城市化融資的出路

傅蔚岡

目前城市化比例大約為51%，如果要實(shí)現(xiàn)在2020年達(dá)到60%的目標(biāo)，首先要遇到的一個(gè)問題是，為這么多人提供的基礎(chǔ)設(shè)施，錢從哪里來？

過去的經(jīng)驗(yàn)是從銀行融資，通過設(shè)立地方政府融資平臺(tái)，以土地或其他固定資產(chǎn)為抵押向銀行借款。通過這種融資方式，地方政府獲得了大量資金，基礎(chǔ)設(shè)施也是日新月異。

但這種融資方式的缺點(diǎn)很明顯：一是將風(fēng)險(xiǎn)都集中在銀行，銀行作為放款方，成為風(fēng)險(xiǎn)的最大承擔(dān)者，一旦地方政府財(cái)務(wù)惡化，那將會(huì)造成嚴(yán)重的金融風(fēng)險(xiǎn)；二是不透明，由于融資平臺(tái)以各種形式出現(xiàn)，因此很難統(tǒng)計(jì)具體數(shù)據(jù)；三是過于依賴土地財(cái)政，目前絕大多數(shù)融資平臺(tái)都是以土地為抵押品，但今后土地市場(chǎng)能否保持過去十年的發(fā)展勢(shì)頭，這都將考驗(yàn)地方政府的償債能力。

以上三點(diǎn)導(dǎo)致的結(jié)果往往是，地方政府融資平臺(tái)過度投資，使城市化的效率大打折扣。為什么地方政府會(huì)過度投資？一是投資會(huì)帶來GDP，同時(shí)很多基礎(chǔ)設(shè)施看起來對(duì)地方居民有利，政府和百姓會(huì)形成利益共謀；二是道德風(fēng)險(xiǎn)的緣故，對(duì)于地方長(zhǎng)官而言，基礎(chǔ)設(shè)施的政績(jī)看得見，成本卻不需要在當(dāng)期承擔(dān)。

無論從哪種角度說，目前的城市化融資方式都需要改變。那么什么樣的方式比較可靠？從國(guó)際經(jīng)驗(yàn)看，市政債是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。央行2月發(fā)布的《2012年第四季度貨幣政策報(bào)告》中指出，每個(gè)國(guó)家的城市化和市政債之間都存在著穩(wěn)健的正相關(guān)性——不管是聯(lián)邦制政府還是中央集權(quán)制政府，稅收支持的市政債都是支持城市化最有效率的工具。

這是不是意味著中國(guó)發(fā)行市政債也能起到同樣的效果？當(dāng)然，與融資平臺(tái)相比，這是一個(gè)不錯(cuò)的選擇。但問題是，市政債之所以在國(guó)外發(fā)生作用，是因?yàn)槟切﹪?guó)家為市政設(shè)施融資的債務(wù)需要經(jīng)過本地市民同意，而且這些債務(wù)對(duì)于當(dāng)?shù)鼐用駚碚f是硬約束。在很多國(guó)家，地方政府甚至還有破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)。正是因?yàn)橛辛诉@些硬約束，市政債才有效率。

不過在中國(guó)，這些條件還都不具備。此時(shí)引入市政債恐怕會(huì)面臨“南橘北枳”的現(xiàn)象。但目前不具備條件并不是我們拒絕引入市政債的理由。相反，我們完全可以城市化融資為由，改造目前包括預(yù)算體系在內(nèi)的央地財(cái)政關(guān)系，這才是維系中國(guó)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展最需要做的基礎(chǔ)設(shè)施。