美國公款消費錙銖必較

西坡

國內(nèi)的時事評論員面對像牛皮癬一樣頑強的公款吃喝現(xiàn)象時，常有“多見不怪”的無奈感，他們總是羨慕國外對公職人員吃喝行為的細節(jié)規(guī)定，其中最常被引用的制度之一就是美國的“牙簽規(guī)定”。

不過嚴格來講，牙簽規(guī)定針對的并非“公款吃喝”而是為防止“私款公用”，因為它是為政策游說者與國會議員打交道定的規(guī)矩。美國允許各種各樣有組織的利益集團公開存在，也允許利益集團通過游說活動向立法者和政府官員施加影響。但灰色交易總是與游說如影隨形，十九世紀30年代的“游說大王”薩姆·沃德有句格言：“得到一個議員贊成票的辦法是通過他的胃。”

因此，為避免議員和官員在酒桌飯局中被說客收買，國會多年來通過了一系列立法來限制此類社交活動，其中最著名的就是2007年的“牙簽規(guī)定”。這條法律規(guī)定，企業(yè)或者行業(yè)的游說者不得擺宴席請聯(lián)邦議員和官員吃飯，但可以請他們參加酒會。法案對酒會有三條規(guī)定：一是不得有正式飯菜；二是不得安排正式的餐桌和椅子，只能站在那里吃喝；三是酒會上所有的食品都只能用牙簽戳著吃，或用手指頭拿著吃，因此該法也被稱為“指頭食品立法”。

連站著還是坐著、用牙簽還是用刀叉都規(guī)定的這么死，有人羨慕美國的“官不聊生”，但難免也會有人懷疑這種“教條主義”實效究竟幾何，尤其是見慣了善于鉆制度空子的“聰明”官員之后。事實上，“牙簽規(guī)定”出臺后，華盛頓也出現(xiàn)了一定程度上的鉆空子行為，比如高檔餐廳中小點心生意火熱，其消費總量和金額甚至超過正式的晚餐。但這并不能宣告“牙簽規(guī)定”的失效，因為從總體效果上它的確剎住了華盛頓大擺宴席的風氣。

事實上，無論世界上哪個國家，都沒有“完美無缺”的反腐敗制度。任何規(guī)定都有局限，任何程序都難免有bug，許多國人幻想的“治本之道”其實并不存在。比如，權力制衡和言論自由被一些人視作治理腐敗的仙丹，但為何身屬民主陣營的印度腐敗卻很驚人？并不是說權力制衡和言論自由不重要，而是說只有這些并不夠。再結實的房子也要不斷修修補補。這個看起來怪怪的“牙簽規(guī)定”，其實在美國歷來的反腐敗立法中并不孤單。美國法律對公職人員的行為有著大量不厭其煩的嚴苛規(guī)定，不少規(guī)定甚至延伸到其家人身上，正是這些細節(jié)控制把權力限定在特定的跑道，防止越界。

比如，在公款接待上，美國地方政府官員的權限都有明文規(guī)定，即使市長請吃飯也不能超出標準，各州具體的標準有所不同，加州是每人10美元，康涅狄格州則是每人9美元，超過這個標準，就算行賄受賄。除嚴格的金額限制外，還要經(jīng)過嚴格的審批程序，包括在什么地方宴請、參加人數(shù)、每人的餐費標準等等，都需要一一列清。而且，這類公務宴請必須用政府信用卡結算，與中國的報銷制度大相徑庭。

最為我們熟知的例子還是美國駐華大使駱家輝。駱家輝來華赴任時乘坐經(jīng)濟艙，著實讓我們議論了一番，有人贊揚其節(jié)儉，有人責備其“作秀”，其實都想多了。美國《聯(lián)邦公務出行條例》上白紙黑字寫著14小時以內(nèi)一般只乘坐經(jīng)濟艙（不包括部長等特殊人物），而且這14小時包括飛行時間和在機場的等候時間（國內(nèi)航班2小時，國際航班3小時）。公務員只有在特殊情況下才可乘坐商務艙，且需事先申請并得到上級和旅行審核部門的批準。所以坐經(jīng)濟艙并不需要駱家輝想那么多，制度只提供了這一種選項。

2012年，駱家輝參加博鰲論壇時又被曝住不起會場套房，這也與他“窮”或“裝”完全無關。根據(jù)《聯(lián)邦公務出行條例》，官員出差前，都需要由所在部門安排出具體的行程。差旅費方面，按照出差地的平均生活水平進行報銷。根據(jù)2012年的具體規(guī)定，在中國的住宿標準分為31類，每個城市之間的差異很大。在北京的住宿標準為258美元一天，而?？趧t只有181美元一天。而本次博鰲論壇主辦方提供的套房豪華間報價為280美元，行政間為370美元。顯然是超過了美國政府對官員出行住宿標準的規(guī)定。駱家輝選擇與會場一水之隔的一家四星級酒店，也是不得不如此。

被規(guī)定好的不止是交通方式和報銷標準。政府的高級官員無論是因公還是因私搭乘飛機，其信息都將匯報給服務管理部門，并對公眾公開；官員所收受的禮物將等價抵消出差所產(chǎn)生的報銷費用，如果超出，還要退還現(xiàn)金；對于報銷欺詐行為，將處以當事人至少五年的監(jiān)禁。這些規(guī)定的目的，寫在美國《聯(lián)邦公務出行條例》的開頭：“使官員對自己的可支配額度一目了然”。

美國歷史上也曾有過腐敗泛濫的時期，直到“水門事件”后，才開始大規(guī)模進行廉政法律制度建設。1965年頒布《政府官員及雇員道德操行準則》，對各類高級官員及其配偶、子女的財產(chǎn)申報作了規(guī)定。1978年美國國會又頒布了《政府行為道德法》，該法規(guī)定在聯(lián)邦政府各系統(tǒng)內(nèi)建立個人財產(chǎn)申報制度，并對政府官員離職后的從業(yè)行為做出了詳細規(guī)定。1989年，老布什政府又頒布了《政府道德改革法》，將官員離職后從業(yè)行為受限的范圍擴大到國會議員和國會高級官員，對行政部門官員離職后行為的限制條款也作了修改，還規(guī)定中下級官員也要申報個人及親屬的財產(chǎn)。1992年，聯(lián)邦政府道德署頒布了《行政部門雇員道德行為準則》，在禮品、利益沖突、濫用職權、兼職、職外活動等多方面做出了詳細規(guī)定，并附有大量實例。此外，1977年制定的《海外反腐敗法》，旨在禁止美國公司向外國政府公職人員行賄。

美國的反腐敗法律中給人印象深刻的一點就是大量精確的數(shù)字，比如前文提到的10美元、9美元的宴請標準，14小時以內(nèi)坐經(jīng)濟艙。此外還有許多例子，如：

對“合法游說”和“影響力交易罪”的區(qū)分以數(shù)字為界：說客招待某位議員，每次花費在50美元以下，且一年內(nèi)的所有花費不超過100美元，就是“合法游說”，如果某次招待花費超過了50美元，或者一年內(nèi)招待某位議員總花費超過了100美元，就是“影響力交易罪”了；

對高級政府官員兼職的限制也都有數(shù)可查：每年從政府以外獲得的收入不得超過其年薪的一定比例數(shù)，總統(tǒng)提名的高級行政人員為 15%，眾議員為 30%，參議員為 40%；

政府雇員接受禮物也有不可逾越的邊界——可以每次從一個來源接受未曾索取的、總的市場價值不超過20美元的禮物，但是從任何一個人獲得的單項禮物的總的市場價值每年不得超過50美元。

這些數(shù)字當然都是人定的，是不是每個數(shù)字都完全科學呢？也未必，比如一頓49美元的飯就一定比51美元的更干凈嗎？美元會升值貶值，為什么20美元的禮物標準從來不變呢？但有時候制度的形式本身就是它的目的，這些數(shù)字邊界的存在，無時無刻不提醒著官員，你的支配權是有邊界的，你的一舉一動都要守規(guī)矩。而媒體和公眾也可以利用這些明確的規(guī)則去監(jiān)督官員。在這個意義上，50美元還是60美元已經(jīng)不重要了，最重要的是邊界的存在。

除了一目了然的數(shù)字，美國法律還會用舉例子的方式將規(guī)則進一步明確。比如《行政部門雇員道德行為準則》在第二章“外來禮物”中附了這樣一個例子：退伍軍人管理局議員的某采購人員經(jīng)常和藥品制造商的代表往來，藥品代表們通常到采購員的辦公室時都給他帶來三明治和軟飲料，即使每頓午餐少于6美元，經(jīng)常接受這些小禮物也是不恰當?shù)?。關于禮物價值的確定，也有例子：有人提供給雇員一張慈善活動的票，如果票面價值是250美元，即使該活動實際價值僅是20美元，那么這張票的市場價值也應該按250美元算。細致的規(guī)定，通俗易懂的解釋，都是為了避免可能出現(xiàn)的擦邊球和扯皮。

美國反腐敗中的細節(jié)控制提醒我們，不要因為怕鉆空子而不去制定規(guī)則，如果一道柵門擋不住，不妨再設一道，或者把原來的門進行修補。當柵欄越來越密，自然就能擋住大多數(shù)的不守規(guī)矩者。反腐沒有捷徑，美國即使權力制衡、媒體發(fā)達如此，對公職人員也需要全方位、精確地限制，而不能空談“陽光是最好的消毒劑”。既然權力天然趨向腐敗，反腐敗就只能時時刻刻把公職人員當“賊”來防。