官員問責(zé)制度的思考

單聞

一直以來，關(guān)於要求完善澳門官員問責(zé)制的聲音不絕於耳，尤其是 “墓地門”、“巴士監(jiān)管漏洞門”事件，無不是引發(fā)了澳門坊間對(duì)“官員問責(zé)制”的熱烈討論。

本文試圖跳出案件中是是非非，單單站在完善澳門官員問責(zé)制度的角度做一個(gè)剖析。希望能讓廣大的讀者能更為深入的瞭解制度的內(nèi)涵及其帶來的社會(huì)影響。若需討論官員問責(zé)制的相關(guān)話題，“官員問責(zé)制是怎樣的制度？”和“為什麼要去建立官員問責(zé)的一種制度？”這兩個(gè)問題是不可繞過的。

首先，官員問責(zé)制是怎樣的制度？所謂官員問責(zé)制，是指對(duì)政府及其官員的一切行為和後果都必須而且能夠追究責(zé)任的一項(xiàng)制度。不僅是要因不當(dāng)行為要擔(dān)負(fù)起應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任，更應(yīng)該要擔(dān)負(fù)應(yīng)不當(dāng)行為引起的法律責(zé)任。不難看出，權(quán)責(zé)關(guān)係清晰是官員問責(zé)這項(xiàng)制度的前提。這種制度，筆者認(rèn)為，是一種法制化的體現(xiàn)。按照行政法的相關(guān)理論，我們可以得知，官員做出的行政行為是被授權(quán)者作出的，應(yīng)當(dāng)以“誰作為誰予以負(fù)責(zé)”的大原則下，由被授權(quán)者獨(dú)自承擔(dān)法律上的責(zé)任和行政上的責(zé)任。其實(shí)質(zhì)是通過各種形式的責(zé)任性約束，限制和規(guī)範(fàn)政府權(quán)力和官員行為，最終達(dá)到權(quán)為民所用的目的，這是現(xiàn)代政府強(qiáng)化和明確責(zé)任，改善政府管理的一種有效的制度，更是澳門特別行政區(qū)政府適應(yīng)社會(huì)變革對(duì)政府責(zé)任的新要求和新訴求而所為之的一項(xiàng)制度。

其次，為什麼要建立官員問責(zé)一個(gè)制度？其原因主要有兩個(gè)：第一，在澳門特別行政區(qū)的行政主導(dǎo)政治體制下，很容易造成政府官員工作的散漫不作為。若實(shí)行官員問責(zé)制度以後，相信會(huì)給官員一定的壓力。官員代表政府在做事時(shí)，都要想清楚這樣做會(huì)帶來的後果。第二，問責(zé)制度勢(shì)必會(huì)為政府樹立更好的公信力。同時(shí)，可以讓廣大的普羅大眾更好地監(jiān)督政府官員的行為。

關(guān)於“問責(zé)制度”，澳門社會(huì)上有“高官問責(zé)制”跟“官員問責(zé)制”兩種聲音。但筆者更認(rèn)為“官員”已經(jīng)囊括有“高官”，也不應(yīng)該做如此的分類，也沒必要這樣的分類。在澳門目前法律中的《澳門特別行政區(qū)主要官員守則》（第112/2010號(hào)行政命令）、《澳門特別行政區(qū)主要官員通則》（第24/2010號(hào)行政法規(guī)），《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的基本規(guī)定》（第15/2009號(hào)法律）、《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員通則的補(bǔ)充規(guī)定》（第26/2009號(hào)行政法規(guī)）、《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準(zhǔn)則——義務(wù)及違反義務(wù)時(shí)的責(zé)任》（第384/2010號(hào)行政長(zhǎng)官批示）所組成的這一套制度。其中，我們需要特別注意的是，《領(lǐng)導(dǎo)及主管人員行為準(zhǔn)則——義務(wù)及違反義務(wù)時(shí)的責(zé)任》更是幾乎由《刑法典》、《澳門公共行政工作人員通則》、《行政程序法典》等所規(guī)定的法律權(quán)利與義務(wù)綜合而來。根據(jù)上述的法律法規(guī)，被列入問責(zé)範(fàn)圍的主要官員與《澳門基本法》第50條所規(guī)定的由行政長(zhǎng)官提名並報(bào)請(qǐng)中央人民政府任命的政府主要官員是一致的，共計(jì)九人?！邦I(lǐng)導(dǎo)及主管”官員指的是“在公共部門及實(shí)體擔(dān)任管理、協(xié)調(diào)及監(jiān)控工作的人員”，其中，“領(lǐng)導(dǎo)官職”包括局長(zhǎng)、副局長(zhǎng)；“主管官職”包括廳長(zhǎng)、處長(zhǎng)、科長(zhǎng)。

而香港方面所謂的問責(zé)制度也就僅僅指的是“高官”。單從被問責(zé)主體的範(fàn)圍看，在澳門，科長(zhǎng)級(jí)以上的政府官員都被列為問責(zé)對(duì)象，相對(duì)於香港而言，問責(zé)範(fàn)圍更為廣泛。但是，筆者認(rèn)為這些散佈在各處的官員問責(zé)相關(guān)規(guī)定，並不能稱得上是一個(gè)完整的制度，更不能稱其為一個(gè)體系。一個(gè)完整的制度或者完整的體系都是具有非常連貫的邏輯性、很明確的權(quán)責(zé)關(guān)係的，這項(xiàng)所謂已經(jīng)建立起來的制度是完全達(dá)不到這樣的基本要求的。一個(gè)完善的澳門官員問責(zé)制度，不僅是市民的呼聲，更是社會(huì)發(fā)展下政府提升自我要求的一個(gè)必經(jīng)的過程。

當(dāng)然，我們也不能完全否認(rèn)特區(qū)政府所做的努力，只是要使這樣民眾呼聲極高的官員問責(zé)制度取得預(yù)想的法律效果，單就於此是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，還需要以相關(guān)的細(xì)則作為配套實(shí)施，最重要的是需要改革現(xiàn)在為其提供前提條件的人事任用制度和行政授權(quán)制度。

就近期澳門而言，高階官員被起訴、巴士監(jiān)管出現(xiàn)漏洞等事件的相繼被曝光，造成了嚴(yán)重的社會(huì)影響，重挫了特區(qū)政府形象也是不言而喻的。以“墓地門”為例，有人認(rèn)為法院不起訴，相關(guān)負(fù)責(zé)人就無需問責(zé)？筆者不以為然。就這一事件而言，因?yàn)榉ㄔ旱奈雌鹪V，相關(guān)人士無需承擔(dān)的法律責(zé)任。那行政上的責(zé)任還需不需要承擔(dān)呢？