構(gòu)建我國食品安全監(jiān)管體系路徑及政策研究

虞華　陳光亞　程鑫

“民以食為天”，食品是人類賴以生存和發(fā)展的第一物質(zhì)需求。從學(xué)理上講，食品安全是指食品無毒、無害，符合應(yīng)當(dāng)有的營(yíng)養(yǎng)要求，對(duì)人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。改革開放特別是進(jìn)入21世紀(jì)以來，隨著經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、物質(zhì)生活水平不斷提高 ，人們對(duì)生活品質(zhì)的要求也越來越高，可是，隨之而來的食品安全事故卻層出不窮，不斷沖擊著消費(fèi)者脆弱的神經(jīng)，這也使食品安全問題成為最熱的社會(huì)話題之一。由于立法理念等問題，目前我國食品安全法律在監(jiān)管體制、食品安全標(biāo)準(zhǔn)、檢測(cè)機(jī)構(gòu)、法律責(zé)任等方面都存在亟待改進(jìn)的地方，應(yīng)通過加強(qiáng)高位階的立法來解決。

一、我國目前食品安全問題的現(xiàn)狀

近年來，世界各國接連不斷地發(fā)生食品污染事件，如英國的“口蹄疫”和“瘋牛病”事件、比利時(shí)的“二惡英”事件，國內(nèi)的“地溝油”、毒奶粉”、“瘦肉精”、“蘇丹紅”、“白酒塑化劑”等事件，我國乃至全球的食品安全問題形勢(shì)十分嚴(yán)峻。

（一）原體（微生物）污染問題增多

一方面，我國傳統(tǒng)的食品污染問題繼續(xù)存在，如農(nóng)藥污染和霉菌毒素污染、沙門菌污染、寄生蟲污染等；另一方面，在發(fā)達(dá)國家出現(xiàn)的一系列新的食品污染問題在我國也同樣出現(xiàn)，如在我國多個(gè)省份流行的大腸埃希菌等。衛(wèi)生部的統(tǒng)計(jì)數(shù)字顯示，2011年的食物中毒事件報(bào)告中，微生物性食物中毒事件的報(bào)告起數(shù)和中毒人數(shù)最多，分別占總數(shù)的41.27%和61.67%。

（二）環(huán)境污染已對(duì)食品安全構(gòu)成嚴(yán)重威脅

目前比較突出的主要是二惡英和有機(jī)氯的污染問題。老百姓反響較大的是污染企業(yè)故意不正常使用水污染物處理設(shè)施，將廢水未經(jīng)處理直接排放至居民水源中，直接影響到人民的生命健康。

（三）生產(chǎn)者違法生產(chǎn)、加工食品現(xiàn)象嚴(yán)重

農(nóng)藥和獸藥對(duì)食品源頭的污染，一方面表現(xiàn)為農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)者違法使用高毒農(nóng)藥如劇毒鼠藥、高毒高殘留農(nóng)藥，養(yǎng)殖業(yè)者違法使用抗生素和激素等獸藥和瘦肉精等飼料添加劑；另一方面表現(xiàn)為生產(chǎn)者違法使用食品添加劑和非食品原料生產(chǎn)加工食品，非法、超范圍、超用量使用防腐劑、色素、過氧化苯甲酰鈉等食品添加劑，違法使用不合格原料生產(chǎn)加工食品，如使用病死畜禽肉、過期產(chǎn)品、發(fā)霉變質(zhì)原料等，保健食品里添加違禁藥物。

（四）新技術(shù)、新工藝、新資源的應(yīng)用帶來新的食品安全隱患

如利用轉(zhuǎn)基因食品等新資源、化學(xué)合成添加劑等新的食品添加劑、食品新型包裝材料等直接或間接用于和食品接觸的化學(xué)物質(zhì)日益增多。

（五）傳統(tǒng)食品安全新問題不斷被研究發(fā)現(xiàn)

如大眾早點(diǎn)油條中的鋁殘留、油炸淀粉類食品中的丙烯酰等安全性問題。

（六）食品流通環(huán)節(jié)經(jīng)營(yíng)秩序不規(guī)范

有些經(jīng)營(yíng)者在食品收購、儲(chǔ)藏、運(yùn)輸及銷售過程中，過量使用保鮮劑、防腐劑，向食品內(nèi)注入化學(xué)劑增加重量；部分經(jīng)營(yíng)者銷售假冒偽劣食品、過期變質(zhì)食品；小食品經(jīng)營(yíng)者分級(jí)包裝水平低，違法使用不合格包裝物，甚至銷售“三無”食品、假冒偽劣食品。

（七）食品安全國家標(biāo)準(zhǔn)體系滯后

我國現(xiàn)行的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)體系很多是在上世紀(jì)70年代制定的，出臺(tái)的主要背景是當(dāng)時(shí)我國農(nóng)產(chǎn)品農(nóng)藥殘留量比較高，執(zhí)行到現(xiàn)在沒有進(jìn)行較大的修訂。有的食品標(biāo)準(zhǔn)項(xiàng)目指標(biāo)陳舊落后，如我國農(nóng)藥殘留限量指標(biāo)只有800多項(xiàng)，而國際食品法典有3300多項(xiàng)，歐盟有14.5萬項(xiàng)。有關(guān)數(shù)據(jù) 顯示，我國的農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)只有20%左右達(dá)到了國際上的通行要求。在這種低標(biāo)準(zhǔn)體系指導(dǎo)下生產(chǎn)出來的農(nóng)產(chǎn)品必然存在很多食品安全問題。

（八）檢測(cè)設(shè)備差，檢驗(yàn)檢測(cè)水平不高，科研經(jīng)費(fèi)投入少

我國食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)分布在食品藥品監(jiān)管、國家質(zhì)檢總局、衛(wèi)生部、農(nóng)業(yè)部等多個(gè)政府部門，使得本來稀缺的檢測(cè)資源更加捉襟見肘，影響了食品安全的監(jiān)督力度和震懾威力。而新的、靈敏的快速檢測(cè)手段，如基因探針、多聚酶鏈反應(yīng)等分子生物學(xué)技術(shù)已應(yīng)用于食源性病原體檢驗(yàn)，但在我國仍主要用于研究單位。與發(fā)達(dá)國家相比，我國在科研經(jīng)費(fèi)投入方面少得可憐。

二、我國食品安全監(jiān)管體系的現(xiàn)狀及主要弊端

食品安全監(jiān)管在實(shí)踐中就是對(duì)食品安全與質(zhì)量進(jìn)行檢測(cè)執(zhí)法。世界衛(wèi)生組織和聯(lián)合國糧農(nóng)組織對(duì)食品安全監(jiān)管定義為：“由國家或地方政府機(jī)構(gòu)實(shí)施的強(qiáng)制性管理行為，目的在于為居民提供安全保障，保證從生產(chǎn)、加工、儲(chǔ)存直到流動(dòng)的過程中食品安全、完整并適于人類食用，同時(shí)按照法律規(guī)定誠實(shí)而準(zhǔn)確地貼上標(biāo)簽”。而食品安全監(jiān)管體系就是由強(qiáng)制性的食品監(jiān)管活動(dòng)和食品供應(yīng)鏈各個(gè)利益相關(guān)方面參與的預(yù)防性、教育性戰(zhàn)略相結(jié)合的產(chǎn)物。

（一）我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)及職能劃分

2009年6月1日起《中華人民共和國食品安全法》正式施行，當(dāng)前中國的食品安全監(jiān)管體系以分段監(jiān)管基礎(chǔ)上的綜合協(xié)調(diào)為主要特征。食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)包含多個(gè)部門，各部門各司其職，分布在整個(gè)食品供給鏈條的多個(gè)環(huán)節(jié)，形成了各個(gè)部門齊抓共管的局面。分段監(jiān)管指的是監(jiān)管部門在履行職責(zé)的過程中，把食品產(chǎn)出過程劃分為若干環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)由一個(gè)或數(shù)個(gè)部門進(jìn)行監(jiān)管；綜合協(xié)調(diào)指的是在分段監(jiān)管的基礎(chǔ)上，由國務(wù)院食品安全委員會(huì)和衛(wèi)生行政部門進(jìn)行食品安全的綜合協(xié)調(diào)工作。在分段監(jiān)管方面，主要分為種植或養(yǎng)殖、生產(chǎn)、加工、流通、消費(fèi)等幾個(gè)環(huán)節(jié)，分別針對(duì)不同的監(jiān)管部門，即農(nóng)業(yè)部對(duì)應(yīng)種植或養(yǎng)殖環(huán)節(jié)、國家質(zhì)檢總局對(duì)應(yīng)生產(chǎn)加工環(huán)節(jié)、國家工商總局對(duì)應(yīng)流通和消費(fèi)環(huán)節(jié)、國家食品與藥品監(jiān)督管理局對(duì)應(yīng)餐飲服務(wù)中的消費(fèi)環(huán)節(jié)等。在綜合協(xié)調(diào)方面，目前負(fù)責(zé)部門為衛(wèi)生部，將食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、標(biāo)準(zhǔn)及檢驗(yàn)規(guī)范等貫穿于食品安全整個(gè)過程的職能賦予了衛(wèi)生部，同時(shí)在2010年2月6日設(shè)立國務(wù)院食品安全委員會(huì)，作為國務(wù)院食品安全工作的高層次議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，承擔(dān)國家宏觀層面綜合協(xié)調(diào)的職能。

另外，其他一些政府機(jī)構(gòu)也參與了食品的檢驗(yàn)和控制。比如，科技部門負(fù)責(zé)食品安全的科研工作，環(huán)保部門參與生產(chǎn)地區(qū)環(huán)境、養(yǎng)殖場(chǎng)和食品加工企業(yè)污染物排放的監(jiān)測(cè)與控制等。這樣，在我國就形成了按照食品鏈環(huán)節(jié)進(jìn)行部門分工為主、品種監(jiān)管為輔的監(jiān)管框架。

（二）我國食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能劃分存在的主要弊端

1.食品安全法律法規(guī)體系建設(shè)不完善，統(tǒng)一性、協(xié)調(diào)性較差

雖然我國已經(jīng)出臺(tái)了諸如《食品安全法》、《產(chǎn)品質(zhì)量安全法》等法律法規(guī)，但由于立法體制等多方面的原因，食品安全相關(guān)法律之間還存在著不協(xié)調(diào)、甚至相互抵觸和矛盾的條款。新的《食品安全法》仍然過于原則和抽象，法律責(zé)任中相關(guān)規(guī)定不夠明確、問責(zé)缺失、操作性差等問題，給現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督執(zhí)法，造成一定的困惑。過于遷就現(xiàn)有的權(quán)力分配體制，被現(xiàn)有的部門之間、中央地方之間的權(quán)力分配格局束縛住了手腳，食品安全監(jiān)管體制仍延續(xù)以前的分段監(jiān)管，缺乏法律應(yīng)有的前瞻性和指導(dǎo)性，部門間職能交叉、職責(zé)不清等，容易導(dǎo)致各監(jiān)管部門間不能無縫對(duì)接，形成監(jiān)管空白及盲區(qū)或造成重復(fù)監(jiān)管。

2.食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系混亂、存在漏洞

我國食品安全標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量少、時(shí)間早、指標(biāo)粗，有些指標(biāo)缺少風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估依據(jù)，不少標(biāo)準(zhǔn)之間存在交叉、重復(fù)甚至矛盾。由于訂標(biāo)工作缺乏有效的統(tǒng)一協(xié)調(diào)機(jī)制，我國現(xiàn)有的食品安全標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施中暴露出不少相互矛盾的問題，比如質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、檢驗(yàn)檢測(cè)標(biāo)準(zhǔn)或方法不同、含量限度要求不同等，這不僅讓相關(guān)食品加工生產(chǎn)者頗為頭疼，也使得食品安全監(jiān)管部門在對(duì)不少食品的監(jiān)管上陷入了尷尬的境地。我國食品標(biāo)準(zhǔn)目前大約有5000項(xiàng)，由國家標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)構(gòu)成。其中，國家標(biāo)準(zhǔn)和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)均有1000余項(xiàng)。當(dāng)前，我國食品標(biāo)準(zhǔn)體系存在的主要問題是：食品安全標(biāo)準(zhǔn)水平偏低；國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、地方標(biāo)準(zhǔn)之間存在著交叉、矛盾或重復(fù)，不統(tǒng)一；食品安全標(biāo)準(zhǔn)不全面、重要標(biāo)準(zhǔn)短缺。有關(guān)資料顯示，現(xiàn)行食品安全標(biāo)準(zhǔn)的覆蓋率僅為80%，仍有20%的食品沒有明確的國標(biāo)及檢測(cè)辦法；食品種類的覆蓋率僅為50%，近30%的農(nóng)藥沒有明確的檢驗(yàn)方法；近500種食品添加劑中，很多沒有相應(yīng)的安全標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其進(jìn)行約束。

3.監(jiān)管機(jī)構(gòu)職能、權(quán)限界定不清

我國的食品管理體系主要是圍繞保障食品供給建立起來的，食品安全監(jiān)管能力明顯滯后。食品安全監(jiān)管體制以分段監(jiān)管為主、品種監(jiān)管為輔，監(jiān)管環(huán)節(jié)較多。分段管理的模式容易產(chǎn)生監(jiān)管主體小團(tuán)體主義，只從自身部門利益出發(fā)，管理效率低下。由于食品不可能只是在本地區(qū)流通，這就需要受影響的各地區(qū)之間加強(qiáng)合作。在中央與地方的監(jiān)管職責(zé)區(qū)分上，也存在著條理不清、監(jiān)管真空問題。比如近來爭(zhēng)議較大的免檢問題，這樣的監(jiān)管真空很容易成為食品安全事件的源頭。

4.食品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)過多，監(jiān)管力量分散，有效資源得不到合理利用

雖然近年來我國政府對(duì)食品安全問題的重視程度在不斷提高，但各監(jiān)管部門感覺國家的財(cái)政投入增長(zhǎng)仍然較慢，導(dǎo)致食品安全監(jiān)管存在若干問題：首先，各監(jiān)管單位感覺食品安全檢測(cè)設(shè)施無法滿足工作需要；其次，經(jīng)費(fèi)不足導(dǎo)致相關(guān)監(jiān)管部門的執(zhí)法目的發(fā)生變化，一些地區(qū)的執(zhí)法部門把監(jiān)管執(zhí)法當(dāng)作獲取經(jīng)濟(jì)利益的有效手段，而是大多以罰代管；再者，部門之間在引進(jìn)先進(jìn)設(shè)備和高端人才方面激烈競(jìng)爭(zhēng)，造成重復(fù)建設(shè)過多，設(shè)備閑置，有限的食品檢測(cè)資源（包括技術(shù)人員和檢測(cè)設(shè)備）分散在各部門，無法得到有效的配置利用。

5.食品安全監(jiān)管技術(shù)手段落后

受技術(shù)限制，一些重要的食品安全監(jiān)管內(nèi)容無法執(zhí)行有效檢測(cè)。比如像氯丙醇、二 英、抗生素、違禁產(chǎn)品等，不少地區(qū)不能進(jìn)行有效檢測(cè)或者干脆不檢測(cè)。比如在農(nóng)藥殘留檢測(cè)方面，加拿大可檢測(cè)出251種農(nóng)藥，德國的DFG可檢測(cè)325種農(nóng)藥，美國FDA的多殘留檢測(cè)方法可檢測(cè)360種農(nóng)藥，而我國卻沒有能同時(shí)檢測(cè)上百種農(nóng)藥殘留的分析技術(shù)。

6.缺乏嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯栘?zé)制度

目前我國的組織體系既非明確的完全隔離分工的平行狀，亦非清晰的獨(dú)立中有交叉的網(wǎng)狀，而是呈現(xiàn)錯(cuò)綜的網(wǎng)狀，在食品安全監(jiān)管中不但“權(quán)限不清”的問題較為嚴(yán)重，還缺乏清晰嚴(yán)謹(jǐn)?shù)呢?zé)任追究制度，一旦發(fā)生重大食品安全問題，失職責(zé)任也難于追究。

7.食品安全案件處罰力度較輕，無法起到有效的威懾作用

食品安全案件屢屢發(fā)生，很大程度上是由于暴利驅(qū)使、違法成本過低等，甚至一些企業(yè)還把可能面臨的懲罰金額記入了企業(yè)的生產(chǎn)成本，根本無法起到有效的威懾作用。這與發(fā)達(dá)國家一旦發(fā)生食品安全事件就可能面臨天價(jià)賠償?shù)臓顩r相差甚遠(yuǎn)。

8.本應(yīng)常效化的食品安全監(jiān)管工作，出現(xiàn)了應(yīng)急化傾向

食品安全監(jiān)管是一項(xiàng)常態(tài)化工作，應(yīng)當(dāng)以預(yù)防為主，從源頭抓起，主動(dòng)清除事故因素，不使聚集成勢(shì)。然而我們的監(jiān)管工作常常是被突發(fā)事件牽著鼻子走，被動(dòng)地應(yīng)急反倒習(xí)以為常。

三、國外食品安全監(jiān)管的經(jīng)驗(yàn)

在國外，加強(qiáng)食品安全監(jiān)管各部門之間的協(xié)調(diào)是食品安全監(jiān)管體制改革的核心。這種協(xié)調(diào)主要表現(xiàn)為兩種類型：一類是以日本和美國為代表，食品安全的管理機(jī)構(gòu)依然分布在不同的部門，通過明確食品類別（美國）或按照環(huán)節(jié)（日本）進(jìn)行分工，以保證對(duì)“農(nóng)田到餐桌”全過程的監(jiān)管。值得注意的是，即使在美國也一直存在著要求食品安全管理機(jī)構(gòu)完全統(tǒng)一到一個(gè)部門的聲音。阿根廷、智利和荷蘭等國也在積極探討成立一個(gè)專門機(jī)構(gòu)的必要性和可行性；另一類是以澳大利亞、愛爾蘭、丹麥、加拿大為代表，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，將原有的多個(gè)食品安全管理部門重新統(tǒng)一到一個(gè)獨(dú)立的食品安全機(jī)構(gòu)，對(duì)全過程進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)管，徹底解決部門間分割與不協(xié)調(diào)問題。

另外，一些發(fā)達(dá)國家不斷探索新的監(jiān)管方式。其中尤以建立食品安全利益相關(guān)者的廣泛社會(huì)監(jiān)督最為典型。

四、構(gòu)建我國食品安全監(jiān)管體系的路徑選擇

以消費(fèi)者的健康和安全為核心，重新建立足以控制各環(huán)節(jié)風(fēng)險(xiǎn)的食品安全體系是今后食品安全管理體制變化的總趨勢(shì)。

（一）建立完善的食品安全法律法規(guī)體系

現(xiàn)階段，我國食品安全監(jiān)管依據(jù)的主要法律是《食品安全法》。該部法律雖然經(jīng)過幾次修訂，依然存在諸多的監(jiān)管空白，還沒有做到歐美國家那樣全品種、全環(huán)節(jié)的全程監(jiān)管，有待不斷完善。此外，不同部門之間、不同區(qū)域之間的地方性法律、法規(guī)數(shù)量眾多、協(xié)調(diào)性差、彼此重合，當(dāng)務(wù)之急是要對(duì)大量零散的單項(xiàng)法規(guī)進(jìn)行全面的修改和整合，加快《食品安全法》和《農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全法》的配套法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的制修訂，促進(jìn)法律法規(guī)有效銜接。完成食品召回、退市食品處置、食品安全可追溯、突發(fā)食品安全事件應(yīng)急處置、食品安全事故調(diào)查處理、食品安全風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)測(cè)評(píng)估、食源性疾病報(bào)告、食品從業(yè)人員管理、食品安全誠信和新資源食品、保健食品、食品添加劑、酒類、畜禽屠宰、進(jìn)出口食品、糧食、食品相關(guān)產(chǎn)品監(jiān)管等方面的行政法規(guī)和規(guī)章制修訂。推動(dòng)食品安全地方立法，加快制定食品生產(chǎn)加工小作坊和食品攤販管理等地方性法規(guī)。加強(qiáng)食品安全行政執(zhí)法與司法的銜接，完善食品安全刑事偵查和立案標(biāo)準(zhǔn)等相關(guān)配套規(guī)定，提高刑事責(zé)任追究效率。只有形成科學(xué)有效、層次分明、各司其職、互為補(bǔ)充的完整法律法規(guī)體系，才能切實(shí)保證食品安全監(jiān)管工作的高效運(yùn)行。

（二）建立完整統(tǒng)一的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系

歷經(jīng)多年的摸索與反復(fù)修正和實(shí)踐，美歐等先進(jìn)經(jīng)濟(jì)體初步建立了相對(duì)完備的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。所以，我國要高度重視和認(rèn)真研究先進(jìn)國家標(biāo)準(zhǔn)設(shè)定的優(yōu)點(diǎn)，積極推動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)研究中的國際合作，持續(xù)開展與國際食品法典及相關(guān)國家、地區(qū)食品安全標(biāo)準(zhǔn)的系統(tǒng)對(duì)比研究，參與國際食品標(biāo)準(zhǔn)制修訂工作。在結(jié)合我國當(dāng)前經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展實(shí)際水平的基礎(chǔ)上，考慮到我國實(shí)際的承受能力，建立一套保障人民群眾健康需要、適應(yīng)我國國情并與國際接軌的食品安全標(biāo)準(zhǔn)體系。

（三）建立新的食品安全管理體制

目前，我國的食品安全監(jiān)管可謂是“九龍治水”。監(jiān)管部門多頭監(jiān)管造成了“角色不清”和“權(quán)限不清”。相互之間缺乏統(tǒng)一協(xié)調(diào)，目前的國務(wù)院設(shè)立食品安全委員會(huì)只是一個(gè)高層次的議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，而不是實(shí)質(zhì)性的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)。因此，可依國外先例和經(jīng)驗(yàn)，組建實(shí)質(zhì)性的安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)（如國家食品安全委員會(huì)或國家食品藥品監(jiān)督管理總局），專門負(fù)責(zé)對(duì)我國食品安全的監(jiān)管。

（四）建立食品安全信用體系

要加快研究開發(fā)統(tǒng)一的食品安全信息服務(wù)系統(tǒng)，建立起我國食品安全信用體系的基本框架和運(yùn)行機(jī)制，整合各相關(guān)監(jiān)管單位、研究機(jī)構(gòu)和行業(yè)協(xié)會(huì)等單位的食品安全信息。對(duì)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者實(shí)行嚴(yán)格的信用管理制度，凡在食品生產(chǎn)、銷售方面有過嚴(yán)重劣跡的，終身不得從事食品行業(yè)。

（五）增加食品安全違法違規(guī)的成本

獲取暴利是不法生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者制造假冒偽劣商品的主要原因。目前，違反食品安全所導(dǎo)致的后果與其法律責(zé)任嚴(yán)重不對(duì)等。而且，違反食品安全的違法犯罪分子被繩之以法的概率很小，根本不足以威懾潛在的違法犯罪分子。2009年1月，三鹿集團(tuán)犯生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，被判處罰金4937余萬元。被告人、原三鹿集團(tuán)董事長(zhǎng)田文華犯生產(chǎn)、銷售偽劣產(chǎn)品罪，被判處無期徒刑，并處罰金2000多萬元。18個(gè)月后，甘肅青海吉林再次出現(xiàn)三聚氰胺超標(biāo)奶粉。因此，應(yīng)以法律條文的形式明確規(guī)定對(duì)各種違法行為的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加法律的透明度，充分體現(xiàn)法律的威懾力。

五、完善我國食品安全監(jiān)管體系的政策建議

歐美等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的實(shí)踐證明， 集中、高效、針對(duì)性強(qiáng)的食品安全監(jiān)管體系是保障食品安全的關(guān)鍵。針對(duì)我國食品安全監(jiān)管總體水平不高，食品安全問題頻發(fā)的現(xiàn)狀，必須構(gòu)建符合我國國情的可行的食品監(jiān)管體系。我國必須建立起以政府監(jiān)管為主體，行業(yè)協(xié)會(huì)、媒體輔助監(jiān)督、消費(fèi)者積極參與的監(jiān)管體系，通過完善和遵守食品安全法律法規(guī)、依托先進(jìn)監(jiān)管技術(shù)，形成高效的政府部門監(jiān)管體制，促進(jìn)食品生產(chǎn)企業(yè)合法經(jīng)營(yíng)，創(chuàng)造讓全社會(huì)滿意的食品市場(chǎng)。當(dāng)前，我國食品安全監(jiān)管體制處于深化改革的關(guān)鍵時(shí)期，探索治本之策、建立長(zhǎng)效機(jī)制，是全社會(huì)的共同愿望。

（一）組建垂直管理的國家食品安全管理機(jī)構(gòu)

組建國家食品安全委員會(huì)或國家食品藥品監(jiān)督管理總局，將現(xiàn)在分散于農(nóng)業(yè)、衛(wèi)生、食品藥品監(jiān)督、質(zhì)檢、工商、環(huán)保等多個(gè)政府相關(guān)職能部門的食品安全監(jiān)管權(quán)限完全整合在一起，對(duì)現(xiàn)有的執(zhí)法資源進(jìn)行整合，徹底解決機(jī)構(gòu)重復(fù)與管理盲區(qū)問題。由國務(wù)院副總理或國務(wù)委員出任主任。組成建立一套自上而下，獨(dú)立運(yùn)行的管理體制，整合現(xiàn)有各相關(guān)職能部門的職責(zé)和相應(yīng)的人員編制，總攬食品安全監(jiān)管職能，避免因部門間協(xié)調(diào)而產(chǎn)生利益沖突，該機(jī)構(gòu)獨(dú)立于地方財(cái)政，在國家食品安全管理機(jī)構(gòu)垂直領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。同時(shí)，將分屬于全國各地各部門的技術(shù)支撐力量都集中在一起，成立食品檢驗(yàn)與檢測(cè)中心，對(duì)監(jiān)督檢驗(yàn)網(wǎng)點(diǎn)進(jìn)行統(tǒng)一布局，擴(kuò)大檢測(cè)覆蓋面，提高檢測(cè)水平。

同時(shí)，不妨選擇一些省市及部分地市實(shí)施監(jiān)管體制改革試點(diǎn)，以一個(gè)部門為主建立權(quán)威、綜合、高效的分類監(jiān)管機(jī)制，整合資源、歸并職能，減少環(huán)節(jié)、延長(zhǎng)鏈條，徹底解決職責(zé)交叉、職能分治、重復(fù)監(jiān)管和責(zé)任不清、監(jiān)管缺位等問題，形成全程覆蓋的監(jiān)管格局。

（二） 建立一套既達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)又符合中國現(xiàn)階段發(fā)展特色的完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系

加強(qiáng)與國際標(biāo)準(zhǔn)化委員的合作與協(xié)調(diào)，與國際接軌，努力推進(jìn)中國食品安全質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的制訂，建立一套既達(dá)到國際標(biāo)準(zhǔn)又符合中國現(xiàn)階段發(fā)展特色的完整統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)體系。為食品安全監(jiān)管提供有力的技術(shù)保障，切實(shí)解決好目前食品安全標(biāo)準(zhǔn)殘缺、混亂，食品標(biāo)準(zhǔn)水平不高的問題。新標(biāo)準(zhǔn)體系既要包括對(duì)摻假、摻雜食品的一般禁令，也要包括對(duì)食品中不同化學(xué)殘留允許量的具體限制；既要包括對(duì)產(chǎn)品本身的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，也要包括對(duì)加工操作規(guī)程標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，應(yīng)具有很強(qiáng)的可操作性。一是應(yīng)建立一套包括從農(nóng)村到餐桌的全部環(huán)節(jié)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)制度；二是應(yīng)由國務(wù)院指定的獨(dú)立單位負(fù)責(zé)建立統(tǒng)一食品安全標(biāo)準(zhǔn)，解決行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)數(shù)量繁雜、內(nèi)容交叉的局面，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)單一科學(xué)化。

（三） 以法律的完善保障食品安全的市場(chǎng)準(zhǔn)入

食品安全的市場(chǎng)準(zhǔn)入是包括主體準(zhǔn)入和客體（商品或服務(wù)）準(zhǔn)入。也就是通過對(duì)食品進(jìn)入市場(chǎng)環(huán)節(jié)時(shí)實(shí)施市場(chǎng)準(zhǔn)入，對(duì)食品交易環(huán)節(jié)實(shí)施動(dòng)態(tài)監(jiān)管，對(duì)不合格食品實(shí)施市場(chǎng)退出的機(jī)制，對(duì)食品安全實(shí)施從農(nóng)場(chǎng)到餐桌的全程監(jiān)管。

（四） 建立健全食品安全檢驗(yàn)體系，著力建設(shè)食品安全追溯系統(tǒng)

在現(xiàn)階段要實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)資源的整合和共享，政府檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)與監(jiān)管部門脫鉤，減少部門間的重復(fù)檢驗(yàn)檢測(cè)，逐步建立檢驗(yàn)檢測(cè)共享數(shù)據(jù)庫；要推動(dòng)檢驗(yàn)檢測(cè)資源的合理區(qū)域分布，保證自治區(qū)、市、縣三級(jí)機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)職能的合理分工；要出臺(tái)相關(guān)扶持政策，鼓勵(lì)發(fā)展食品安全檢驗(yàn)檢測(cè)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，逐步實(shí)現(xiàn)檢驗(yàn)檢測(cè)體系的專業(yè)化、社會(huì)化。為實(shí)行市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、建設(shè)食品安全追溯系統(tǒng)構(gòu)筑安全網(wǎng)。

追溯就是追到根源，這是縮小、降低食品安全問題影響的最后防線?！笆称钒踩匪菹到y(tǒng)”是一個(gè)能夠連接生產(chǎn)、檢驗(yàn)、監(jiān)管和消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié)，讓消費(fèi)者了解符合衛(wèi)生安全的生產(chǎn)和流通過程，提高消費(fèi)者放心程度的信息管理系統(tǒng)。企業(yè)可以通過追溯系統(tǒng)做到信息化管理，更準(zhǔn)確的把握市場(chǎng)反饋，提供更好的產(chǎn)品和服務(wù)；社會(huì)可以獲得安全的食物，減少不必要的損失；政府可以做到良性監(jiān)管，安全預(yù)警。它的主要作用就是發(fā)現(xiàn)食品安全問題后，能夠通過分析、追蹤找到引起問題的根源，并能夠較為準(zhǔn)確地將可能存有隱患的產(chǎn)品、半成品、原材料進(jìn)行區(qū)分、隔離、處理，避免問題的繼續(xù)擴(kuò)大。

（五） 強(qiáng)化企業(yè)的主體責(zé)任

對(duì)于食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)，首先要嚴(yán)格落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任，加強(qiáng)食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)及相關(guān)企業(yè)“第一責(zé)任人”意識(shí)。做到企業(yè)講誠信、行業(yè)要自律，這是食品安全的基石。要監(jiān)督生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)企業(yè)自覺履行食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)義務(wù)，切實(shí)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任。加大對(duì)違法企業(yè)的行政和刑事處罰力度，強(qiáng)化民法在調(diào)整企業(yè)與消費(fèi)者損害責(zé)任方面的利益賠償作用。

（六） 大力推行食品安全網(wǎng)格化管理新模式

實(shí)行網(wǎng)格化管理可以使食品安全監(jiān)管工作由部門管理向綜合管理、由行業(yè)管理向社會(huì)管理轉(zhuǎn)變，改變以往“九龍治水”的局面，構(gòu)建起“一個(gè)中心，三大系統(tǒng)”，即食品安全網(wǎng)格化管理指揮中心、食品安全網(wǎng)格化基礎(chǔ)信息系統(tǒng)、食品安全群眾舉報(bào)投訴系統(tǒng)和食品安全快速反應(yīng)系統(tǒng)。依照“街巷定界、規(guī)模適度、無縫覆蓋、動(dòng)態(tài)調(diào)整”原則，把所有社區(qū)（村組）細(xì)分為苦干個(gè)“網(wǎng)格”，構(gòu)建起市、區(qū)、街道、社區(qū)、網(wǎng)格“多級(jí)”管理體系，公開招錄人才，為每個(gè)網(wǎng)格配備1-2名管理員，明確責(zé)任，實(shí)行統(tǒng)一購買服務(wù)、統(tǒng)一綜合履職、統(tǒng)一考核管理。不讓問題食品成漏“網(wǎng)”之魚。

（七）完善食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度

由于受人、財(cái)、物等限制，再加上非法食品生產(chǎn)者本身具有一定的隱蔽性和運(yùn)動(dòng)性，客觀來說，食品衛(wèi)生監(jiān)管部門根本不可能完全及時(shí)地發(fā)現(xiàn)并查處所有不法行為。因此有必要完善食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度，設(shè)立專項(xiàng)獎(jiǎng)勵(lì)資金，建立食品安全舉報(bào)系統(tǒng)，加大獎(jiǎng)勵(lì)力度，鼓勵(lì)非法食品生產(chǎn)企業(yè)從業(yè)人員收集證據(jù)進(jìn)行舉報(bào)。在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過程中，總會(huì)有人知曉那些非法生產(chǎn)、加工問題食品的情況，而食品衛(wèi)生監(jiān)管部門只需從制度層面積極為其提供反映問題的平臺(tái)，就能源源不斷地獲得各種有效的違法違規(guī)信息，進(jìn)而可以采取一種相對(duì)主動(dòng)、迅速的行動(dòng)方式打擊食品違法行為。實(shí)施食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度不僅能創(chuàng)設(shè)一種相對(duì)較低代價(jià)的信息獲取渠道，減少行政開支，又能提高食品衛(wèi)生監(jiān)管部門的執(zhí)法效率。同時(shí)，由于一直存在著被舉報(bào)的風(fēng)險(xiǎn)，非法生產(chǎn)者就不得不增加各種“防御性”支出，當(dāng)這種“防御性成本”大到一定程度，使違法行為不能有利可圖時(shí)，違法行為就會(huì)在一定程度上減少。

（八） 加大懲罰力度，提高食品安全違法違規(guī)成本

治亂須用重典。食品安全違法成本低一直是個(gè)比較突出的問題，也是一些企業(yè)以身試法的重要原因。因此應(yīng)嚴(yán)厲打擊食品安全違法犯罪行為，保持嚴(yán)懲重處治理常態(tài)。對(duì)犯罪分子“嚴(yán)刑峻法殺無赦”，使其“傾家蕩產(chǎn)一場(chǎng)空”。提高違法犯罪成本，切實(shí)保障食品安全。首先，應(yīng)以法律條文的形式明確規(guī)定對(duì)各種違法行為的具體處罰標(biāo)準(zhǔn)，增加法律的透明度，充分體現(xiàn)法律的威懾力。其次，加大對(duì)受到損害的消費(fèi)者進(jìn)行賠償?shù)牧Χ?。這種賠償不但包括有形損失賠償，還應(yīng)該包括潛在危害賠償和精神損失。同時(shí)利用“食品安全網(wǎng)格化基礎(chǔ)信息系統(tǒng)”建立類似“黑名單”制度，讓利欲熏心的企業(yè)主“一次違法、終身出局”。

（九） 完善食品安全執(zhí)法責(zé)任追究制度

法律的尊嚴(yán)是執(zhí)行出來的，而不是制定出來的。如果行政執(zhí)法部門或執(zhí)法人員不嚴(yán)格執(zhí)法或者出于各種原因錯(cuò)誤地理解和適用了食品安全法律法規(guī)，那么就算這些法律法規(guī)再完善，也不能產(chǎn)生預(yù)期效果?！坝蟹ú灰?，執(zhí)法不嚴(yán)，違法不究”是我國食品安全監(jiān)管部門執(zhí)法中的一個(gè)頑癥，要做到依法行政，就必須注重完善行政執(zhí)法人員責(zé)任追究機(jī)制，對(duì)執(zhí)法人員的法律培訓(xùn)和思想道德教育，對(duì)失職的部門和官員嚴(yán)肅追責(zé)。

（十） 建立消費(fèi)者組織、中介組織、政府和企業(yè)間相互溝通的機(jī)制，引入“第三方監(jiān)管”

食品安全的實(shí)現(xiàn)有賴于社會(huì)上每一位公民的積極參與。食品安全體系有效運(yùn)轉(zhuǎn)的核心是食品產(chǎn)業(yè)鏈的生產(chǎn)者、加工者和流通業(yè)者通過食品安全積極維護(hù)自己的聲譽(yù)。政府和社會(huì)的監(jiān)管僅僅是外在的約束，而生產(chǎn)、加工和流通主體的良好衛(wèi)生規(guī)范與自我檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)才是內(nèi)在的決定因素。

借鑒歐美發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，建立相對(duì)獨(dú)立于政府體系的國家實(shí)驗(yàn)室，或適度開發(fā)民間檢驗(yàn)檢疫機(jī)構(gòu)，讓這些機(jī)構(gòu)專門負(fù)責(zé)技術(shù)檢驗(yàn)，同時(shí)引進(jìn)其他科研力量參與競(jìng)爭(zhēng)。我國對(duì)食品安全領(lǐng)域的監(jiān)管更多的是一種事后監(jiān)管，扮演著“救火隊(duì)員”的角色，要杜絕此問題，可嘗試一些預(yù)防性的監(jiān)督管理。如引入公眾全面參與監(jiān)督的社會(huì)監(jiān)管模式——“第三方監(jiān)管” 來彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈和政府失靈并存的缺陷。

六、結(jié)束語

保障與提高健康水平是提高人類福祉的基本要求，而食品安全則是保護(hù)人類生命健康、提高人類生活質(zhì)量的基礎(chǔ)。食品安全從生產(chǎn)到消費(fèi)、從農(nóng)田到餐桌，構(gòu)成了一個(gè)環(huán)環(huán)相扣的鏈條，事關(guān)全體人民的切身利益，也是國家安全的重要組成部分。對(duì)我國這樣一個(gè)擁有13多億人口的大國來說，食品安全問題關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)穩(wěn)定，對(duì)建設(shè)和諧社會(huì)具有重要意義。食品安全的復(fù)雜性，決定了對(duì)食品安全進(jìn)行監(jiān)督將是一個(gè)長(zhǎng)期的任務(wù)，這需要日臻完善的法律法規(guī)制度、統(tǒng)一的監(jiān)管體制、高效的技術(shù)支持等來配套。

（作者單位：國家統(tǒng)計(jì)局鹽城調(diào)查隊(duì)）

責(zé)任編輯：康偉