電子垃圾回收的法律規(guī)制

戰(zhàn)宇

隨著電子產(chǎn)品的頻繁換代，報(bào)廢或“被報(bào)廢”的各類(lèi)計(jì)算機(jī)、手機(jī)、家用電器等電子垃圾數(shù)量驚人。自2003年起我國(guó)每年至少報(bào)廢500萬(wàn)臺(tái)電視機(jī)、400萬(wàn)臺(tái)電冰箱、500萬(wàn)臺(tái)洗衣機(jī)、500萬(wàn)臺(tái)電腦及上千萬(wàn)部手機(jī)。這些電子垃圾每年會(huì)產(chǎn)生5億多噸的危險(xiǎn)有毒廢物，成為巨大的污染源。聯(lián)合國(guó)環(huán)境總署（UNEP）的一份報(bào)告顯示，2020年中國(guó)市場(chǎng)上計(jì)算機(jī)電子垃圾與2007年相比將增長(zhǎng)400%，手機(jī)電子垃圾將增長(zhǎng)600%。

一、愈演愈烈的生態(tài)威脅與健康殺手

電子垃圾已經(jīng)成為我國(guó)一個(gè)嚴(yán)重的生態(tài)問(wèn)題。每年全球約產(chǎn)生2000萬(wàn)至5000萬(wàn)噸電子垃圾，其中70%被銷(xiāo)往中國(guó)。發(fā)達(dá)國(guó)家將廢舊計(jì)算機(jī)設(shè)備翻新再利用，以支持落后國(guó)家醫(yī)療和教育建設(shè)為幌子，將數(shù)百萬(wàn)噸有毒電子垃圾肆無(wú)忌憚地出口給我國(guó)。歐盟通過(guò)了《關(guān)于報(bào)廢電子電氣設(shè)備的指令》（Waste Electrical and Electronic Equipment Directive），這是專(zhuān)門(mén)針對(duì)電子產(chǎn)品回收的環(huán)保指令，該指令于07年1月份生效，規(guī)范電子垃圾回收，并杜絕以處理垃圾為目的的廢棄電子部件出口。但環(huán)保指令中并不包括運(yùn)行正常的計(jì)算機(jī)設(shè)備，對(duì)“再利用”一詞更無(wú)明確定義。因此，發(fā)達(dá)國(guó)家以“再利用”為幌子的計(jì)算機(jī)設(shè)備出口沒(méi)有審查制度，成千上萬(wàn)的廢棄電腦及其零部件從西歐和美國(guó)運(yùn)送至我國(guó)汕頭市的貴嶼鎮(zhèn)。當(dāng)?shù)鼐用袷止し鬯?、焚燒、拆卸這些電子垃圾，回收并販賣(mài)部件中的金屬。電子垃圾的材料里大多含有鉛、汞、錫、鎘等有害物質(zhì)，大面積的電子垃圾場(chǎng)使得居民暴露在有害物質(zhì)之中，這些物質(zhì)處理不當(dāng)將會(huì)對(duì)環(huán)境帶來(lái)嚴(yán)重污染，極大的威脅自然環(huán)境和居民健康。

電子垃圾貿(mào)易之所以會(huì)興起完全是受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使。對(duì)西方國(guó)家而言，嚴(yán)格的安全標(biāo)準(zhǔn)使得處理電子垃圾的成本大大增加，而把這些電子垃圾出口到發(fā)展中國(guó)家的成本是在本地處理開(kāi)銷(xiāo)的1/10。對(duì)發(fā)展中國(guó)家而言，從一千公斤廢棄電子零部件中提取出的黃金遠(yuǎn)比從相同重量的礦石中提取出的更多。改革開(kāi)放縮短了貴嶼與世界的距離，來(lái)自歐美和日本等國(guó)家的電子垃圾經(jīng)過(guò)一條繁忙而不易為人察覺(jué)的航線，開(kāi)始大規(guī)模地進(jìn)入中國(guó)。有資料表明，全世界數(shù)量驚人的電子垃圾有80%出口至亞洲，這其中又有90%進(jìn)入我國(guó)。1990年至2000年短短10年間，流入我國(guó)的電子垃圾就從99萬(wàn)噸增加到1750萬(wàn)噸。這些來(lái)自日本、美國(guó)等國(guó)家的廢舊電器途經(jīng)中國(guó)香港和臺(tái)灣地區(qū)，然后再進(jìn)入深圳、南海、廣州等地，為貴嶼鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)布局?jǐn)U張?zhí)峁┝嗽丛床唤^的材料。

貴嶼鎮(zhèn)是一個(gè)不到50平方公里的小鎮(zhèn)，每天有100多輛滿載廢舊電器零件的貨車(chē)進(jìn)出，每年拆解處理廢舊電子電器和塑料達(dá)155萬(wàn)噸，加工成再生塑料95萬(wàn)噸、五金55萬(wàn)噸、二手電子元器件5萬(wàn)噸，成為我國(guó)較大的廢舊電子電器拆解基地和再生五金塑料的集散地。當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)回收的金屬和電子材料進(jìn)行處理，焚燒廢舊電線和電纜，用硫酸水沖洗電路板，拆解電源板，取下板上的各種芯片、電容、極管等電子元器件。電子垃圾處理期間釋放出的重金屬及有毒物質(zhì)（鉛、鉻、錫）已嚴(yán)重污染當(dāng)?shù)赝寥?。由于拆解和清洗電子元件需要用水，不少為了取水方便的手工作坊依練江而建，先是把江水抽上?lái)使用，再把廢液直接排放進(jìn)江里，給練江的水資源造成了非比尋常的生態(tài)惡果。雖然屢經(jīng)整頓仍有不少手工作坊仍然像野草一樣不動(dòng)聲息地扎根在練江兩岸，處理垃圾產(chǎn)生的污染物進(jìn)入水源，江水已不能飲用，水中的鉛含量超出歐盟安全標(biāo)準(zhǔn)兩倍，當(dāng)?shù)氐娘嬘盟荒苡善渌胤竭\(yùn)送而來(lái)。

貴嶼鎮(zhèn)是擁有13.9萬(wàn)人口的彈丸之地，從事廢舊電子電器及塑料拆解加工的有21個(gè)村300多家企業(yè)、經(jīng)營(yíng)戶(hù)5500多戶(hù)，從業(yè)人員6萬(wàn)多人。2008年在金融風(fēng)暴的沖擊下，即使貴嶼鎮(zhèn)廢舊電子及塑料分解產(chǎn)業(yè)陷入前所未有的困境，但仍創(chuàng)造出約22億元的產(chǎn)值，占全鎮(zhèn)工業(yè)總產(chǎn)值90%以上，毫無(wú)爭(zhēng)議地成為當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的支柱產(chǎn)業(yè)。貴嶼鎮(zhèn)的樓房基本上都是四層，一層是作坊，作坊主及家人一般都住在三至四樓，原因是含鉛的浮塵一般在離地面一米左右的位置，住在二樓會(huì)吸入太多的廢氣。當(dāng)?shù)貎和捎陂L(zhǎng)期接觸二惡英灰燼和重金屬，健康受到很大損害，很多民工也都感染了呼吸道疾病，皮膚出現(xiàn)潰瘍，另外一種常見(jiàn)的疾病就是腎結(jié)石。盡管如此，民工還是愿意從事這一行業(yè)，如果順利，他們每人每天可以有60—70元的收入，這要比在珠三角流水線上揮汗如雨的農(nóng)民工稍微高一些。

二、“紙上談兵”的循環(huán)經(jīng)濟(jì)對(duì)策與“花樣百出”的回收立法措施

由于國(guó)內(nèi)外媒體連篇累牘曝光貴嶼鎮(zhèn)日益嚴(yán)重的污染和健康威脅，貴嶼鎮(zhèn)開(kāi)始對(duì)電子垃圾行業(yè)進(jìn)行整改，試圖建立國(guó)家級(jí)循環(huán)經(jīng)濟(jì)示范基地——廢舊電子電器綜合利用示范區(qū)，打算引進(jìn)TCL、國(guó)美等合作伙伴，采用股份制方式建立科學(xué)的拆解產(chǎn)業(yè)體系。此后幾年開(kāi)展多次大規(guī)模的專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，共出動(dòng)人員5500人次，銷(xiāo)毀用于加熱電路板提取電子元件的煤爐800多個(gè)，查處取締酸洗提取金、銀加工點(diǎn)80處，查處夜間偷燒塑料、濾網(wǎng)、垃圾案件400宗。這些措施確實(shí)取得了一定的成績(jī)。2005年經(jīng)環(huán)保部門(mén)檢測(cè)，貴嶼鎮(zhèn)大氣中的S02、NO2、Pb等指標(biāo)均達(dá)到環(huán)境空氣質(zhì)量的二級(jí)標(biāo)準(zhǔn)。但時(shí)至今日，貴嶼鎮(zhèn)向國(guó)家發(fā)改委遞交的《廣東省貴嶼鎮(zhèn)廢舊家電回收利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)試點(diǎn)實(shí)施方案》卻遲遲未獲批準(zhǔn)。市場(chǎng)低迷讓處于轉(zhuǎn)折點(diǎn)的貴嶼鎮(zhèn)面臨雙重考驗(yàn)，國(guó)內(nèi)不少地方出現(xiàn)了與貴嶼鎮(zhèn)類(lèi)似的電子垃圾拆解基地。

德國(guó)最早就關(guān)注電子垃圾回收處理問(wèn)題，于1991年7月頒布《電子廢棄物法規(guī)》，1992年起草《關(guān)于防止電子電器產(chǎn)品廢棄物產(chǎn)生和再利用法》草案，1996年公布了系統(tǒng)的《循環(huán)經(jīng)濟(jì)和廢物管理法》。德國(guó)在電子垃圾回收方面走在了歐盟的前列，它利用各市區(qū)直屬的市政企業(yè)對(duì)電子垃圾進(jìn)行回收，提供網(wǎng)絡(luò)化服務(wù)，上門(mén)為消費(fèi)者收集廢舊電器。廢舊電器回收廠普遍采用了一種電子破碎機(jī)來(lái)分選廢舊電器中的有用物和廢物，分選出來(lái)的金屬，會(huì)根據(jù)它的含金量賣(mài)給終端處理廠，其廢舊電器的回收再利用率達(dá)90%以上。

美國(guó)通過(guò)規(guī)定生產(chǎn)者責(zé)任制度對(duì)廢舊電器等電子垃圾進(jìn)行回收處理。生產(chǎn)者要在產(chǎn)品的生命周期內(nèi)承擔(dān)環(huán)境責(zé)任，完成廢棄產(chǎn)品的回收、處置等工作。生產(chǎn)則責(zé)任制度不僅有利于促進(jìn)廢棄物的回收和循環(huán)使用，而且激勵(lì)生產(chǎn)者減少原材料特別是有害物質(zhì)的使用。美國(guó)電子垃圾拆解已經(jīng)形成了很專(zhuān)業(yè)的分工，有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)拆解的公司，有專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)電路板回收的公司，有專(zhuān)門(mén)提煉貴重金屬的公司。

日本最初對(duì)廢舊電子產(chǎn)品處理采用粉碎后用磁鐵篩選部分金屬、然后再掩埋的方式，這樣的做法不僅日益難覓掩埋場(chǎng)地，還對(duì)環(huán)境造成重大污染， 危害公眾健康。因此，1996年日本制定《家電回收利用法》，貫徹“誰(shuí)扔垃圾誰(shuí)付錢(qián)”的原則，由市民負(fù)擔(dān)回收處理費(fèi)用。2001年4月實(shí)施《資源有效利用促進(jìn)法》，規(guī)定生產(chǎn)廠家有義務(wù)回收廢舊電腦并將其進(jìn)行再商品化或再生資源化處理。目前日本已有2000個(gè)上門(mén)服務(wù)的廢舊電腦收集點(diǎn)和400多個(gè)廠商服務(wù)站點(diǎn)，再生制造廠38家。

三、我國(guó)電子垃圾回收的法律規(guī)制路徑

2011年我國(guó)實(shí)施了《廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》，空調(diào)、電視機(jī)、電冰箱、洗衣機(jī)、電腦5類(lèi)家電成為首批按照國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行正規(guī)回收拆解的產(chǎn)品。對(duì)于沒(méi)有取得電子垃圾處理資格，擅自從事處理活動(dòng)的，將由工商行政管理機(jī)關(guān)依照《無(wú)照經(jīng)營(yíng)查處取締辦法》的規(guī)定予以處罰。擅自處理電子垃圾最高將罰款50萬(wàn)元。為了讓舊家電回收后能環(huán)保處理，國(guó)家補(bǔ)貼以較高的價(jià)格收購(gòu)產(chǎn)品，再將這些產(chǎn)品送往定點(diǎn)的拆解單位。目前，廢舊電子產(chǎn)品回收渠道主要集中在二手收購(gòu)層面，正規(guī)回收渠道較少，如何充分利用資源保護(hù)環(huán)境，完善我國(guó)廢舊電子產(chǎn)品回收路徑，已經(jīng)成為必須面對(duì)和解決的問(wèn)題。

《廢舊電器電子產(chǎn)品回收處理管理?xiàng)l例》明確廢棄電器電子產(chǎn)品的處理要按照資格許可證制度進(jìn)行，國(guó)家提供廢舊電子產(chǎn)品回收與處理資金，電器產(chǎn)品的生產(chǎn)者、進(jìn)口電子產(chǎn)品的代理人及收貨人等按照規(guī)定繳納一定的廢舊電子產(chǎn)品處理基金，政府以生產(chǎn)責(zé)任制為基礎(chǔ)保證電子產(chǎn)品的有效回收。對(duì)廢舊電子產(chǎn)品回收傾向于生產(chǎn)商回收，主要是因?yàn)樯a(chǎn)商比較清楚產(chǎn)品的構(gòu)造、功能，可以對(duì)產(chǎn)品進(jìn)行專(zhuān)業(yè)化的肢解，對(duì)于一些有利用價(jià)值的產(chǎn)品或者零件等可以加以改造并利用，降低能源消耗，提高產(chǎn)品的收益，保護(hù)環(huán)境。在企業(yè)聯(lián)盟對(duì)廢舊電子產(chǎn)品回收的基礎(chǔ)上，類(lèi)似商品生產(chǎn)商可以不斷溝通，聯(lián)合處理廢舊電子產(chǎn)品，以形成規(guī)?；碾娮赢a(chǎn)品回收框架，達(dá)到節(jié)省資源，保護(hù)環(huán)境的目的。生產(chǎn)商責(zé)任組織對(duì)廢舊電子產(chǎn)品的回收與處理降低了企業(yè)的生產(chǎn)成本，不僅保證廢舊電子產(chǎn)品回收與處置的資金，同時(shí)也促進(jìn)廢舊電子產(chǎn)品回收的規(guī)?；蚣艿某霈F(xiàn)與規(guī)模化經(jīng)營(yíng)的發(fā)展。生產(chǎn)商委托銷(xiāo)售商對(duì)廢舊電子產(chǎn)品進(jìn)行有效回收，再給生產(chǎn)商對(duì)其進(jìn)行深入處理，形成廢舊電子產(chǎn)品回收鏈條，從根本上保證廢舊電子產(chǎn)品的有效回收。

由于我國(guó)廢舊電子產(chǎn)品的回收途徑主要集中在二手商販?zhǔn)稚希稚特溔狈?zhuān)業(yè)、科學(xué)的回收處理知識(shí)，極易造成資源浪費(fèi)與環(huán)境污染。因此，我國(guó)應(yīng)盡快建立以社區(qū)為單位，以社區(qū)居委會(huì)（村委會(huì)）為主要回收點(diǎn)，開(kāi)展廢舊電子產(chǎn)品的回收處置的工作。委托有相關(guān)法律知識(shí)的商販或者個(gè)人參與直接的廢舊電子產(chǎn)品回收，回收產(chǎn)品上交居委會(huì)（村委會(huì)）的回收點(diǎn)，回收點(diǎn)統(tǒng)一將其上交給有資質(zhì)許可證的企業(yè)，對(duì)廢舊電子產(chǎn)品進(jìn)行深入的回收與再利用。