為城市化融資

宗濤

與一般經(jīng)驗(yàn)相比，中國(guó)城鎮(zhèn)化率還有20%以上的空間，而如何為城鎮(zhèn)化建設(shè)融資是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。

地方債務(wù)負(fù)擔(dān)

有專家按過(guò)去新增基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資和城鎮(zhèn)化關(guān)系測(cè)算，如果城鎮(zhèn)化率繼續(xù)保持每年增長(zhǎng)1個(gè)百分點(diǎn)，那么2015年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到55%，同時(shí)產(chǎn)生11.2萬(wàn)億元的基建資金需求；到2020年城鎮(zhèn)化率達(dá)到60%，2012年- 2020年會(huì)共產(chǎn)生27.8萬(wàn)億元的基建投資需求。

這些資金主要依賴地方籌措。當(dāng)前地方債務(wù)負(fù)擔(dān)已經(jīng)較高，是否還有能力為城鎮(zhèn)化融資？與國(guó)際經(jīng)驗(yàn)相比，中國(guó)地方政府的確承擔(dān)了更繁重的公共支出責(zé)任，然而，這并不意味著地方財(cái)權(quán)與事權(quán)存在絕對(duì)意義上的錯(cuò)配。

地方政府的支出責(zé)任固然較多，但也同時(shí)支配了大量的財(cái)權(quán)。如果看最終所支配的財(cái)政支出，就會(huì)發(fā)現(xiàn)在1994年前后，地方支出的占比沒有任何下降，甚至還略有上升。因?yàn)榈胤将@得了大額的轉(zhuǎn)移支付。到2011年，全國(guó)財(cái)政支出的80%以上是由地方完成的。從這個(gè)角度說(shuō)，就基本的公共支出責(zé)任而言，地方的財(cái)權(quán)和事權(quán)是匹配的。

當(dāng)前地方債務(wù)的積累在很大程度上與城鎮(zhèn)化有關(guān)。當(dāng)前地方政府最主要的融資渠道是政府融資平臺(tái)，目前平臺(tái)貸款余額較危機(jī)時(shí)的10.7萬(wàn)億元有所下降，但仍在9萬(wàn)億元左右。此外，還有中央代地方發(fā)行的債券，以及試點(diǎn)地方自行組織發(fā)行的債券。城投債是另一個(gè)重要的直接融資來(lái)源，近年擴(kuò)張較快。

最后，包括理財(cái)產(chǎn)品、銀信合作等在內(nèi)的交叉性金融產(chǎn)業(yè)也有部分資金流入了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域。地方政府的這些舉債在較大程度上是圍繞著城鎮(zhèn)化展開的。這些資金需求不可能也不應(yīng)該用預(yù)算內(nèi)財(cái)政收入來(lái)滿足。

理想融資模式

成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體的城市化融資模式主要是發(fā)行市政債券，還款來(lái)源包括物業(yè)稅和使用者付費(fèi)收入，其中以物業(yè)稅為主。物業(yè)稅將城市建設(shè)的收益逐步回收，地方政府會(huì)參與物業(yè)增值的分享，在現(xiàn)金流上能與市政債相匹配。同時(shí)，主要通過(guò)債券市場(chǎng)融資保證了透明度要求，強(qiáng)化了地方融資的市場(chǎng)約束。

與成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體相比，中國(guó)上述城鎮(zhèn)化融資模式的透明度和規(guī)范化程度較低，受到宏觀調(diào)控影響較大。平臺(tái)公司開展各種融資活動(dòng)，與地方政府信用之間的關(guān)系不夠清晰。特別是以信貸為主的融資方式，透明度和市場(chǎng)約束力較低，存在重復(fù)抵押、不合格抵押等行為。交叉性金融產(chǎn)品存在不小的潛在風(fēng)險(xiǎn)。從還款來(lái)源看，地方政府主要依賴土地收入，相當(dāng)于一次性預(yù)支了未來(lái)城鎮(zhèn)化的收益，這容易造成高房?jī)r(jià)等副產(chǎn)品。

長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府融資的擴(kuò)張和收縮受宏觀調(diào)控影響很大，缺乏制度化和規(guī)范化。政府融資平臺(tái)的發(fā)展情況清楚地反映了這一點(diǎn)。地方融資平臺(tái)從20世紀(jì)80年代末起步以來(lái)，在經(jīng)濟(jì)過(guò)熱時(shí)特別是在1994年被多次清理，但1997年亞洲金融危機(jī)后，政府融資平臺(tái)大規(guī)模發(fā)展，通過(guò)政府的大規(guī)模投資以便為中國(guó)經(jīng)濟(jì)走出危機(jī)注入動(dòng)力。而在2008年金融危機(jī)中，中央更是空前地放手鼓勵(lì)地方融資平臺(tái)發(fā)展，并最終推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)率先實(shí)現(xiàn)快速?gòu)?fù)蘇，并保證了預(yù)期經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。

數(shù)據(jù)顯示，至2010年底，全國(guó)省、市、縣三級(jí)政府共設(shè)立融資平臺(tái)公司6576家。此后隨著經(jīng)濟(jì)企穩(wěn)，融資平臺(tái)再次受到清理整頓。從宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定的角度，對(duì)地方融資行為的管控有其必要性，同時(shí)也說(shuō)明了我國(guó)尚未建立市場(chǎng)化的城鎮(zhèn)化融資模式。

現(xiàn)實(shí)地看，中國(guó)離西方理想化的融資模式還很遠(yuǎn)，不可能很快實(shí)行。財(cái)政問題涉及中央與地方關(guān)系的重構(gòu)，也涉及政治治理改革。當(dāng)前地方推動(dòng)城市化有其合理性，從這個(gè)角度說(shuō)不可能完全杜絕地方債務(wù)。地方?jīng)]有增稅的權(quán)力，但有對(duì)土地和其他要素的支配權(quán)，地方把這些要素和銀行資金結(jié)合起來(lái)，就能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施和城市外貌，招商引資，推動(dòng)增長(zhǎng)。土地的價(jià)值會(huì)因此增加，地方出讓土地收入也會(huì)增加，從而形成一個(gè)循環(huán)。在這個(gè)循環(huán)中，土地收益增加是地方從城市化中獲得的主要收益。

城市化進(jìn)程中地方政府的推動(dòng)或不可避免。現(xiàn)在地方政府又多了一個(gè)很大的支出責(zé)任，就是提供保障性住房。要讓保障性住房建設(shè)任務(wù)達(dá)標(biāo)，就必須在融資渠道上繼續(xù)給地方政府開口子。

可持續(xù)融資設(shè)想

未來(lái)可能會(huì)形成一個(gè)更加豐富復(fù)雜的地方融資體系。

首先，當(dāng)前的平臺(tái)公司、政府相關(guān)部門和單位代理地方政府借債的模式還會(huì)延續(xù)下去?，F(xiàn)有的部分項(xiàng)目還將持續(xù)很長(zhǎng)時(shí)間，而新的一些融資需要，比如建設(shè)保障性住房還是要靠現(xiàn)有的融資體系來(lái)滿足。

其次，直接融資的比例會(huì)越來(lái)越高。地方自主發(fā)債會(huì)是一個(gè)方向，不僅是要允許平臺(tái)公司發(fā)債，而且要允許地方政府發(fā)行市政債券，更多地利用市場(chǎng)來(lái)評(píng)級(jí)和給地方債券定價(jià)。對(duì)于更新基礎(chǔ)設(shè)施等增加的債務(wù)，會(huì)形成相應(yīng)的資產(chǎn)，也會(huì)產(chǎn)生現(xiàn)金流，能按市場(chǎng)化的方式運(yùn)作。

最后，地方在財(cái)權(quán)上應(yīng)有更多自主權(quán)，以便從城市化中獲得好處，減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。通過(guò)這些改革，地方財(cái)政會(huì)變得更有彈性，而在金融渠道上，則更透明和市場(chǎng)化，約束就會(huì)加強(qiáng)。

如果給予地方更多稅收權(quán)力，不是會(huì)增加老百姓的稅收負(fù)擔(dān)嗎？城市化的進(jìn)程實(shí)際上也是人口流動(dòng)更加容易和頻繁的過(guò)程，人們會(huì)選擇稅負(fù)更低更透明的地方生活或創(chuàng)業(yè)，這將對(duì)地方政府構(gòu)成約束。

最后提出三點(diǎn)衍生評(píng)論：一是地方政府發(fā)債等市場(chǎng)化融資模式建立尚需時(shí)日。目前上海等四地區(qū)試點(diǎn)的“自行發(fā)債”和西方的“自主發(fā)債”存在較大差別。這四地發(fā)的債本來(lái)是由中央代地方發(fā)的部分，其額度和審批仍在中央層面，且僅限于經(jīng)濟(jì)條件較好的地方，是一種嘗試。地方發(fā)債的部分都是有明確項(xiàng)目用途的，這意味著不是對(duì)現(xiàn)有債務(wù)的償還。地方發(fā)債會(huì)有所進(jìn)展，但預(yù)計(jì)很難在短期內(nèi)取得突破。這涉及到中央—地方關(guān)系的調(diào)整和地方政府職能的轉(zhuǎn)變。

二是現(xiàn)有的地方債務(wù)不是一個(gè)定時(shí)炸彈，隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，大部分債務(wù)會(huì)逐步被稀釋，許多項(xiàng)目會(huì)顯示出合理性。但可以肯定的是，個(gè)別地方的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)會(huì)浮出水面。從償債年度看，2010年底地方政府性債務(wù)余額中，2012年到期償還的，2013年- 2015年到期償還的分別占11.37%、9.28%和7.48%，2016年以后到期償還的占30.21%。在穩(wěn)健貨幣政策下，地方融資的難度和成本都在上升，對(duì)某些地區(qū)和某些平臺(tái)，還本付息將會(huì)成為一個(gè)問題。

三是地方債務(wù)問題不僅是事關(guān)中國(guó)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定的問題，還是財(cái)政—金融體制改革與發(fā)展的樞紐性問題。在城鎮(zhèn)化背景下，地方政府客觀上有融資的必要性和合理性，其融資方式則受到現(xiàn)存財(cái)政—金融體制和中央—地方博弈的限制。只有在這些條件和約束下，對(duì)地方債務(wù)的探討才具有可操作性。