土地破局之路

張海林

在中國(guó)城鎮(zhèn)化如離弦之箭飛奔向前時(shí)，無(wú)數(shù)村莊被圈入城市，它們或藏于高樓大廈背面，成為孤島一般的“城中村”“城郊村”，或遠(yuǎn)在深山荒野，逐漸變成“空心村”“老年村”。

2013年1月19日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員賀鏗在和訊財(cái)經(jīng)中國(guó)年會(huì)上表示，城鎮(zhèn)化一定要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)建設(shè)，重點(diǎn)是改革土地制度。

而對(duì)于當(dāng)下的土地制度，國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令認(rèn)為“沒(méi)有一個(gè)人滿意”，“地方政府不滿意，因?yàn)楝F(xiàn)在對(duì)于農(nóng)民的補(bǔ)償已經(jīng)達(dá)到了投入產(chǎn)出的臨界點(diǎn)了；開(kāi)發(fā)商也不滿意，他覺(jué)得土地漲得多，政府收費(fèi)也很多；農(nóng)民也不滿意。”喬潤(rùn)令說(shuō)，土地制度的變革可能是政府推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的核心。

土地破局中，不和諧的拆遷令被拆遷者與政府雙方都付出慘痛代價(jià)。血的教訓(xùn)之后，征地制度改革在立法層面邁出步伐，卻尚待進(jìn)一步推進(jìn)；而農(nóng)村宅基地的退出機(jī)制、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包機(jī)制、城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換等事關(guān)農(nóng)民利益的制度改革，仍在摸索前行。

強(qiáng)拆的代價(jià)

拆村，在一些地方已成為城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的一幕。

2013年1月10日西安市城改辦透露，2012年西安市完成23個(gè)城中村的回遷安置，涉及0. 97萬(wàn)戶、3. 13萬(wàn)人、241. 85萬(wàn)平方米；2013年，西安將拆除18個(gè)城中村，涉及1. 2萬(wàn)戶、3. 6萬(wàn)人。

城中村的原住民或郊外純正的農(nóng)民與強(qiáng)拆之間的種種矛盾事件時(shí)常見(jiàn)諸報(bào)端，他們或?yàn)檎睾透匮a(bǔ)償，或?yàn)榫S持自己熟悉的生活習(xí)慣，有時(shí)甚至不惜賭命一搏。2013年1月9日上午9點(diǎn)，黑龍江肇東市肇東鎮(zhèn)東躍村的部分村民與拆遷辦人員發(fā)生沖突，70歲老人段廣發(fā)在沖突中受傷身亡。

此前，從2008年的黑龍江東寧、福建泉州，2009年的山東膠州、四川成都、北京海淀，到2010年的江蘇鹽城和東海、江西宜黃，直至2011年的湖南株洲、江蘇灌云等地，自焚等極端方式，屢次撕裂社會(huì)底線。而自焚引發(fā)的政府高額補(bǔ)償和官員下課，對(duì)于處于弱勢(shì)的被拆遷者來(lái)說(shuō)，似乎具有某種示范效應(yīng)，使他們拿性命當(dāng)賭注，懷著僥幸心理阻擋拆遷，并可能在現(xiàn)場(chǎng)不當(dāng)處置的刺激之下，一念之差越過(guò)生死邊界。

家住北京市宣武區(qū)的王雪琴向《瞭望東方周刊》記者回憶2004年的自焚經(jīng)歷時(shí)，直言“遭這個(gè)罪，真不如死了”。燒傷多于40%，24小時(shí)昏迷又發(fā)燒，只知道呻吟“疼”；每次換藥，王雪琴都感覺(jué)像往下揭皮似的，嗷嗷直叫……“任何人不要再選擇自焚，代價(jià)太大了?！薄耙它S事件”中自焚者鐘如琴的妹妹鐘如九對(duì)本刊記者說(shuō)。

對(duì)于地方政府而言，高昂的經(jīng)濟(jì)成本往往是極端事件發(fā)生繞不開(kāi)的課題。對(duì)于宜黃事件中政府付出的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，為鐘家提供法律援助的北京市才良律師事務(wù)所律師王才亮曾向《瞭望東方周刊》透露，經(jīng)協(xié)調(diào)，鐘家與政府簽訂協(xié)議，即：死者葉忠誠(chéng)賠償30萬(wàn)元；兩名傷者的治療費(fèi)用政府全包；將來(lái)根據(jù)傷者治療結(jié)果評(píng)定傷殘等級(jí)；原拆遷計(jì)劃失效，將來(lái)如果要拆，需先協(xié)商一致。

此外，空前的輿論高壓、高風(fēng)險(xiǎn)的職務(wù)降免等，亦是地方政府和主持拆遷的官員不得不應(yīng)對(duì)的風(fēng)險(xiǎn)。

目前，黑龍江肇東拆遷致老人死亡案中，5名嫌犯被刑拘、4名干部被處理。宜黃事件時(shí)，江西撫州市委在事故一周后對(duì)8名責(zé)任人作出處理，負(fù)有重要領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任的宜黃縣委書(shū)記邱建國(guó)、縣長(zhǎng)蘇建國(guó)被免職和立案調(diào)查。政府方面承擔(dān)的政治代價(jià)和形象代價(jià)已顯而易見(jiàn)。

修訂“公平補(bǔ)償”

國(guó)務(wù)院法制辦于2010年1月29日出臺(tái)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例（草案）》，歷經(jīng)2010年兩次公開(kāi)征求意見(jiàn)后，2011年1月19日國(guó)務(wù)院第141次常務(wù)會(huì)議通過(guò)《國(guó)有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》。

取消行政強(qiáng)制拆遷、被征收方的補(bǔ)償款到位后才能進(jìn)行拆遷、明確拆遷責(zé)任主體、拆遷的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不得低于市場(chǎng)價(jià)等，成為此條例中最受關(guān)注的亮點(diǎn)。

2013年1月16日，媒體披露，鄭州市委、市政府已下發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)城鄉(xiāng)規(guī)劃土地建設(shè)管理和投融資工作的意見(jiàn)》于2013年1月1日起開(kāi)始實(shí)施。目前意見(jiàn)全文尚未公開(kāi)發(fā)布，對(duì)此有網(wǎng)友在鄭州市網(wǎng)絡(luò)問(wèn)政全媒體平臺(tái)“心通橋”上發(fā)帖稱“請(qǐng)建委公示此意見(jiàn)全文”，認(rèn)證為“鄭州建委”的社區(qū)管理員回復(fù)“已上報(bào)鄭州市”。該意見(jiàn)中確定并統(tǒng)一了房屋征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了貨幣補(bǔ)償和產(chǎn)權(quán)調(diào)換兩種補(bǔ)償方式。

城市拆遷改造已有新法可依，城鎮(zhèn)化推進(jìn)中農(nóng)村集體土地征收的疑難尚無(wú)新規(guī)界定。當(dāng)下城鄉(xiāng)結(jié)合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、新城等大量占用集體土地，相比國(guó)有土地上房屋征收，農(nóng)村集體土地或集體土地上房屋的征收更加復(fù)雜。

農(nóng)村集體土地的征收程序和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)由現(xiàn)行的《土地管理法》規(guī)定，在北京大學(xué)法學(xué)院憲法學(xué)教授張千帆看來(lái)，該法從立法理念到具體條款，都存在較多弊端，存在不小的修改空間。比如法律禁止集體土地進(jìn)入建設(shè)用地市場(chǎng)的立法原則；征地補(bǔ)償由政府定，不是市場(chǎng)價(jià)；公共利益界定不明確、征地補(bǔ)償不公正、征地程序不科學(xué)及救濟(jì)程序的不合理等。

按照目前的土地管理法，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍。若一畝土地在三年內(nèi)平均年產(chǎn)值為2000元，得到的補(bǔ)償最多為6萬(wàn)元。政府以一畝地6萬(wàn)元的價(jià)格征收后，轉(zhuǎn)手就可以通過(guò)招拍掛以上百萬(wàn)乃至數(shù)百萬(wàn)元的價(jià)格賣給開(kāi)發(fā)商。

扭轉(zhuǎn)現(xiàn)狀的期待繼而被寄托于法律層面的進(jìn)一步修改。

2012年12月24～28日，十一屆全國(guó)人大常委會(huì)第三十次會(huì)議召開(kāi)，《土地管理法修正案（草案）》首次上會(huì)審議。相比2009年國(guó)土資源部修改了數(shù)十條的內(nèi)部征求意見(jiàn)稿，最終提交常委會(huì)的修正案只有一條改動(dòng)，即有關(guān)征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的第47條，刪去了“按被征收土地的原用途給予補(bǔ)償，補(bǔ)償總和不超過(guò)土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的30倍”的內(nèi)容，改為“公平補(bǔ)償”，即按市場(chǎng)價(jià)格或同類土地的價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償。

對(duì)于此次修訂，2012年年末的人大常委會(huì)作初次審議時(shí)未做出表決。全國(guó)人大常委會(huì)法工委副主任闞珂在上述常委會(huì)之后接受媒體采訪時(shí)說(shuō)，目前關(guān)于征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定仍存在不同意見(jiàn)，二審可能要進(jìn)一步細(xì)化和明確征地補(bǔ)償?shù)挠?jì)算方法。

而《土地管理法修正案（草案）》能否表決通過(guò)，直接關(guān)聯(lián)《農(nóng)村集體土地征收和補(bǔ)償條例》的出臺(tái)時(shí)間。因?yàn)闂l例出臺(tái)的必要前提是，作為其上位法的土地管理法在相應(yīng)的基本原則上作出修訂并給出授權(quán)。

問(wèn)題待解

“大量的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口進(jìn)城之后，宅基地常年閑置，甚至出現(xiàn)了空心村，一些地方承包的土地也荒廢了，鄉(xiāng)村建房，城鎮(zhèn)租房，農(nóng)民工把在城里掙的錢，在老家蓋房子，但是又沒(méi)有人住。”2012年12月8日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任尹中卿在第二屆中國(guó)城市管理高峰論壇上說(shuō)。

尹中卿認(rèn)為應(yīng)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)承包的機(jī)制，打通城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)化的渠道，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展。對(duì)此，一些地方早有探索，其中頗受爭(zhēng)議的是“土地?fù)Q社?！钡淖龇ā?/p>

所謂“土地?fù)Q社?！保菍⑥r(nóng)民承包的土地置換為給農(nóng)民的社保。方案各種各樣，但基本思路是“兩換”：第一，農(nóng)民放棄宅基地，換取樓房，集中居住；第二，農(nóng)民交出承包的耕地、林地，換取城鎮(zhèn)居民的社會(huì)保障。

“土地?fù)Q社保”最早在長(zhǎng)三角一帶出現(xiàn)，上世紀(jì)90年代初，浙江省就為失地農(nóng)民購(gòu)買保險(xiǎn)，變一次性的土地補(bǔ)償為終生保障，之后在全國(guó)多個(gè)地方均有類似嘗試。

對(duì)于此種城鄉(xiāng)土地轉(zhuǎn)換的方式，中央黨校國(guó)際戰(zhàn)略研究所副所長(zhǎng)周天勇認(rèn)為“很可能淪為空頭支票”，“現(xiàn)在地方財(cái)政非常緊張，農(nóng)民土地被征過(guò)來(lái)以后，不可能也沒(méi)有一種制度積累下來(lái)說(shuō)這些東西就留給農(nóng)民做社保，而且現(xiàn)在計(jì)算的社保通過(guò)物價(jià)上漲，根本就不可能養(yǎng)活未來(lái)這么大的人群?！?/p>

農(nóng)民住進(jìn)社區(qū)的做法也備受爭(zhēng)議。

從2007年開(kāi)始，山東省諸城開(kāi)展農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，以兩公里為服務(wù)半徑，把全市1249個(gè)村莊及有關(guān)單位按照地域相鄰、習(xí)俗相近的原則，合并形成208個(gè)農(nóng)村社區(qū)。每個(gè)社區(qū)涵蓋5個(gè)左右的村莊，大約有1500戶居民，并設(shè)有社區(qū)服務(wù)中心。

拆村并居的背后，目的之一在于將農(nóng)民的宅基地復(fù)墾，用增加的耕地，換取城鎮(zhèn)建設(shè)用地指標(biāo)?！俺青l(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”是這種做法的共同政策依據(jù)。

農(nóng)民交出土地上樓后，沒(méi)有享受到土地增值的利益，物業(yè)、水電和燃?xì)赓M(fèi)等開(kāi)銷以及生活習(xí)慣的變化，使得他們對(duì)于是否要住進(jìn)社區(qū)持質(zhì)疑態(tài)度。

針對(duì)這種矛盾的變通解決思路，出現(xiàn)部分農(nóng)民自發(fā)在其集體所有的集體建設(shè)用地和宅基地上建設(shè)房產(chǎn)，即所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。

“小產(chǎn)權(quán)房”在開(kāi)發(fā)過(guò)程中，無(wú)需繳納類似開(kāi)發(fā)商為獲取土地交給政府的土地使用權(quán)出讓金，工程設(shè)計(jì)建設(shè)的投入、配套開(kāi)發(fā)建設(shè)費(fèi)用、應(yīng)繳納的稅款、營(yíng)銷費(fèi)用等房地產(chǎn)商要承擔(dān)的成本費(fèi)用亦大大節(jié)省。一旦進(jìn)入市場(chǎng)銷售，價(jià)格比真正的商品房要低很多。而農(nóng)民通過(guò)出售小產(chǎn)權(quán)房獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于政府征收土地的補(bǔ)償金額。

截至2011年年底，深圳小產(chǎn)權(quán)房違法建筑達(dá)到37. 94萬(wàn)棟，建筑面積達(dá)4. 05億平方米，占深圳市總建筑面積的49. 27%。然而，目前“小產(chǎn)權(quán)房”的產(chǎn)權(quán)歸屬尚“懸在半空中”。

2012年5月“深圳市土地管理制度改革綜合試點(diǎn)”啟動(dòng)，醞釀了兩年的《深圳市土地管理制度改革總體方案》獲批，媒體解讀稱“深圳小產(chǎn)權(quán)房有望確權(quán)”。此后不久，深圳市規(guī)劃國(guó)土委秘書(shū)處副處長(zhǎng)李家寶對(duì)《中國(guó)證券報(bào)》記者明確表示：“總體方案并不是一個(gè)細(xì)則，很多事項(xiàng)需要在實(shí)踐中試點(diǎn)和摸索?！斗桨浮凡排鷱?fù)，這么短的時(shí)間，我們都不知道未來(lái)深圳的小產(chǎn)權(quán)房將如何處理，媒體的解讀過(guò)于超前?！?/p>

“目前，本市小產(chǎn)權(quán)房的治理政策正處于研究階段，一旦結(jié)果公布，將按照國(guó)土部要求，選擇部分區(qū)域做治理試點(diǎn)，剛開(kāi)始我們還不會(huì)做很大范圍的試點(diǎn)，之后將按照穩(wěn)步推進(jìn)的原則解決這些問(wèn)題。”2013年1月22日，北京市國(guó)土資源局局長(zhǎng)魏成林在參與政協(xié)小組討論時(shí)說(shuō)，北京市已對(duì)已售的小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行查處，同時(shí)確保在售的房屋中不能再出現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房。