完善檢察建議的實(shí)證思考

逯反修　 張作林

檢察建議是指檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，發(fā)現(xiàn)有關(guān)單位在制度與管理等方面存在問(wèn)題與漏洞時(shí)，為建章立制，加強(qiáng)管理，以及認(rèn)為應(yīng)當(dāng)追究有關(guān)當(dāng)事人黨紀(jì)、政紀(jì)責(zé)任，向有關(guān)單位正式提出的建議或向人民法院提出的再審民事、行政裁判的建議。檢察建議是檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能的方式之一，是檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理、預(yù)防犯罪的一種重要形式。檢察建議為服務(wù)社會(huì)治安綜合治理，維護(hù)司法公正、穩(wěn)定，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)揮了重要作用，但由于檢察建議法律依據(jù)不足、規(guī)范化程度不高，缺乏操作性等，各地檢察機(jī)關(guān)在開展檢察建議的過(guò)程中，普遍存在質(zhì)量不高、針對(duì)性不強(qiáng)、程序不規(guī)范、效力不確定等問(wèn)題。正視和解決檢察建議工作中存在的問(wèn)題，總結(jié)各地檢察機(jī)關(guān)開展檢察建議工作的經(jīng)驗(yàn)，深入探討檢察建議法制化、規(guī)范化問(wèn)題，對(duì)于完善中國(guó)特色的檢察制度，進(jìn)一步強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能具有非常重要的意義。

一、重慶市Z縣檢察院檢察建議實(shí)施情況調(diào)研

筆者以重慶市Z縣檢察院2010-2012年度檢察建議的實(shí)施情況展開調(diào)研，總結(jié)了檢察建議制發(fā)情況及特點(diǎn)，并就完善檢察建議工作提出對(duì)策。

總體來(lái)看，三年間Z縣檢察院共制發(fā)檢察建議11份，其中公訴部門4份，偵查監(jiān)督部門2份，民行檢察部門4份，職務(wù)犯罪預(yù)防局1份。通過(guò)進(jìn)一步的分析，可以發(fā)現(xiàn)三年間Z縣檢察院制發(fā)檢察建議呈現(xiàn)如下特點(diǎn)：

一是從制發(fā)部門來(lái)看，以偵監(jiān)、公訴和民行檢察三個(gè)業(yè)務(wù)部門為主。其中又以公訴部門為最多。這三個(gè)部門制發(fā)檢察建議數(shù)量相對(duì)較多，與其部門工作性質(zhì)是緊密聯(lián)系的。這三個(gè)部門是檢察業(yè)務(wù)的主要辦理部門，辦理案件數(shù)量較多，也更容易發(fā)現(xiàn)辦案過(guò)程中的問(wèn)題，因此也就更容易有針對(duì)性的制發(fā)檢察建議。

二是從發(fā)送對(duì)象來(lái)看，發(fā)送給公安機(jī)關(guān)、法院、政府機(jī)關(guān)的檢察建議占主要。公安、法院和政府機(jī)關(guān)是檢察業(yè)務(wù)辦案過(guò)程中接觸最多的部門，通過(guò)制發(fā)檢察建議的形式進(jìn)行法律監(jiān)督，將司法權(quán)和行政權(quán)納入檢察監(jiān)督的重要領(lǐng)域。

三是從制發(fā)內(nèi)容來(lái)看，內(nèi)容涉及改進(jìn)監(jiān)督管理、預(yù)防違法犯罪和規(guī)范司法行為的相對(duì)較多。針對(duì)公安機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議，主要是涉及規(guī)范公安的執(zhí)法行為；針對(duì)企業(yè)、政府機(jī)關(guān)制發(fā)的檢察建議主要是就單位管理方面的漏洞提出改進(jìn)建議，以達(dá)到預(yù)防職務(wù)犯罪的目的；針對(duì)法院制發(fā)的主要是民行部門的再審檢察建議。檢察機(jī)關(guān)在辦案過(guò)程中，堅(jiān)持標(biāo)本兼治，打擊犯罪與預(yù)防犯罪并舉，針對(duì)容易產(chǎn)生違法犯罪的根源問(wèn)題，及時(shí)提出檢察建議，從而實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果的有機(jī)統(tǒng)一。

四是從實(shí)施效果來(lái)看，采納并認(rèn)同檢察建議，同時(shí)做出整改措施的占絕大多數(shù)。檢察建議說(shuō)理性強(qiáng)、針對(duì)性強(qiáng)，并對(duì)管理工作有一定指導(dǎo)性，這是相關(guān)機(jī)關(guān)接受并認(rèn)同整改的重要原因。例如，職務(wù)犯罪預(yù)防局針對(duì)全縣衛(wèi)生系統(tǒng)頻頻出現(xiàn)的貪污、賄賂案件，就衛(wèi)生系統(tǒng)的內(nèi)部管理問(wèn)題提出加強(qiáng)職務(wù)犯罪預(yù)防的檢察建議，得到了縣衛(wèi)生系統(tǒng)的認(rèn)同，并及時(shí)將整改措施反饋檢察院，共建職務(wù)犯罪預(yù)防機(jī)制。

二、完善檢察建議的對(duì)策思考

將檢察建議法律化、制度化，是檢察建議有效運(yùn)行的前提和基礎(chǔ)。檢察建議作為檢察機(jī)關(guān)參與社會(huì)治安綜合治理和預(yù)防犯罪的重要形式，在實(shí)踐中已經(jīng)被廣泛適用。但因欠缺基本法上的直接依據(jù)，致使檢察建議在司法實(shí)踐中的適用較為混亂，制約了檢察建議工作的開展。檢察建議只有取得立法的法律地位，使其具有法律賦予的權(quán)威性和可操作性，才能真正發(fā)揮檢察建議的法律監(jiān)督作用。

（一）從立法上明確檢察建議的法律地位

目前，雖然高檢院出臺(tái)了關(guān)于檢察建議的司法解釋，但由于不具有普遍性，難于在司法領(lǐng)域開展起來(lái)。因此，可由地方以會(huì)簽文件的形式明確檢察建議的法律地位。當(dāng)?shù)卣ㄎ癄款^，以召開聯(lián)席會(huì)議的形式就檢察建議的適用范圍、制發(fā)程序、法律后果等形成正式文件。主要內(nèi)容應(yīng)包括：第一，賦予檢察建議準(zhǔn)實(shí)體性的警告、訓(xùn)誡權(quán)力。第二，賦予檢察機(jī)關(guān)提請(qǐng)有關(guān)機(jī)關(guān)依法懲處彈劾的程序性建議權(quán)。第三，規(guī)定法院受理審查再審檢察建議的義務(wù)。聯(lián)席會(huì)議的形式更容易得到當(dāng)?shù)夭块T的支持，有利于開展檢察建議工作。

（二）健全檢察建議的制發(fā)程序

加強(qiáng)檢察建議的管理工作，從關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，健全機(jī)制，完善檢察建議的制發(fā)程序，實(shí)現(xiàn)檢察建議的有序開展。一是完善檢察建議的審批程序。按照高檢院和重慶市檢察院關(guān)于檢察建議的相關(guān)規(guī)定，凡是制發(fā)檢察建議，必須由案件的承辦人或者部門指定人員制作，經(jīng)由部門領(lǐng)導(dǎo)初步審核后，報(bào)分管檢察長(zhǎng)簽發(fā)。對(duì)于一些重要的或者有可能產(chǎn)生重要影響的檢察建議，應(yīng)當(dāng)提交檢委會(huì)討論后再送達(dá)。二是嚴(yán)格按照統(tǒng)一、規(guī)范的格式和內(nèi)容制發(fā)檢察建議。檢察建議書應(yīng)當(dāng)列明所辦理案件的名稱或者事項(xiàng)、案件的特點(diǎn)，在查辦案件的過(guò)程中所發(fā)現(xiàn)的發(fā)案單位在管理和制度等方面所存在的問(wèn)題，以及明確的、具體的整改建議和措施。三是嚴(yán)格執(zhí)行檢察建議的登記、備案等工作規(guī)定。檢察建議應(yīng)由辦公室統(tǒng)一負(fù)責(zé)登記、編號(hào)、蓋章，并報(bào)研究室進(jìn)行備案。同時(shí)，還要上報(bào)上級(jí)院研究室備案。

（三）提高檢察建議的制作水平

檢察建議是檢察機(jī)關(guān)對(duì)外執(zhí)法的一種形式，代表的是檢察機(jī)關(guān)的形象，檢察建議的質(zhì)量決定了檢察監(jiān)督的效果。一份內(nèi)容針對(duì)性、指導(dǎo)性強(qiáng)、說(shuō)理充分且具有可操作性的檢察建議，更能被發(fā)案單位真正接受和采納。因此，必須多措并舉，嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)，增強(qiáng)檢察建議內(nèi)容的針對(duì)性和可操作性。一是要充分作好檢察建議前的調(diào)研工作。應(yīng)當(dāng)主動(dòng)深入發(fā)案單位，通過(guò)召開座談會(huì)、走訪單位職工群眾和了解單位制度建設(shè)等多種途徑和形式，盡可能全面地了解情況尤其是要案的特點(diǎn)、手段規(guī)律和發(fā)案環(huán)節(jié)要給予重點(diǎn)的了解，在此基礎(chǔ)上深入剖析、認(rèn)真歸納總結(jié)，做到有的放矢。二是要行文時(shí)突出重點(diǎn)、言之有物。行文時(shí)，應(yīng)在簡(jiǎn)明扼要敘述案件基本事實(shí)后，重點(diǎn)對(duì)發(fā)案原因、管理漏洞、制度缺陷的概括分析，并提出合理化的建議和整改措施?？梢栽谙嚓P(guān)內(nèi)容后列出相應(yīng)的法律條文來(lái)增強(qiáng)說(shuō)理性。部分檢察建議擬好后，還與發(fā)送對(duì)象先行口頭溝通，聽(tīng)取意見(jiàn)，并就案發(fā)原因、管理漏洞和對(duì)策建議進(jìn)行探討，促進(jìn)理解，達(dá)成共識(shí)。

（四）加強(qiáng)對(duì)檢察建議的跟蹤回訪

對(duì)于檢察建議，檢察機(jī)關(guān)決不能“一發(fā)了之”，而應(yīng)加強(qiáng)跟蹤回訪，確保檢察建議發(fā)揮應(yīng)有的作用。第一，按照“誰(shuí)制發(fā)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，由制發(fā)部門安排專人負(fù)責(zé)對(duì)回復(fù)情況和整改情況進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。對(duì)檢察建議置之不理超過(guò)一定期限或拒不接受檢察建議的，應(yīng)向其上級(jí)主管部門或機(jī)關(guān)反映，要求追究直接責(zé)任人員的相關(guān)責(zé)任。第二，建立檢察建議撤銷制度。對(duì)于發(fā)案單位對(duì)檢察建議提出異議的，應(yīng)及時(shí)進(jìn)行審核。如確實(shí)不當(dāng)，及時(shí)予以撤銷。第三，建立聯(lián)席會(huì)議制度。檢察機(jī)關(guān)在加強(qiáng)與金融、證券、海關(guān)、煙草、聯(lián)通等行業(yè)主管部門協(xié)調(diào)合作的過(guò)程中，要通過(guò)加大交流、溝通力度，使有關(guān)主管部門對(duì)檢察建議的職能作用給予理解、配合、支持，以便于檢察建議的落實(shí)。第四，建立年度工作匯報(bào)制度，以便有效爭(zhēng)取地方黨委、人大機(jī)關(guān)的重視與支持。

（五）建立科學(xué)合理的考評(píng)機(jī)制

完善的業(yè)務(wù)考核機(jī)制是保證工作質(zhì)量的不竭動(dòng)力，要提高檢察建議的質(zhì)量，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督活動(dòng)的統(tǒng)一性，充分調(diào)動(dòng)檢察機(jī)關(guān)各職能部門運(yùn)用檢察建議的積極性和主動(dòng)性，就必須建立科學(xué)規(guī)范的考核機(jī)制。過(guò)分看重?cái)?shù)量不顧質(zhì)量的考核辦法必須摒棄，必須建立起數(shù)量和質(zhì)量并重的新的考評(píng)機(jī)制。在新的考評(píng)機(jī)制中，制發(fā)的數(shù)量、回復(fù)情況、格式規(guī)范化程度、內(nèi)容的針對(duì)性及可操作性情況等均可以作為考核指標(biāo)。重慶市檢察機(jī)關(guān)每年都要評(píng)選十佳檢察建議，這對(duì)于推動(dòng)檢察建議工作的開展十分有益。