一。

全國人大成為公共政策不同意見表達、辯論、協(xié)商和決策的主要平臺，何不從生育政策調(diào)整始？