公共服務(wù)市場(chǎng)化背景下地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作

楊爽

摘 要 為了維護(hù)本地區(qū)的利益，地方政府間關(guān)系通常呈現(xiàn)競(jìng)合的復(fù)雜態(tài)勢(shì)。在公共服務(wù)市場(chǎng)化改革不斷深入，區(qū)域經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，地方政府間關(guān)系也需要做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，加強(qiáng)地方政府間在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，避免地方政府間的惡性競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)構(gòu)建地方政府間公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化管理體系，協(xié)調(diào)各地區(qū)公共服務(wù)的供給，減少公共服務(wù)的地區(qū)性差異，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)。

關(guān)鍵詞 公共服務(wù) 市場(chǎng)化 地方政府 競(jìng)爭(zhēng)與合作

中圖分類號(hào)：D669 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、公共服務(wù)市場(chǎng)化——?dú)v史發(fā)展的必然趨勢(shì)

從國(guó)內(nèi)外公共服務(wù)發(fā)展的歷史狀況來(lái)看，長(zhǎng)期以來(lái)在公共服務(wù)領(lǐng)域，政府都處于壟斷地位，政府作為公共服務(wù)唯一的提供者，缺乏競(jìng)爭(zhēng)動(dòng)力，導(dǎo)致了公共服務(wù)在某些領(lǐng)域出現(xiàn)了供給不足、供給失衡、質(zhì)量和效率低下等一系列問(wèn)題。 實(shí)踐表明，單一主體提供公共服務(wù)的體制已經(jīng)不能滿足公眾對(duì)于公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求。因此，把市場(chǎng)機(jī)制引入公共服務(wù)領(lǐng)域，打破政府在公共服務(wù)中的壟斷，推進(jìn)公共服務(wù)主體的多元化，提高公共服務(wù)的質(zhì)量和效率，已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史潮流。

（一）國(guó)外公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程。

第二次世界大戰(zhàn)后，福利服務(wù)是大多數(shù)發(fā)達(dá)資本主義國(guó)家的基本制度選擇。例如英國(guó)，政府面向社會(huì)公眾提供了全方位的服務(wù)，加大對(duì)公共服務(wù)的投入力度，并且向社會(huì)公眾提供“均等化”的公共服務(wù)。但是這種公共服務(wù)政策和制度并不是建立在市場(chǎng)有效運(yùn)作的基礎(chǔ)上。因此，福利國(guó)家的不良后果逐步顯現(xiàn)，表現(xiàn)為“市場(chǎng)效率”被嚴(yán)重削弱，而“國(guó)家效率”亦在走低。在公共服務(wù)的領(lǐng)域，“均等化”的公共服務(wù)政策使公共服務(wù)效率低下。政府作為單一的公共服務(wù)提供者，并不能滿足公眾復(fù)雜化、個(gè)性化、多樣化的公共服務(wù)需求。政府部門壟斷式的公共服務(wù)，導(dǎo)致政府行政效率低下，不能滿足公眾對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求?！案＠闭呤降墓卜?wù)，也使得政府在提供公共服務(wù)方面的財(cái)政支出不堪重負(fù)。由于“福利”政策帶來(lái)的弊端，英國(guó)政府進(jìn)行了“政府再造”運(yùn)動(dòng)，改革其公共服務(wù)供給體系。自此，從20世紀(jì)70年代末開始，世界各個(gè)國(guó)家先后開展了以公共服務(wù)市場(chǎng)化作為核心內(nèi)容的政府改革運(yùn)動(dòng)。美國(guó)、加拿大、新西蘭、澳大利亞等國(guó)家也紛紛進(jìn)行政府改革，把市場(chǎng)機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域，雖然各國(guó)的國(guó)情不同，改革的進(jìn)程、路徑、策略不同，但是本質(zhì)上都是要實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)市場(chǎng)化，充分發(fā)揮市場(chǎng)在公共服務(wù)領(lǐng)域優(yōu)化資源配置的作用。

（二）我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的發(fā)展進(jìn)程。

和一些西方國(guó)家相比，我國(guó)的公共服務(wù)市場(chǎng)化改革起步比較晚。雖然1978年我國(guó)開始實(shí)行改革開放政策，但是高度集權(quán)的政治經(jīng)濟(jì)體制仍牢牢控制著整個(gè)社會(huì)。當(dāng)時(shí)的社會(huì)，市場(chǎng)機(jī)制發(fā)展不完善，公民社會(huì)發(fā)育不成熟，想要引入西方國(guó)家公共服務(wù)社會(huì)化的方法和技術(shù)很不現(xiàn)實(shí)。我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的進(jìn)行是建立在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制不斷完善的基礎(chǔ)上的，20世紀(jì)80年代中后期，伴隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制的不斷變革和完善，公共服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾日益凸顯，把市場(chǎng)機(jī)制引入到公共服務(wù)領(lǐng)域的條件初步具備。同時(shí)由于西方國(guó)家公共服務(wù)市場(chǎng)化改革取得了初步成效，以及新公共管理理論的不斷傳入和對(duì)西方相關(guān)理論學(xué)習(xí)不斷深化，都促使我國(guó)把公共服務(wù)市場(chǎng)化的理論運(yùn)用到我國(guó)公共服務(wù)供給體制的改革中。 現(xiàn)階段，隨著我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化改革的不斷深入，公共服務(wù)供給方式不斷創(chuàng)新，公共服務(wù)領(lǐng)域的供需矛盾得到了緩解。但是，在我國(guó)公共服務(wù)市場(chǎng)化的進(jìn)程中仍然存在許多問(wèn)題，例如政府職責(zé)的缺失、國(guó)有資產(chǎn)流失、公平性的缺失、政府和私營(yíng)企業(yè)的尋租、公共利益的忽視等。

二、地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域的競(jìng)爭(zhēng)與合作

地方政府是我國(guó)政府體系的重要組成部分，承擔(dān)著我國(guó)政府絕大部分的公共服務(wù)職能。地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)與合作自古以來(lái)就存在，由于利益的原因，地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)不可避免。 當(dāng)代社會(huì)，在公共服務(wù)領(lǐng)域，在很多情況下僅僅依靠單一地方政府提供公共服務(wù)存在許多現(xiàn)實(shí)困難，因此地方政府間的聯(lián)系比以往更為密切，合作將成為一種常態(tài)。本文所研究地方政府間的競(jìng)爭(zhēng)和合作，是基于地方政府間的橫向關(guān)系。

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度上看，如果某種資源稀缺，而不同的主體對(duì)這種稀缺的資源有需求，那么在這些主體間便會(huì)出現(xiàn)競(jìng)爭(zhēng)。競(jìng)爭(zhēng)無(wú)處不在，我們要正確看待地方政府間競(jìng)爭(zhēng)。地方政府之間的競(jìng)爭(zhēng)有利于地方政府改善自身管理、加快產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、改進(jìn)生產(chǎn)技術(shù)、提高公共服務(wù)質(zhì)量等?，F(xiàn)階段，在我國(guó)公共服務(wù)領(lǐng)域，供需矛盾仍然比較突出，公共服務(wù)產(chǎn)品總量不足、公共服務(wù)供給結(jié)構(gòu)不合理等問(wèn)題依然存在。在公共服務(wù)市場(chǎng)化的背景下，各地公共服務(wù)失衡狀況普遍存在，由于這些原因，地方政府在公共服務(wù)領(lǐng)域?qū)伯a(chǎn)品和公共服務(wù)的競(jìng)爭(zhēng)不可避免。

地方政府間的合作是地方政府間關(guān)系的常態(tài)，由于單個(gè)地方政府在人力、物力、財(cái)力方面的局限性，常常出現(xiàn)公共產(chǎn)品的供給量不足、公共服務(wù)投入少等問(wèn)題，不能有效滿足所轄地域內(nèi)公眾對(duì)于公共信息服務(wù)的需求，加強(qiáng)地方政府間的合作有利于減少公共服務(wù)的地區(qū)差異，推動(dòng)我國(guó)公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。在地方政府提供公共服務(wù)過(guò)程中，經(jīng)常會(huì)面臨跨區(qū)域公共服務(wù)和公共物品供給不足以及公共服務(wù)管理的失靈等狀況。解決這些問(wèn)題的一個(gè)重要途徑就是加強(qiáng)區(qū)域間地方政府的合作，共享信息、資源、技術(shù)等，應(yīng)對(duì)在跨區(qū)域公共服務(wù)中出現(xiàn)的問(wèn)題。在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的地方政府間合作關(guān)系是指那些不存在行政隸屬關(guān)系的地方政府為了發(fā)揮區(qū)域性比較優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)資源間的互補(bǔ)或共享，降低公共產(chǎn)品或公共服務(wù)供給成本，克服跨區(qū)域環(huán)境保護(hù)問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)勞動(dòng)力和商品跨區(qū)域流動(dòng)，在彼此簽署合作協(xié)議的基礎(chǔ)上形成的享有區(qū)域合作過(guò)程中的權(quán)利和承擔(dān)區(qū)域協(xié)作過(guò)程中的義務(wù)關(guān)系。區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展對(duì)地方政府的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展產(chǎn)生了重大的影響作用，在我國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的過(guò)程中，地方政府間的合作日益增強(qiáng)，這種合作關(guān)系在公共服務(wù)供給領(lǐng)域的作用也十分顯著。

三、公共服務(wù)市場(chǎng)化對(duì)地方政府間關(guān)系的影響

（一）對(duì)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)的影響。

公共服務(wù)市場(chǎng)化的改革目的提高公共服務(wù)的效益和效率，更好地滿足公眾對(duì)公共服務(wù)日益增長(zhǎng)的需求。公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中，地方政府不僅僅要重塑它與市場(chǎng)的關(guān)系，還要重塑地方政府之間的關(guān)系。地方政府在追逐自身利益最大化，更多獲取公共服務(wù)資源的過(guò)程中，常常和其他地方政府發(fā)生惡性競(jìng)爭(zhēng)，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，這對(duì)雙方的發(fā)展都會(huì)產(chǎn)生不利影響。公共服務(wù)市場(chǎng)化的目標(biāo)是改變政府在提供公共服務(wù)過(guò)程中出現(xiàn)的效率低下的狀況，但是單單依靠公共服務(wù)市場(chǎng)化并不能解決公共服務(wù)中存在的問(wèn)題，公共服務(wù)市場(chǎng)化過(guò)程中還會(huì)滋生許多別的問(wèn)題。要想發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制在資源優(yōu)化配置中的優(yōu)勢(shì)，關(guān)鍵是要打破公共服務(wù)供給中的壟斷，引入多元競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，競(jìng)爭(zhēng)是提高公共服務(wù)供給效率的關(guān)鍵因素?？梢?，地方政府間、地方政府和企業(yè)等的良性競(jìng)爭(zhēng)有利于我國(guó)公共服務(wù)體系的完善。值得注意的是，為了競(jìng)爭(zhēng)的健康發(fā)展，地方政府要建立相關(guān)的制度框架，保障地方政府間以及私營(yíng)企業(yè)，第三部門、社會(huì)公眾在公共服務(wù)領(lǐng)域的良性競(jìng)爭(zhēng)。

（二）對(duì)地方政府間合作的影響。

公共服務(wù)市場(chǎng)化背景下，社會(huì)力量越來(lái)越多的進(jìn)入到公共服務(wù)領(lǐng)域，地方政府應(yīng)抱著開放的心態(tài)，加強(qiáng)地方政府間的合作，加強(qiáng)區(qū)域的協(xié)調(diào)，縮小公共服務(wù)的地區(qū)差異。治理理論倡導(dǎo)構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化的管理體系，這為我國(guó)地方政府在公共服務(wù)市場(chǎng)化的大背景下如何加強(qiáng)合作帶來(lái)了啟發(fā)。這個(gè)網(wǎng)絡(luò)化管理體系的特征是共識(shí)、共治、共享，主題是互惠合作。在網(wǎng)絡(luò)化管理體系中，權(quán)力是分散的，各個(gè)地方政府處于網(wǎng)絡(luò)管理體系中的各個(gè)節(jié)點(diǎn)，共同的公共服務(wù)事項(xiàng)有對(duì)應(yīng)的地方政府或幾個(gè)地方政府聯(lián)合負(fù)責(zé)。地方政府間公共服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)化管理體系注重地方政府間的溝通和交流，有利于打破地方政府間合作的障礙，能夠有效解決區(qū)域公共服務(wù)中產(chǎn)生的難題。這不僅有益于地方政府間關(guān)系的健康發(fā)展，還能提高地方政府提供公共服務(wù)的能力，增強(qiáng)公眾對(duì)地方政府的滿意度。

在公共服務(wù)市場(chǎng)化背景下，我國(guó)地方政府要加強(qiáng)在公共服務(wù)領(lǐng)域的合作，注重相互間的溝通和協(xié)商，避免惡性競(jìng)爭(zhēng)，協(xié)調(diào)區(qū)域間公共服務(wù)的供給，爭(zhēng)取早日實(shí)現(xiàn)我國(guó)公共服務(wù)均等化的目標(biāo)?！?/p>

（作者單位：燕山大學(xué)文法學(xué)院）

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