公共政策制定中的利益分析模型構(gòu)建

張軍委

摘要：本文在對(duì)公共政策制定中的利益分析相關(guān)文獻(xiàn)進(jìn)行綜述的基礎(chǔ)上，建立了關(guān)于公共政策制定的利益分析模型。通過文獻(xiàn)研究，筆者發(fā)現(xiàn)關(guān)于公共政策的利益分析存在以利益群體分析為切口，以利益博弈為工具和以利益均衡為目的的特點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，從利益搜索、利益衡量和利益分配三個(gè)維度構(gòu)建公共政策制定中的利益分析模型。這其中包括公共決策部門利益搜索模型和公共政策規(guī)劃決策樹模型。以期通過對(duì)利益分析模型的構(gòu)建達(dá)到對(duì)公共政策制定實(shí)質(zhì)與內(nèi)核的把握。

關(guān)鍵詞：公共政策 政策制定 利益分析

一、引言

所謂利益，就是基于一定生產(chǎn)基礎(chǔ)上獲得了社會(huì)內(nèi)容和特性的需要。利益起源于人的需要，反映著一定階段上人們的生產(chǎn)能力和生產(chǎn)水平，并反映特定歷史階段上人與人之間的社會(huì)關(guān)系。馬克思說：“人們奮斗所爭(zhēng)取的一切，都同他們的利益有關(guān)。”[1]在當(dāng)前的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，我國社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大變化，各利益主體的利益關(guān)系變得更為復(fù)雜，利益矛盾也日益凸顯，這就必然會(huì)給公共政策的制定帶來挑戰(zhàn)。因此，構(gòu)建公共政策制定的利益分析模型，考慮各個(gè)利益相關(guān)主體的價(jià)值取向，探究不同利益階層對(duì)公共政策制定的影響就很有必要。

二、文獻(xiàn)研究回顧

“利益群體”概念出現(xiàn)于20世紀(jì)80年代，《當(dāng)代中國社會(huì)利益群體分析》一書中，將之定義為“在社會(huì)利益體系中，具有相同的利益地位，有著共同的利害與需求，共同的境遇和命運(yùn)的群體?！盵2]隨著大眾傳媒和網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，各種利益群體影響政府政策制定的空間逐漸加大，對(duì)社會(huì)和民主政治發(fā)展產(chǎn)生了巨大影響。政策不是針對(duì)一個(gè)人的，而是針對(duì)社會(huì)全體成員，或是針對(duì)一類人、一群人（某一社會(huì)階級(jí)、階層、集團(tuán)、群體等）。然而，社會(huì)卻沒有完全一致的價(jià)值和利益存在，只有團(tuán)體與個(gè)人的價(jià)值和利益存在。一種政策是否得到有效的支持，取決于它對(duì)于不同利益群體的損益狀況[3]。由此可見，在轉(zhuǎn)型期的中國，利益群體概念更具有實(shí)操性和代表性，以其為分析的切入口，更能把握問題的本質(zhì)。與此同時(shí)，我們也發(fā)現(xiàn)，利益群體的發(fā)展并不平衡，代表社會(huì)弱勢(shì)群體利益的利益群體比較薄弱，而通過獲得合法性而存在的利益群體，甚至是利益集團(tuán)已經(jīng)占據(jù)了社會(huì)話語權(quán)的主要渠道。無可避免，不同的利益群體之間存在著對(duì)抗性以及非對(duì)抗性的矛盾，而且矛盾對(duì)抗性有增強(qiáng)趨勢(shì)，更有甚者是那些非法利益集團(tuán)借合法外殼寄生在合法組織之中，從而占據(jù)了其他利益群體本應(yīng)享有的利益分配，這進(jìn)而導(dǎo)致的不公也是當(dāng)前轉(zhuǎn)型期矛盾突出的重要原因之一。

而在公共政策的制定過程，往往也是各個(gè)利益集團(tuán)相互斗爭(zhēng)和妥協(xié)的過程?！叭藗儗?duì)政治改革目標(biāo)選擇和政策方案的設(shè)計(jì)出于不同的目的和考慮，政策選擇過程充斥著各方的政治互動(dòng)和博弈。”[4]張金馬認(rèn)為利益博弈主要是涉及兩個(gè)或兩個(gè)以上參與者的理性選擇間相互影響的問題，并不解決如何作出決策的問題，而是解釋理性的人如何在競(jìng)爭(zhēng)狀態(tài)下作出決策[5]。樸貞子和李洪霞認(rèn)為在利益博弈中，政策的制定以現(xiàn)行政策為基礎(chǔ)，主張階段性地推進(jìn)政策的變化，通過妥協(xié)和協(xié)商化解矛盾，謀求組織體系的穩(wěn)定發(fā)展[6]。這就表明，政策制定本身就是一種博弈，利益既是博弈的源頭，也是博弈的歸宿，更是充斥在整個(gè)公共政策制定過程中的并被各利益集團(tuán)使用的工具。

在公共政策制定中，由于諸多社會(huì)主體利益需求不同形成了利益層次的差異，因此有必要對(duì)公共政策所指向的利益對(duì)象進(jìn)行利益衡量，進(jìn)而分析其利益層次差異，綜合考量以優(yōu)化公共政策的應(yīng)有價(jià)值[7]。而這種衡量的目的就是要達(dá)到利益均衡。利益是人類活動(dòng)的根本動(dòng)因和最終目標(biāo)，協(xié)調(diào)不同利益主體的訴求與矛盾，特別是協(xié)調(diào)強(qiáng)弱力量不對(duì)等的社會(huì)群體間的利益矛盾，形成和保持一種大體均衡的利益格局，是維持整體社會(huì)基本的公平與正義，構(gòu)建和諧社會(huì)的最基本要求。因此應(yīng)該把利益均衡作為公共政策的目標(biāo)導(dǎo)向[8]。

三、利益分析模型構(gòu)建

根據(jù)以往的研究，筆者認(rèn)為公共政策制定過程中，我們要時(shí)刻把握住這三個(gè)點(diǎn)，即以利益群體為切入口，以動(dòng)態(tài)的利益博弈為工具，以利益均衡為目標(biāo)導(dǎo)向。故而筆者提出了基于此三個(gè)重要維度的公共政策利益分析模型。

（一）公共政策議程與利益搜索

公共政策制定的第一步是建立公共政策議程，也就是把社會(huì)生活的各利益相關(guān)主體所關(guān)注的社會(huì)問題提到政策制定的議程上，而這個(gè)社會(huì)問題能否被提上議程，取決于各利益相關(guān)主體對(duì)其的迫切關(guān)注程度，如果達(dá)不到一定的迫切性，更大意義上仍然會(huì)停滯在社會(huì)問題階段。反之則會(huì)順利進(jìn)入公共政策議程，形成公共政策問題。這個(gè)過程如圖1所示：

圖1 公共決策部門利益搜索模型

在從社會(huì)問題到形成公共政策問題的整個(gè)過程中，以公共決策部門為主導(dǎo)。而在公共政策制定中，關(guān)鍵的必不可少的就是首先由作為主導(dǎo)主體的公布決策部門進(jìn)行利益搜索，盡可能的搜索關(guān)注該社會(huì)問題的所有利益相關(guān)主體，也可稱之為利益相關(guān)群體。傳統(tǒng)的利益群體分析法大體把我國的人群劃分為工人、農(nóng)民、知識(shí)分子、黨政干部、企業(yè)家、個(gè)體工商戶和私營企業(yè)主、軍人警察、宗教職業(yè)者、游民等9個(gè)利益群體。這種分法主要是以社會(huì)分工和工作職業(yè)為依據(jù)，但筆者在這里采用的是利益階層分析法，把各利益相關(guān)群體，大致分為執(zhí)政者、資本持有者、知識(shí)分子、城市工薪階層工人階層和農(nóng)民。筆者認(rèn)為這種以社會(huì)結(jié)構(gòu)為依據(jù)的分法更具有概括性，也便于確定各利益相關(guān)群體的利益關(guān)系。在利益搜索過程中，同時(shí)分析各利益相關(guān)主體的利益關(guān)系，分析所采取的依據(jù)以王浦劬教授的分法為主。按照實(shí)現(xiàn)的時(shí)間的遠(yuǎn)近分為眼前利益和長遠(yuǎn)利益；按照不同的范圍分為局部利益和整體利益；按照不同的重要程度分為一般利益和根本利益；按照不同的性質(zhì)分為共同利益和不同利益（王浦劬教授稱之為利益矛盾）[9]。只有順利的完成的對(duì)各利益相關(guān)主體的搜索和利益關(guān)系分析，才便于公共政策制定的第二步的展開，也就是公共政策規(guī)劃。

（二）公共政策規(guī)劃與利益衡量

公共政策制定的第二步便是公共政策規(guī)劃，也是整個(gè)公共政策制定過程的核心環(huán)節(jié)，可謂是重中之重。大多數(shù)學(xué)者把公共政策規(guī)劃分為：公共政策問題界定、公共政策目標(biāo)選擇、方案設(shè)計(jì)和方案評(píng)估四個(gè)環(huán)節(jié)[10]。而利益衡量統(tǒng)一于公共政策規(guī)劃的四個(gè)環(huán)節(jié)。這種利益衡量建立在公共政策決策部門對(duì)各利益相關(guān)主體的搜索和利益關(guān)系的分析的基礎(chǔ)上。為了便于形象直觀的解釋利益衡量在公共政策規(guī)劃四個(gè)環(huán)節(jié)的體現(xiàn)，筆者建立了公共政策規(guī)劃決策樹模型，如圖2所示：

圖2 公共政策規(guī)劃決策樹模型

在公共政策規(guī)劃過程中，首先是對(duì)公共政策問題P的界定，主要包括問題的根本性質(zhì)、發(fā)展程度、影響范圍和形成的原因等，問題界定的始終我們無法否認(rèn)公共政策決策部門是以利益衡量為前提的，也可以說界定就是衡量的過程。在公共政策問題界定的基礎(chǔ)上，要對(duì)公共政策目標(biāo)進(jìn)行分析和選擇，當(dāng)然目標(biāo)可能會(huì)有很多，但對(duì)目標(biāo)O1、O2和O3的選擇的原則是保證其先進(jìn)性、可實(shí)現(xiàn)性和目標(biāo)相關(guān)性等。選擇目標(biāo)的過程也是利益衡量的過程。公共政策的目標(biāo)確定后，下一步是進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，在利益衡量的基礎(chǔ)上，把握公平與效率、系統(tǒng)協(xié)調(diào)、可行性、穩(wěn)定可調(diào)性和科學(xué)預(yù)測(cè)五個(gè)主要原則[11]。在方案A1、A2和A3設(shè)計(jì)完成后，必須要對(duì)其進(jìn)行評(píng)估，也就是方案選擇的過程。在方案選擇的過程中主要把握三個(gè)維度，即效果、概率（可能性）和重要性。效果主要是事實(shí)標(biāo)準(zhǔn)的衡量，包括投入和產(chǎn)出、效率和政策回應(yīng)程度等。概率主要指定量分析，重要性指定性分析，也可稱之為價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)分析，譬如公共政策是否符合大多數(shù)的人的利益[12]。評(píng)估衡量權(quán)衡的結(jié)果是比較三種方案的利益比較，也就是比較B1、B2和B3的“大小”。最后決定最終的可實(shí)施的公共政策D，并提交公共政策決策部門，以便完成公共政策規(guī)劃的最后一環(huán)，即公共政策的合法化。在整個(gè)公共政策規(guī)劃過程中，利益衡量無處不在，可以說整個(gè)過程就是利益衡量的過程。

（三）公共政策合法化與利益分配合法化

從公共問題到進(jìn)入公共議程，到公共政策制定相關(guān)部門進(jìn)行利益搜索，到公共政策規(guī)劃與制定，只是構(gòu)建了展示了公共政策制定中利益分析的骨架。而且能否有血有肉的得到公眾的認(rèn)可，產(chǎn)生預(yù)期的效應(yīng)，達(dá)到預(yù)計(jì)的目的，問題的關(guān)鍵就在于——公共政策合法化。陳振明把其定義為：“法定主體為使政策方案獲得合法地地位而依照法定權(quán)限和程序所實(shí)施的一系列審查、通過、批準(zhǔn)、簽署和頒布的行為過程?！盵13]筆者認(rèn)為公共政策的合法化過程，就是對(duì)執(zhí)政者、資本持有者、知識(shí)分子、城市工薪階層工人階層和農(nóng)民階層等利益群體利益分配的合法確定的過程。這從根本上保證了各利益相關(guān)主體參與公共政策制定的原始動(dòng)力。

四、結(jié)語

陳慶云認(rèn)為：“公共政策是政府依據(jù)特定時(shí)期的目標(biāo)，在對(duì)社會(huì)公共利益進(jìn)行選擇、綜合、分配和落實(shí)過程中所制定的行為準(zhǔn)則?！盵14]利益分析貫穿于公共政策制定過程的始終。當(dāng)前我國已步入社會(huì)快速轉(zhuǎn)型期，伴隨著這種轉(zhuǎn)型，整個(gè)社會(huì)利益結(jié)構(gòu)必然發(fā)生分化與重組，各個(gè)利益階層都會(huì)為了本群體的利益而尋求在公共政策制定過程中的利益表達(dá)渠道。當(dāng)這種利益渠道不暢通的時(shí)候，就有可能會(huì)引發(fā)社會(huì)矛盾。公共政策制定中的利益分析，就是要充分正視各利益階層的存在，衡量利益群體的利益要求，強(qiáng)化利益相關(guān)主體在政策過程中的參與作用，鼓勵(lì)各利益主體參與到政策的制定中并進(jìn)行社會(huì)監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)利益協(xié)調(diào)和科學(xué)民主的利益分配。

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