公路建設的籌資制度比較

李兆霞

摘要：本文介紹了我國公路建設的投資背景，并通過對中國、美國、英國、法國、意大利的籌資制度進行比較，從籌資主題、資金來源出發(fā)研究籌資制度，借鑒國外經(jīng)驗，并提出了建立公路基金、優(yōu)化稅費結(jié)構(gòu)、引入民間資本的政策建議。

關(guān)鍵詞：公路建設；籌資制度；資金來源

一、我國公路建設投資背景

我國公路發(fā)展起步較晚，隨著改革開放以來社會經(jīng)濟迅猛發(fā)展，公路建設初見成效。1998年以來，全國公路里程數(shù)逐年提升，尤其是2008年以后為刺激經(jīng)濟復蘇加大了公路投資的基礎設施建設。2004年全國公路總里程為187.1萬公里，2005年迅速增長達到334.5萬公里，2006年以后公路總里程持續(xù)平穩(wěn)上漲。截至2011年底，我國共建成公路里程達410.6萬公里，其中高速公路354.4萬公里，公里密度達到44.14公里/百平方公里，貨運周轉(zhuǎn)量達51374.7億噸公里，占公路、水路、民航貨運周轉(zhuǎn)量總量的40.67%。

由此可見，我國公路運輸網(wǎng)體系龐大，在國民經(jīng)濟客運與貨物運輸中承擔重要角色，尤其是在當前國內(nèi)經(jīng)濟區(qū)域發(fā)展失衡，城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展速度不一的情況下，加強公路運輸網(wǎng)的建設，有助于降低物流運輸成本，提高信息傳遞速度，加快人才流動與技術(shù)交流，符合經(jīng)濟全球化的發(fā)展趨勢，并促進以城市為主題，交通運輸線為紐帶的區(qū)域經(jīng)濟網(wǎng)。2012年，我國公路投資總額達到1.15萬億元，東中西部地區(qū)投資量較為均衡，西部地區(qū)約占41%。

公路建設中籌資問題為公路投資發(fā)展的基礎，良好的籌資運作體系有助于公路行業(yè)固定投資的良性循環(huán)，持續(xù)健康增長。在短短幾十年的公路建設投資中，籌資模式相對國外尚不成熟，且難以滿足發(fā)展需求，如何提升融資能力，拓寬籌資途徑，對籌資制度進行可行性地、穩(wěn)定地創(chuàng)新，實現(xiàn)資金的持續(xù)發(fā)展是當前亟需解決的，2009年以后，國家進一步加大“費改稅”力度，并決定逐步取締二級公路收費站點，改征燃油稅，故研究我國公路建設籌資制度，并將其與世界他國的公路籌資制度相比較，具有重大意義。

二、公路建設籌資制度

1.我國現(xiàn)行公路建設籌資制度

隨著市場經(jīng)濟不斷深化，國內(nèi)公路建設的籌資方式由單一的財政撥款向多樣化途徑演變，籌資主體仍然由財政部門或單位為主導?；I資管理上實行以交通部公路局為核心的信息管理系統(tǒng)，公路局根據(jù)建設需要預期資金需要制定籌資方案，并實施籌資活動。通過對公路建設資金的信息管理、決策、計劃、控制達到減少籌資成本，高效利用資金的目的。

以公路管理部門為主的籌資主體向資金提供方即籌資客體募集資金，資金來源主要分為政府投資、金融資金兩大類。

（1）政府投資

政府作為準公共物品提供的主題，在籌資過程中承擔著主要角色，在準公共物品的外部性問題因為存在交易成本和信息不對稱無法實現(xiàn)帕累托最優(yōu)，政府干預起到了資源的合理配置。我國政府投資又分為中央政府財政專項資金與地方政府財政撥款。

政府投資資金主要來自財政預算、公路行業(yè)稅費以及國債的發(fā)行。2009年起征燃油稅后，燃油稅作為公路交通建設的專項資金由交通部規(guī)劃使用，進一步加大了交通運輸收入，提升了政府作為第三只手的財政干預影響力。燃油稅實行后，未來將取消養(yǎng)路費、車船費等費用的征收，為保障高速公路建設的資金出現(xiàn)成本缺口，國內(nèi)仍對大部分高速公路征收交通通行費，燃油稅以及車輛購置稅等公路行業(yè)稅費為政府支出提供了強有力的財政保障。同時財政預算填補了大規(guī)模建設的資金缺口，用于基礎設施建設的從民間集資突顯了政府財政政策宏觀調(diào)控力度。在我國政府投資約占籌資總額的25%。

（2）金融類資金

金融類資金主要包括國內(nèi)銀行貸款、國外銀行貸款和其他金融融資。

為鼓勵高速公路建設，90年代以來，“貸款修路，收費還貸”模式成為高速公路建設的主要籌資手段，80%以上的高速公路由主要來自國內(nèi)銀行貸款。例如高速公路管理公司通過銀行借款修建道路，通過留存收益、折舊的現(xiàn)金流、施工承包結(jié)余三種形式對借款資金還貸和建設新項目。

國外銀行貸款通常具有援助性建設性質(zhì)，通常來自于外國政府或國際金融組織，例如世界銀行等。此類貸款通常由政府提供擔保，由財政部以及中央銀行負責，適合大型高速公路的建設項目，但隨著我國經(jīng)濟實力逐漸提升，援助性貸款通常更加難以獲得。

其他金融融資包括TOT融資、BOT融資、ABS、股權(quán)融資、公司債券、私募基金、信托基金等多種形式，其中我國主要以TOT融資、BOT融資、ABS形式存在。TOT融資指交通部門將公路經(jīng)營權(quán)在一定期限轉(zhuǎn)讓給經(jīng)營公司的融資模式。BOT融資是指交通部門將特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓給項目公司，由項目公司負責高速公路的建設及維護，并擁有收費權(quán)。ABS是指資產(chǎn)證券化，通過將項目未來現(xiàn)金流出售獲得流動性自己的融資方式。

2.國外公路建設籌資制度

（1）美國

美國公路建設采用以聯(lián)邦政府為主導，州政府為輔的籌資制度。根據(jù)1956年聯(lián)邦政府頒布的公路法規(guī)定，聯(lián)邦政府承擔公路建設中90%的資金。美國最早建成覆蓋全國的公路運輸網(wǎng)絡，自1980年以來，公路里程呈上升趨勢，尤其是2000年以后，上升幅度明顯增加，截至2011年，鄉(xiāng)村公路達到298.3萬英里，城市公路達到109.5萬英里。公路建設資金主要來自燃油稅、公路信托基金、銀行貸款、發(fā)行債券等，截止2011年底，公路信托基金已達到216.4萬億美元，為公路的建設和發(fā)展提供了堅實基礎。

（2）法國

法國在公路建設中注重引入私人資本，開辟了籌資新模式。特許經(jīng)營公司建設高速公路收取通行費，同時通過發(fā)行債券融入資金，并在委托私營企業(yè)對公路的養(yǎng)護等進行管理，放寬政策，鼓勵民間資本加入到公路建設。其公路稅種主要包括燃油稅、車輛購置稅、公路運輸稅等。

（3）英國

英國的籌資主題仍以政府為主，實行中央財政制，通過中央政府對地方政府進行分級財政劃撥。其主要資金來源為車輛購置稅、車輛登記稅、燃油稅、增值稅等。英國的燃油稅稅率較高，約為油價的43%，增值稅占油價的17%，2009年燃油稅稅收約為246億英鎊，因此燃油稅以及燃油增值稅也成為英國財政收入的重要組成部分。與此同時，BOT融資方式也在英國開始實行，并從其中衍生出其他類似籌資模式。

（4）意大利

意大利主要通過“特許公司”實現(xiàn)高速公路的建設與維護，其運行方式類似于BOT融資模式，公司于政府簽訂合同，通常為三十年，獲得道路的建設、收費權(quán)，在建設期通過貸款完成建設，再通過收取過路費實現(xiàn)成本回收。意大利的燃油稅在發(fā)達國家中處于較高水平，約為油價的75%。

三、籌資制度比較下的啟示

相對發(fā)達國家的公路建設籌資制度，我國籌資模式較為單一，金融杠桿運用不足，方式較為保守，沒有充分吸收民間資本，外國籌資制度的發(fā)展作為先行者對我國有借鑒和指導意義。同時也要注意發(fā)達國家已經(jīng)擁有較為全面的公路運輸網(wǎng)，金融市場更為發(fā)達，法律體系更為健全，我國在借鑒的同時也要針對自身的特殊情況因地制宜，對其模式進行變更。筆者根據(jù)國內(nèi)公路籌資制度進行比較，對未來的籌資制度提出以下建議。

1.成立公路建設基金

美國成立了公路信托基金對我國具有啟示意義，基金類賬戶的良好運行可以保證公路建設資金的長足發(fā)展，2011年，美國信托基金利息及其他收入達到了5320.7萬美元。信托基金從作為獨立賬戶，激勵交通運輸部門高效管理資金，降低運營成本，信托基金資金以燃油稅作為收入支撐，有利于改善當前我國公路運輸濫收費、收費標準混亂的現(xiàn)狀，并促進籌資資金向稅收主導型發(fā)展。

2.合理制定稅費結(jié)構(gòu)

我國目前已建成的公路中，收費建成比例較高，“收費還貸”模式通常增加了部分高速使用者的成本，收費年限過長則導致高速公路管理公司收回成本后持續(xù)性收費，造成重復性征收稅費。提高燃油稅征收比例，同時規(guī)整收費制度，逐步取締非高速路收費，借鑒意大利、英國的燃油稅征收方式，調(diào)整稅費結(jié)構(gòu)，制定向道路使用者征收合理稅費，消除收費尋租的籌資模式。

3.鼓勵民間資本進入

法國的籌資體系中，政府政策較為開放，民間資本活躍，有助于道路建設的長期開發(fā)，我國目前應在以貸款為主的籌資模式下，逐步引入民間資本，對參與BOT融資和TOT融資的企業(yè)在稅收以及土地使用政策上給予優(yōu)惠和保護，逐步消除道路建設、維護行業(yè)的進入壁壘，促進其市場化運作。

參考文獻：

[1]陳學剛：破解籌資難題 加快交通發(fā)展——云南高速公路建設難點思考[J].創(chuàng)造，2011（10）.

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