司法警察維護(hù)控申接訪秩序的實踐思考

天津市濱海新區(qū)大港人民檢察院課題組

隨著新刑事訴訟法實施，檢察機(jī)關(guān)面對的涉檢信訪特別是刑事申訴信訪案件日趨紛繁復(fù)雜，僅憑控申部門的力量難以有效處置集體訪、告急訪等突發(fā)事件，迫切需要聯(lián)合內(nèi)設(shè)部門建立“大接訪”制度，尤其需要司法警察在“大接訪”格局中發(fā)揮維護(hù)控申接訪秩序的警務(wù)保障作用。

一、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的角色定位

（一）司法警察是控申接訪秩序的維護(hù)者

《人民檢察院司法警察暫行條例》第2章規(guī)定，人民檢察院司法警察的九項職責(zé)之一就是“負(fù)責(zé)檢察機(jī)關(guān)專門接待群眾來訪場所的秩序和安全，參與處置突發(fā)事件?！钡?0條還規(guī)定，“人民檢察院司法警察在維護(hù)接待群眾來訪場所秩序時，應(yīng)勸解疏導(dǎo)個別不遵守上訪秩序人員，制止不法分子的破壞活動，維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的工作秩序，保護(hù)檢察官的人身安全?！蓖瑫r，《人民檢察院司法警察暫行條例》第10條規(guī)定，“人民檢察院司法警察對以暴力、脅迫方法妨礙檢察活動的人員，可以強(qiáng)行帶離現(xiàn)場，或者采取法律規(guī)定的其他強(qiáng)制措施?！笨梢?，檢察機(jī)關(guān)的司法警察維護(hù)控申接訪秩序和參與處置涉檢信訪突發(fā)事件有法律的依據(jù)，是檢察機(jī)關(guān)司法警察的職務(wù)范疇，其有權(quán)對妨礙檢察活動的信訪人員進(jìn)行勸解疏導(dǎo)，直至采取必要的強(qiáng)制措施。

（二）司法警察是處置涉檢信訪突發(fā)事件的重要參與者和執(zhí)行者

檢察機(jī)關(guān)司法警察是參與處置涉檢信訪突發(fā)事件的重要參與者和執(zhí)行者，要在檢察官領(lǐng)導(dǎo)和指揮下處理涉檢突發(fā)事件。如根據(jù)《人民檢察院司法警察工作試行條例》第2條規(guī)定，人民檢察院的司法警察具有武裝性質(zhì)和特殊強(qiáng)制手段，肩負(fù)著保衛(wèi)人民檢察院各項檢察工作、國家的各項建設(shè)和人民群眾生命、財產(chǎn)安全的重任，同時對社會的發(fā)展和文明起著維護(hù)和促進(jìn)作用。因此在高檢院對“維穩(wěn)處突”的整體部署中，接待涉檢來訪人員工作一直是維穩(wěn)工作的重中之重，其中將司法警察始終定位于“負(fù)責(zé)維護(hù)控申接訪秩序的基本保障力量”，就是要充分發(fā)揮其作為檢察機(jī)關(guān)唯一一支武裝力量的警務(wù)保障功能。但在現(xiàn)有的檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制里，檢察機(jī)關(guān)司法警察從事某項檢察活動往往是在檢察官的領(lǐng)導(dǎo)和指揮下開展。在控申接訪實踐中，控申部門遇到重大集體訪、碰到信訪人情緒激動，難纏，威脅接訪檢察官等可能引起事態(tài)進(jìn)一步惡化或需要對過激信訪人員采取一定的穩(wěn)控或者強(qiáng)制措施等特殊情況或突發(fā)事件時，需要向法警部門申請用警，法警出警后，在具體的維護(hù)信訪秩序工作中要統(tǒng)一接受控申、業(yè)務(wù)部門的指揮，協(xié)助維護(hù)接訪秩序，參與處置突發(fā)事件。

二、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的現(xiàn)實需要

（一）涉檢信訪案件大多具有原因復(fù)雜、處置棘手等特點，突發(fā)事件時有發(fā)生

在控申工作實踐中，對控申接訪秩序構(gòu)成沖擊的主要是涉檢信訪案件，即公民、法人或者其他單位通過信訪渠道反映的人民檢察院違法違規(guī)、檢察人員違法違紀(jì)或不服人民檢察院處理決定等涉及人民檢察院或者檢察人員的案件。此類案件成因非常復(fù)雜，有檢察人員與公安偵查人員、審判人員由于認(rèn)識分支而對案件定性、處理上形成的“夾生案件”，往往是法院退回起訴，檢察院作不起訴處理，當(dāng)事人由于不服不起訴決定而到檢察院“討說法”；有地方黨委、政府等部門不當(dāng)干預(yù)，致使公檢法司通過召開“四長會”而形成的“妥協(xié)案件”，導(dǎo)致當(dāng)事人對司法機(jī)關(guān)的處理結(jié)論懷疑和不信服而導(dǎo)致的上訪案件；有辦案人員在實體上、程序上或多或少存在這樣那樣的問題和漏洞，而引發(fā)的上訪案件等。信訪人將信訪的焦點集中于檢察院，一旦利益訴求得不到滿足，就通過越級訪、非正常進(jìn)京訪、選擇在特殊時期集中上訪等形式給檢察院施加壓力，甚至通過制造信訪突發(fā)事件來激化信訪矛盾，處置起來非常棘手。

（二）控申部門接訪力量有限，需要司法警察來協(xié)助維護(hù)接訪秩序

檢察機(jī)關(guān)的控申部門是涉檢案件的主要接待部門，有專門的接待室。作為是一個“多功能”的接待室，涉檢信訪接待室承擔(dān)著接待來信、來訪、控告、申訴，接受舉報貪污受賄、瀆職侵權(quán)線索等職能，它要求控申部門工作人員對所有來舉報、控告、申訴、法律咨詢的人員都要熱情接待，細(xì)心聽訴，耐心解答。但由于涉檢案件的日趨復(fù)雜性，接待室出現(xiàn)了一些多發(fā)常見的棘手問題，如信訪人在接待室非法滯留、纏訪鬧訪，甚至破壞辦公設(shè)施；集體訪人員情緒激動，秩序混亂，聲音噪雜；個別信訪人就可能發(fā)表過激言論或做出過激的行為，表現(xiàn)為自傷自殘或?qū)釉L人威脅或直接實施暴力，廝打亂撓和攻擊性行為等等。而控申接訪部門的主要工作是解釋和說服，高檢院的信訪接待規(guī)定中要求將違反信訪秩序不聽勸告的人員交由法警處理。且實踐中控申訴接訪人員一般為2-3人，缺乏處置經(jīng)驗和必要的執(zhí)法手段，面對這些情況也大多束手無策，缺少應(yīng)對能力。因此，處置此類信訪案件或突發(fā)事件，僅憑控申人員的力量是不夠的，需要有一支編隊管理條件下的常態(tài)的應(yīng)急處突的警力儲備，而司法警察能夠承擔(dān)參與信訪接待值勤，維護(hù)信訪秩序和安全的重任。

三、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的難點問題

（一）司法警察維護(hù)控申接訪秩序的主觀認(rèn)識誤區(qū)和執(zhí)法能力缺陷

檢察機(jī)關(guān)司法警察在隊伍建設(shè)、隊伍素質(zhì)和作風(fēng)紀(jì)律不斷加強(qiáng)，為檢察工作的順利進(jìn)行作出了重要貢獻(xiàn)。但還是將警力集中配置在辦案工作區(qū)，工作重點放在看管、押解、送達(dá)等配合辦案工作上，對維護(hù)控申接訪秩序工作缺乏足夠的重視，特別是對涉檢信訪工作中突發(fā)事件缺乏敏感性。有的司法警察角色意識不強(qiáng)，總認(rèn)為自身的職責(zé)就是送達(dá)法律文書、押解、看管等工作，涉檢上訪是控申部門和業(yè)務(wù)部門的事，與司法警察無關(guān)，因此出警并不積極；有的則認(rèn)為“多一事不如少一事”，缺乏必要的職責(zé)擔(dān)當(dāng)以，僅滿足于單一的維護(hù)秩序而不對信訪人作必要的說服勸解工作，遇到突發(fā)事件不敢依法采取強(qiáng)制手段，依賴“等、靠、拖、耗”來解決問題；有的則缺乏群眾工作意識，對社情民意缺乏必要的了解，遇到上訪人員有過激言行時，缺乏耐心和理解，處置不夠冷靜，表現(xiàn)為不夠理性和情緒化，如有的心態(tài)急躁，有簡單化傾向，總期望公安盡快出面了事；有的則情緒激動，一味冷、硬、橫、推，與信訪人形成矛盾對立和激化等等。上述諸多現(xiàn)象實際反映出司法警察對維護(hù)控申接訪秩序缺乏必要的重視，思想準(zhǔn)備不足，以致在日常執(zhí)法工作中忽視“維穩(wěn)處突”能力的訓(xùn)練，執(zhí)法能力有所欠缺，在應(yīng)急預(yù)案的形成及演練方面落實不到位。實踐中，由于大多數(shù)司法警察對如何應(yīng)對重大突發(fā)事件，在處置過程中有關(guān)的注意事項及易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)，沒有清晰的認(rèn)識，缺乏有針對性的訓(xùn)練，不具備運用群眾語言釋法說理、近距離接觸群眾化解矛盾、處理疑難復(fù)雜問題與應(yīng)對突發(fā)事件等相關(guān)執(zhí)法能力，以致在處置突發(fā)事件時辦法不多，不知如何積極化解矛盾，影響了執(zhí)法效果。

（二）司法警察維護(hù)控申接訪秩序的工作機(jī)制有待完善

當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)在處置涉檢信訪突發(fā)事件中往往是由控申部門接待，整個處置過程顯得很被動、不靈活、不科學(xué)、不系統(tǒng)，處置能力明顯不足。筆者分析工作機(jī)制不完善的原因主要有：一是高檢院關(guān)于司法警察參與維護(hù)控申接訪秩序的規(guī)定較原則，法律授權(quán)不明確。如對司法警察在維護(hù)信訪秩序工作中的職、責(zé)、權(quán)是什么，哪些行為是可為的，哪些行為是不可為的，遇到突發(fā)事件如何處置，在什么情況下聯(lián)系公安警察介入，在什么情況下實施強(qiáng)制措施，以及維穩(wěn)中的指揮關(guān)系等等都未作出具體的規(guī)定。這就導(dǎo)致司法警察在處置突發(fā)事件時，對什么可為與什么可不為不太明確，思想上有所顧慮，造成遇事不能快速、準(zhǔn)確地處置，司法警察作用的發(fā)揮受到了很大限制；二是涉檢信訪處置機(jī)制中的檢警銜接配合機(jī)制不完善。司法警察與控申等業(yè)務(wù)部門研究信訪接待中群眾工作的趨勢、規(guī)律及配合協(xié)作制度機(jī)制還沒有實現(xiàn)常態(tài)化，多是臨時性和應(yīng)急性工作聯(lián)系，遇到緊急情況才找申請用警，缺乏固定的制度安排；三是涉檢信訪案件的安防機(jī)制也有待完善。如接待室接訪和候訪區(qū)域沒有分離，未設(shè)立隔離緩沖地帶；物防、技防和安全設(shè)備使用條件不夠具備，人防與技防未實現(xiàn)緊密結(jié)合，多未建立安檢制度；部分基層院警員數(shù)量不足，在司法警察的裝備、警務(wù)技能等方面較為薄弱，加上部分司法警察年齡偏大、技能水平不高等原因，導(dǎo)致法警不能很好地控制場面，在處置突發(fā)事件中處于被動狀態(tài)。

四、司法警察維護(hù)控申接訪秩序的完善對策

（一）司法警察應(yīng)提高“維穩(wěn)處突”的思想認(rèn)識和執(zhí)法能力

司法警察應(yīng)強(qiáng)化責(zé)任意識，要忠于職守，將維護(hù)控申接訪秩序與維護(hù)機(jī)關(guān)安全放到重要位置；要提高群眾意識，要體認(rèn)到自己是涉檢信訪接待窗口的司法行政人員，面對的是不確定的復(fù)雜的人群，應(yīng)該以理性、文明、平和的心態(tài)對待信訪群眾；要樹立角色意識，辯證的擺正“主角與配角”的關(guān)系，在接待來訪人員時，接訪人員是“主角”，一些具體接訪事宜，要由“主角來唱”，司法警察協(xié)助維護(hù)秩序。但遇到突發(fā)事件，司法警察就由配角轉(zhuǎn)化為主角，果斷靠前，主動處置。司法警察還要正確看待“養(yǎng)兵與用武”的關(guān)系，通過加強(qiáng)日常培訓(xùn)和演練來提升應(yīng)對突發(fā)事件的能力：司法警察在具備政治素養(yǎng)的同時而且要培養(yǎng)一定的法學(xué)素養(yǎng)，熟悉各部門業(yè)務(wù)范圍，精通檢察院辦案規(guī)則、刑事訴訟規(guī)則等業(yè)務(wù)文件；要有嫻熟的口頭語言表達(dá)能力，關(guān)于利用群眾語言對信訪人進(jìn)行釋法說理，通過良性溝通和交流來化解矛盾糾紛；司法警察還要具備良好的身體素質(zhì)，會擒拿、會用械具。為此，司法警察需要加強(qiáng)體能訓(xùn)練和日常演練：要采用互動式教學(xué)方法，通過討論來理清思路，澄清維護(hù)控申接訪秩序的認(rèn)識誤區(qū)；要大力開展涉訴處突的實戰(zhàn)演練，可以與公安專科學(xué)校聯(lián)系，邀請該學(xué)校的專業(yè)教師向司法警察傳授抗暴力事件的處置方法和語言表達(dá)技巧，組織對群體性和暴力型上訪的模擬訓(xùn)練；要科學(xué)施教，采取軍事化管理，通過正規(guī)培訓(xùn)，強(qiáng)化職業(yè)意識和心理素質(zhì)訓(xùn)練，教育并培養(yǎng)司法警察勇敢頑強(qiáng)的職業(yè)品質(zhì)；要立足實戰(zhàn)，大量開展警械具的使用，包括佩帶、上銬時機(jī)及動作、警棍操、強(qiáng)光手電使用規(guī)定等內(nèi)容，及槍械等武器的使用操作。在省級院法警總隊集中培訓(xùn)的同時，基礎(chǔ)較好的檢察院可以實行司法警察每周半天的分散訓(xùn)練活動，適時組織崗位練兵和實戰(zhàn)演練活動。

（二）檢察機(jī)關(guān)應(yīng)進(jìn)一步完善司法警察維護(hù)控申接訪秩序工作機(jī)制

一是及時制定司法警察維護(hù)控申接訪秩序和處置突發(fā)事件工作細(xì)則。建議高檢院或省級院進(jìn)一步完善司法警察“維穩(wěn)處突”的工作規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，特別是對控申接訪工作中的申請用警、派警出警等的程序作出規(guī)定，明確司法警察在接訪工作中規(guī)范行使的權(quán)力范圍及其與控申各自的權(quán)力邊界，減少履職盲區(qū)，避免推諉扯皮；二是進(jìn)一步完善“大接訪”或“聯(lián)合接訪”工作機(jī)制。“大接訪”或“聯(lián)合接訪”是在控申接訪室由控申人員和案件承辦人員、司法警察等聯(lián)合接待來訪，其中司法警察負(fù)責(zé)維護(hù)接訪秩序，處置突發(fā)事件。在“大接訪”機(jī)制下，司法警察部門與控申部門部門各設(shè)一專人負(fù)責(zé)溝通聯(lián)絡(luò)工作，由控申部門部門定期將告急訪、群體性上訪和重大社會影響及重大安全隱患的信訪事件等信息及時向司法警察大隊通報，共同建立信息通報長效機(jī)制?？厣瓴块T在遇到接待群訪、鬧訪、無理纏訴等緊急情況時，應(yīng)及時與司法警察部門取得聯(lián)系，要求司法警察大隊派員到場控制局面，防止意外發(fā)生。同時，司法警察部門在處置與院領(lǐng)導(dǎo)和業(yè)務(wù)部門糾纏的當(dāng)事人及其家屬時，亦應(yīng)亮明身份，穩(wěn)定來訪者情緒。對業(yè)務(wù)性問題，要及時與控申部門聯(lián)系，共同出面疏導(dǎo)解釋，保持聯(lián)動、共同應(yīng)對，及時、安全、有效地處理各類信訪問題。筆者建議，控申部門與司法警察部門應(yīng)提前制定預(yù)案，對各自的權(quán)責(zé)作出區(qū)分，對用警出警的案件范圍作出界定，對處置措施作出謀劃，對警械具的使用作出規(guī)定，以保證檢警順利銜接；三是對集體訪、告急訪、上訪老戶及部分重特大信訪案件要建立安檢制度，強(qiáng)化人防、物防和技防。司法警察負(fù)責(zé)安檢門工作，對受檢者以語言形式對抗安全檢查時，值勤人員要心態(tài)平和，不卑不亢，冷靜地勸導(dǎo)對方，拒絕接受安全檢查的人員不得進(jìn)入接待室；同時，司法警察部門還要與當(dāng)?shù)毓才沙鏊ㄆ跍贤?。根?jù)事件的發(fā)展變化，及時向公安機(jī)關(guān)通報，必要時請公安民警支援協(xié)助，制止事態(tài)的擴(kuò)大，有效維護(hù)檢察機(jī)關(guān)的安全和社會的穩(wěn)定。