征信業(yè)立法落地

王培成

3月15日，《征信業(yè)管理?xiàng)l例》（簡(jiǎn)稱《條例》）正式實(shí)施，這部信用領(lǐng)域的首部行政法規(guī)歷時(shí)十余年終于落地。

“不是幾易其稿，而是多易其稿?！敝袊?guó)人民銀行征信管理局局長(zhǎng)王煜說，《條例》起草、修改、出臺(tái)的過程極為漫長(zhǎng)和艱苦。

此項(xiàng)立法最初始自2003年，2007年進(jìn)入實(shí)質(zhì)操作階段，后于2009年和2011年兩次向社會(huì)公開征求意見，但因分歧較大，相關(guān)部委意見難以統(tǒng)一，一度難產(chǎn)。期間，甚至曾討論過是否終止此項(xiàng)立法的可能性。

相比征求意見稿，最終通過的《條例》，全部刪除了關(guān)于信用評(píng)級(jí)的部分，并將適用范圍縮小至征信業(yè)，同時(shí)更加注重個(gè)人信用信息保護(hù)和相關(guān)征信活動(dòng)的規(guī)范。

多位全程參與《條例》起草和修改工作的人士表示，造成適用范圍降格的根本原因是，相關(guān)部委之間利益格局難以協(xié)調(diào)，“說白了央行只能管自己已經(jīng)管的和沒人管的領(lǐng)域，而不能摻和其他部委的工作”。

《條例》規(guī)定，“中國(guó)人民銀行將作為監(jiān)督管理部門，對(duì)征信業(yè)實(shí)行牌照管理?！边@種“牌照管理”思路，與金融行業(yè)牌照監(jiān)管有類似之處?！稐l例》首次明確了征信業(yè)的法律地位和準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。

征信立法難的現(xiàn)實(shí)，恰恰是過去十年中國(guó)社會(huì)信用體系建設(shè)的縮影。仔細(xì)看來，由國(guó)務(wù)院設(shè)立的社會(huì)信用體系建設(shè)部際聯(lián)席會(huì)議牽頭部委多次更替，部委之間的政策協(xié)調(diào)和溝通始終不暢，擺在相關(guān)規(guī)劃制定、立法立規(guī)面前的體制性障礙始終無法破除。

聚焦征信業(yè)

2月25日，央行召集十余位專家學(xué)者在央行舉行座談會(huì)，就剛剛出臺(tái)的《征信業(yè)管理?xiàng)l例》進(jìn)行討論，這是《條例》正式實(shí)施前，央行召集的一次較大規(guī)模的討論會(huì)。

回顧此項(xiàng)立法的前前后后，從正式起草初稿到最終出臺(tái)，歷時(shí)十年，先后形成三稿，兩次對(duì)外征求意見。一位參與前述座談會(huì)并全程參與立法工作的人士對(duì)《財(cái)經(jīng)》記者稱，總結(jié)立法的感受：央行始終較為慎重，充分征求社會(huì)各方意見。

“《征信業(yè)管理?xiàng)l例》名字是經(jīng)過長(zhǎng)期斟酌才確定下來的?！毖胄姓餍殴芾砭志珠L(zhǎng)王煜說。事實(shí)上，在2009年和2011年兩次對(duì)外公開征求意見時(shí)，都曾使用《征信管理?xiàng)l例》，最終出臺(tái)時(shí)修改為“征信業(yè)”，表述更加精準(zhǔn)和明確。

從“征信”改為“征信業(yè)”，僅一字之差，卻使得《條例》的適用范圍發(fā)生了重大變化。

2009年11月，《征信管理?xiàng)l例》第一次向社會(huì)公開征求意見，受到了相關(guān)部委、地方政府相關(guān)部門、學(xué)者的激烈反對(duì)，反對(duì)的核心是央行過于考慮自身利益，如《條例》適用范圍不明確，監(jiān)管對(duì)象不清楚。又如相關(guān)章節(jié)稱：央行中國(guó)征信中心可以依法向行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、金融機(jī)構(gòu)之外的企事業(yè)單位等收集個(gè)人、法人及其他組織的相關(guān)信用信息。

此后，綜合各方意見，國(guó)務(wù)院法制辦和央行進(jìn)行了較大幅度修改，明確國(guó)家機(jī)關(guān)以及具有管理公共事務(wù)職能的組織為履行職責(zé)所進(jìn)行的個(gè)人和企業(yè)信用信息的采集、加工整理和公布等活動(dòng)，適用有關(guān)法律、法規(guī)的規(guī)定，不適用本條例；重新定位央行中國(guó)征信中心的權(quán)責(zé)，并于2011年7月第二次公開征求意見。

結(jié)合兩次征求意見，反復(fù)修改后的《條例》提交至國(guó)務(wù)院，最終于2012年12月國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上得以通過。在2013年春節(jié)前的央行媒體吹風(fēng)會(huì)上，央行再三強(qiáng)調(diào)《條例》的適用范圍，避免外界產(chǎn)生理解偏差。

所謂征信業(yè)，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中提供信用信息服務(wù)的行業(yè)，征信機(jī)構(gòu)作為提供信用信息服務(wù)的企業(yè)，按一定規(guī)則合法采集企業(yè)、個(gè)人的信用信息，加工整理形成企業(yè)、個(gè)人的信用報(bào)告等征信產(chǎn)品。

從世界范圍看，征信業(yè)是小行業(yè)。美國(guó)目前有各類征信機(jī)構(gòu)200多家，歐洲征信市場(chǎng)有各類征信機(jī)構(gòu)40多家，日本集中度較高，僅有4家機(jī)構(gòu)。2011年，美、歐、日、韓的征信市場(chǎng)有11家主要征信機(jī)構(gòu)，總收入約110億美元。

通常，征信行業(yè)有助于促進(jìn)社會(huì)信用交易，放大信用經(jīng)濟(jì)的規(guī)模，是實(shí)體經(jīng)濟(jì)良性運(yùn)行的潤(rùn)滑劑。據(jù)商務(wù)部2011年相關(guān)統(tǒng)計(jì)顯示，國(guó)內(nèi)企業(yè)每年因信用缺失導(dǎo)致的直接和間接經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)6000億元，其中因產(chǎn)品質(zhì)量低劣、制假售假、合同欺詐造成的各種損失達(dá)到2000億元。國(guó)內(nèi)相對(duì)滯后的社會(huì)信用環(huán)境和信用體系建設(shè)，是造成這一現(xiàn)象的根源。

中國(guó)征信業(yè)發(fā)展時(shí)間短、水平低，征信機(jī)構(gòu)的人員素質(zhì)和水平普遍較弱。在起草《征信管理?xiàng)l例》期間，央行曾對(duì)中國(guó)的證信行業(yè)做了全面的調(diào)研和梳理，但是央行對(duì)相關(guān)調(diào)研結(jié)果諱莫如深。不過，在其看來，過去十多年間，央行中國(guó)征信中心的建成，是征信業(yè)發(fā)展取得的最大成就。

而據(jù)《財(cái)經(jīng)》記者了解，現(xiàn)在國(guó)內(nèi)市場(chǎng)上很多機(jī)構(gòu)從事征信業(yè)務(wù)，名稱五花八門，如以征信機(jī)構(gòu)、信用信息服務(wù)機(jī)構(gòu)、信用調(diào)查公司等。據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，2012年企業(yè)征信業(yè)務(wù)的市場(chǎng)規(guī)模約為3億元人民幣，到2020年將達(dá)到10億元人民幣以上。

明確行業(yè)準(zhǔn)入

對(duì)征信行業(yè)的監(jiān)管，此番央行將借《條例》出臺(tái)引入“牌照管理”。其監(jiān)管的核心思路是：個(gè)人嚴(yán)、企業(yè)寬。這也符合國(guó)際上征信管理和征信立法的總趨勢(shì)。

《條例》對(duì)從事個(gè)人征信業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)準(zhǔn)入門檻較高，采取審批制，要求注冊(cè)資本不少于人民幣5000萬元。此外，還要求主要股東信譽(yù)良好，最近三年無重大違法違規(guī)記錄；符合國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)督管理部門規(guī)定的保障信息安全的設(shè)施、設(shè)備和制度、措施；擬任董事、監(jiān)事和高級(jí)管理人員符合規(guī)定的任職條件。

而對(duì)從事企業(yè)征信業(yè)務(wù)的行業(yè)準(zhǔn)入門檻較低，采取備案制，企業(yè)只要提供營(yíng)業(yè)執(zhí)照，股權(quán)結(jié)構(gòu)、組織機(jī)構(gòu)說明，業(yè)務(wù)范圍、業(yè)務(wù)規(guī)則、業(yè)務(wù)系統(tǒng)的基本情況，信息安全和風(fēng)險(xiǎn)防范措施，辦理備案即可。

按照規(guī)定，本《條例》施行前已經(jīng)經(jīng)營(yíng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)自本條例施行之日起六個(gè)月內(nèi)，按規(guī)定申請(qǐng)個(gè)人征信業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)許可證，已經(jīng)經(jīng)營(yíng)企業(yè)征信業(yè)務(wù)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)自本條例施行之日起三個(gè)月內(nèi)，按規(guī)定辦理備案。

在央行相關(guān)人士看來，《條例》出臺(tái)有利于甄別、規(guī)范、管理征信機(jī)構(gòu)，對(duì)規(guī)范市場(chǎng)秩序具有非常重要的意義，將清理征信市場(chǎng)中信息采集不規(guī)范的行為，解決征信市場(chǎng)整體發(fā)展水平比較低的問題。

《條例》除了明確行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)已從事征信業(yè)務(wù)的征信機(jī)構(gòu)給予申請(qǐng)營(yíng)業(yè)許可證的期限外，還充分考慮個(gè)人在社會(huì)上的相對(duì)弱勢(shì)地位，加強(qiáng)對(duì)個(gè)人信息的保護(hù)。對(duì)個(gè)人信息的采集、保存、對(duì)外提供和使用的規(guī)則，以及對(duì)個(gè)人信息主體的知情同意權(quán)、異議權(quán)、侵害信息主體權(quán)利的法律責(zé)任等，都進(jìn)行嚴(yán)格規(guī)定。

在上述《條例》出臺(tái)后，近期，市場(chǎng)上從事征信業(yè)務(wù)的多家征信機(jī)構(gòu)一直在與央行溝通，希望央行盡快出臺(tái)牌照申請(qǐng)或備案的相關(guān)申請(qǐng)表格或者格式化文本。截至3月6日，相關(guān)內(nèi)容尚未發(fā)布。新華信國(guó)際信息咨詢有限公司總裁助理張靜說，“我們希望能盡早拿到營(yíng)業(yè)許可證，此前外界對(duì)征信業(yè)怎么理解的都有，我們始終說不清楚自己是合法經(jīng)營(yíng)?！?/p>

《條例》明確鼓勵(lì)合法資金進(jìn)入征信行業(yè)。中國(guó)人民大學(xué)民商法研究所所長(zhǎng)劉俊海認(rèn)為，社會(huì)資金投資證信業(yè)將面臨兩大挑戰(zhàn)，一是由于目前國(guó)內(nèi)征信機(jī)構(gòu)信息獲取渠道有限，大多依賴于公開信息，對(duì)外提供產(chǎn)品的同質(zhì)化較高，因此，征信機(jī)構(gòu)要重在提升產(chǎn)品的性價(jià)比和核心競(jìng)爭(zhēng)力；二是信用主體信息隱私權(quán)保護(hù)將成為核心話題，作為從業(yè)者，急需加強(qiáng)自身法律風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)和能力。

此外，征信業(yè)是“小行業(yè)、大影響”，監(jiān)管部門如何平衡監(jiān)管和發(fā)展并舉，這是從業(yè)者的一大擔(dān)憂。對(duì)此，北京大學(xué)周偉民研究員認(rèn)為，征信行業(yè)涉及到個(gè)人信息，比較容易引發(fā)社會(huì)的一些議論，具有自身特殊性，在行業(yè)發(fā)展之初設(shè)定比較高的準(zhǔn)入門檻，用嚴(yán)厲的監(jiān)管態(tài)度，這是必要的。但行業(yè)監(jiān)管要給市場(chǎng)一個(gè)發(fā)展的機(jī)會(huì)，行業(yè)發(fā)展以后，監(jiān)管態(tài)度包括實(shí)施細(xì)則都可以調(diào)整。

央行系統(tǒng)開發(fā)

作為中國(guó)最大的征信機(jī)構(gòu)，2006年成立的中國(guó)人民銀行征信中心（簡(jiǎn)稱央行征信中心）已經(jīng)收錄8.22億名自然人的信用信息，同時(shí)有1880萬戶企業(yè)信用信息。

《條例》明確了其具體定位，即為國(guó)家設(shè)立，為中國(guó)信貸市場(chǎng)服務(wù)；受國(guó)務(wù)院征信業(yè)監(jiān)管部門監(jiān)管；信息的收錄是商業(yè)銀行強(qiáng)制報(bào)送；堅(jiān)持成本原則，不以盈利為目的。

根據(jù)央行的規(guī)劃思路，金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的發(fā)展目標(biāo)是統(tǒng)一的金融業(yè)征信平臺(tái)。按照這一目標(biāo)，央行擬將該數(shù)據(jù)庫(kù)信息采取范圍擴(kuò)大至保險(xiǎn)、證券、外管等領(lǐng)域。

為此，央行內(nèi)部正在探討兩條可行的技術(shù)路線：直接采集和間接采集。直接采集是由金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)直接采集非銀行信貸以外的數(shù)據(jù)；間接采集是先由證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)等部門建立自身的小數(shù)據(jù)庫(kù)，然后再連接到人民銀行數(shù)據(jù)庫(kù)，相當(dāng)于子數(shù)據(jù)庫(kù)。

央行征信中心作為未來中國(guó)征信業(yè)毋庸置疑的“老大”，將與其他征信機(jī)構(gòu)長(zhǎng)期共同存在，征信市場(chǎng)將出現(xiàn)政府背景的政策性機(jī)構(gòu)、社會(huì)背景的市場(chǎng)化征信機(jī)構(gòu)并存的局面。

部分市場(chǎng)人士擔(dān)心，央行征信中心依仗其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，有可能形成壟斷，阻礙整體征信市場(chǎng)發(fā)展。對(duì)此王煜認(rèn)為，有必要思考如何建立一個(gè)有序的適度競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)。

與此同時(shí)，外界也希望央行征信中心能打開目前相對(duì)封閉的狀態(tài)，與社會(huì)化的征信機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)信息交換和共享。多位接受《財(cái)經(jīng)》記者采訪的行業(yè)人士均表示，由于目前企業(yè)相關(guān)信息公開極為有限，各家征信機(jī)構(gòu)獲得的信用信息基本相同，無法給客戶提供個(gè)性化的產(chǎn)品服務(wù)，這是困擾征信業(yè)發(fā)展的一大癥結(jié)。

對(duì)此，《條例》有關(guān)規(guī)定明確，商業(yè)銀行除了金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)強(qiáng)制報(bào)送數(shù)據(jù)外，也可以給其他征信機(jī)構(gòu)提供。不過，最終的決定權(quán)還要看商業(yè)銀行，即使商業(yè)銀行同意，對(duì)于數(shù)據(jù)采集機(jī)構(gòu)，可能也要付出昂貴的成本。

普通的征信機(jī)構(gòu)顯然不具有央行征信中心的特殊地位，在新華信國(guó)際信息咨詢有限公司總裁助理張靜看來，在降低成本、消除央行泄露金融信息擔(dān)憂的前提下，可以探討建立一種信息數(shù)據(jù)交換機(jī)制，選擇合適的對(duì)外開放路徑，央行征信中心可嘗試提供評(píng)價(jià)結(jié)果而非原始數(shù)據(jù)。

過去幾年間，部分非銀行類機(jī)構(gòu)一直希望能接入到央行征信中心，查詢相關(guān)信用信息，如融資擔(dān)保公司、小額貸款公司等。此次征信立法終于打開了這扇門。《條例》規(guī)定，對(duì)不從事信貸業(yè)務(wù)的金融機(jī)構(gòu)與金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的信息交互，將由有關(guān)主管部門依法制定。

2011年8月，融資擔(dān)保公司已經(jīng)獲準(zhǔn)接入央行征信系統(tǒng)。近日央行副行長(zhǎng)潘功勝在2013年全國(guó)征信電視電話會(huì)議上表示，今年將做好小額貸款公司和融資性擔(dān)保公司的征信服務(wù)，建立正向激勵(lì)機(jī)制，將符合條件的兩類機(jī)構(gòu)有序接入征信系統(tǒng)。

《條例》還明確表示，將推動(dòng)企業(yè)相關(guān)部委和行政機(jī)關(guān)的信息公開。對(duì)此，中國(guó)人民大學(xué)民商法研究所所長(zhǎng)劉俊海教授建議，要推動(dòng)金融信用信息基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)的縱深發(fā)展，還應(yīng)積極探討相關(guān)政府部門負(fù)責(zé)管理的誠(chéng)信信息數(shù)據(jù)庫(kù)的整合問題，并盡快提出解決路線圖和時(shí)間表。