2013 城鎮(zhèn)化升級(jí)

張海林

2013年1月15日，中共中央政治局常委、國(guó)務(wù)院副總理李克強(qiáng)到國(guó)家糧食局科學(xué)研究院考察調(diào)研時(shí)指出，城鎮(zhèn)化的核心是“人”的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高“人”的生活質(zhì)量；要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，防止違反規(guī)律人為“造城”，以免出現(xiàn)“有城無(wú)市”和唱“空城計(jì)”。

此時(shí)，距離他以《農(nóng)村工業(yè)化：結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)換中的選擇》的論文獲得北大經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士，已過(guò)去了24年。在這篇于1988年交付的論文中，李克強(qiáng)挑戰(zhàn)了諾貝爾獎(jiǎng)獲得者阿瑟·劉易斯的“二元結(jié)構(gòu)”說(shuō)，他主張發(fā)展農(nóng)村工業(yè)化，破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，形成我國(guó)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展一體化新格局。

中國(guó)已進(jìn)入加速城鎮(zhèn)化時(shí)代，堅(jiān)決破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)早已成為決策層和社會(huì)各界的共識(shí)。2012年8月17日，國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布報(bào)告顯示，2011年中國(guó)城鎮(zhèn)人口比重達(dá)到51. 27%，2002年至2011年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率以平均每年1. 35個(gè)百分點(diǎn)的速度發(fā)展，城鎮(zhèn)人口平均每年增加2096萬(wàn)人。

而上述數(shù)據(jù)未被中國(guó)城鎮(zhèn)化專家所一致認(rèn)同?！伴L(zhǎng)期以來(lái)許多地方都把推進(jìn)城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單地等同于城市建設(shè)，過(guò)于注重城市建成區(qū)規(guī)模的擴(kuò)張。不少專家統(tǒng)計(jì)，我國(guó)城鎮(zhèn)化速度與工業(yè)化的進(jìn)程相差15個(gè)百分點(diǎn)，人口的城鎮(zhèn)化嚴(yán)重地落后于土地的城鎮(zhèn)化。大量的土地已經(jīng)劃成了市區(qū)，但是大量的人口并沒有相應(yīng)成為市民，專家把這種城鎮(zhèn)化叫做半城鎮(zhèn)化或偽城鎮(zhèn)化?！?012年12月8日，全國(guó)人大財(cái)經(jīng)委副主任委員尹中卿在主題為“十八大精神與中國(guó)新型城鎮(zhèn)化道路”的第二屆中國(guó)城市管理高峰論壇上說(shuō)。

“偽城鎮(zhèn)化”現(xiàn)狀之下，新型城鎮(zhèn)化被提到戰(zhàn)略高度。十八大報(bào)告明確提出，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化道路，推動(dòng)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化良性互動(dòng)、城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)，并提出2020年“城鎮(zhèn)化質(zhì)量明顯提高”的目標(biāo)。

新的道路雖被明確，但傳統(tǒng)的思路和模式仍在發(fā)酵。自2012年4月起，一場(chǎng)“造城運(yùn)動(dòng)”在一些地方以超常規(guī)的方式進(jìn)行。如陜西延安市根據(jù)“中疏外擴(kuò)、上山建城”發(fā)展戰(zhàn)略，將通過(guò)“削山、填溝、造地、建城”，用10年時(shí)間，最終將整理出78. 5平方公里的新區(qū)建設(shè)面積，在城市周邊的溝壑地帶建造一個(gè)兩倍于目前城區(qū)的新城。在湖北十堰市，僅“西部新城”，截至目前已削掉100多個(gè)山頭；自2007年以來(lái)，該市已“向山要地”6萬(wàn)多畝，計(jì)劃“十二五”期間還將“向山要地”9萬(wàn)畝。

“最近一些基層政府官員到京打聽，中央的城鎮(zhèn)化政策有什么內(nèi)容，是否又要有一輪新的項(xiàng)目上馬？”國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心主任李鐵在其微博上說(shuō)，地方政府習(xí)慣于大拆大建、上項(xiàng)目、建新城的城鎮(zhèn)發(fā)展套路之后，新型城鎮(zhèn)化是否會(huì)成為一場(chǎng)新的“造城運(yùn)動(dòng)”？“這種擔(dān)憂不無(wú)道理，因?yàn)閷?duì)城鎮(zhèn)化理解的差異太大。中央關(guān)心的是農(nóng)民工市民化，這肯定與地方政府利益形成巨大反差，市長(zhǎng)們想的是項(xiàng)目，有了項(xiàng)目才有更多的政績(jī)?！?/p>

新型城鎮(zhèn)化的進(jìn)程如何推進(jìn)？模式、權(quán)益和制度瓶頸如何破解，決定著這片國(guó)土上城市與鄉(xiāng)村的命運(yùn)。

追逐指標(biāo)的現(xiàn)實(shí)

2013年1月9日，四川省瀘州市經(jīng)濟(jì)工作會(huì)暨酒業(yè)發(fā)展會(huì)對(duì)媒體透露，2012年瀘州市城市發(fā)展實(shí)現(xiàn)“雙百” 目標(biāo)，即城市建成區(qū)面積達(dá)到101. 05平方公里、城市人口100. 97萬(wàn)人，邁入了特大城市行列。

該標(biāo)準(zhǔn)仍是援引已廢止的《城市規(guī)劃法》中的界定，即市轄區(qū)非農(nóng)業(yè)戶籍人口或常住人口超過(guò)100萬(wàn)的城市為特大城市（其中超過(guò)200萬(wàn)的為超大城市），50萬(wàn)～100萬(wàn)為大城市，20萬(wàn)～50萬(wàn)為中等城市，10萬(wàn)～20萬(wàn)為小城市，不滿10萬(wàn)的為城鎮(zhèn)。該法于2008年1月1日廢止，但同時(shí)實(shí)施的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》沒有設(shè)定城市規(guī)模的條文。目前中國(guó)尚未從立法的層面對(duì)城市規(guī)模概念進(jìn)行定義。

“雙百”目標(biāo)僅是瀘州市實(shí)現(xiàn)區(qū)域性中心城市建設(shè)總體目標(biāo)中的第一步。瀘州“十二五”規(guī)劃綱要（草案）中提及，至2020年為提升推進(jìn)階段，城市人口達(dá)到150萬(wàn)，建成區(qū)面積達(dá)到150平方公里；至2030年規(guī)劃期末為穩(wěn)定發(fā)展階段，城市人口達(dá)到200萬(wàn)，建成區(qū)面積達(dá)到200平方公里。

瀘州只是中國(guó)眾多正在急劇“升級(jí)”的城市之一。2011年3月2日山東省城市化領(lǐng)導(dǎo)小組下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化工作的通知》，明確3到5年內(nèi)，將即墨、膠南、滕州、龍口、壽光等10個(gè)中等城市發(fā)展成為50萬(wàn)人口以上的大城市；把章丘、膠州等中小城市發(fā)展成為實(shí)力較強(qiáng)的中等城市；其他縣城要建設(shè)成為經(jīng)濟(jì)實(shí)力雄厚的小城市。

城市的迅猛“長(zhǎng)大”已成為當(dāng)下中國(guó)城市化進(jìn)程中的一個(gè)突出特征。

根據(jù)《中華人民共和國(guó)全國(guó)分縣市人口統(tǒng)計(jì)資料（2010）》，截至2010年底，中國(guó)大陸有特大城市63座，其中人口800萬(wàn)以上2座，400萬(wàn)～800萬(wàn)8座，200萬(wàn)～400萬(wàn)15座，100萬(wàn)～200萬(wàn)38座。

人口膨脹之外，面積亦不斷擴(kuò)張。根據(jù)一項(xiàng)國(guó)家自然科學(xué)基金項(xiàng)目、國(guó)家高科技研究發(fā)展計(jì)劃的研究結(jié)果，河南永城，位于豫魯蘇皖四省交界處的一座縣級(jí)市，是最近20年來(lái)中國(guó)擴(kuò)張最為迅猛的城市：建成區(qū)由1990年的0. 23平方公里變?yōu)?8. 21平方公里，面積增長(zhǎng)20倍以上。

迅猛擴(kuò)張背后，國(guó)家層面的指標(biāo)規(guī)劃似也成為助推的動(dòng)因之一。2009年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部編制的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》中，重慶躋身為第5個(gè)國(guó)家中心城市?！笆濉逼陂g，重慶主城九區(qū)將形成1000萬(wàn)至1200萬(wàn)人口的特大級(jí)中心城市；以萬(wàn)州、涪陵、黔江、江津等六大區(qū)域性中心城市加上長(zhǎng)壽，又會(huì)形成一個(gè)人口超600萬(wàn)的城市群；24個(gè)區(qū)縣城和一大批中心鎮(zhèn)，構(gòu)成一個(gè)大都市連綿帶。

武漢亦在“追夢(mèng)”國(guó)家中心城市。2012年6月19日，湖北省委常委、武漢市委書記阮成發(fā)面對(duì)1000多位來(lái)自全市各界代表做動(dòng)員，“努力把武漢建設(shè)成為國(guó)家中心城市”。為此，打造國(guó)家創(chuàng)新中心、適時(shí)開建第二機(jī)場(chǎng)、建全國(guó)性鐵路路網(wǎng)中心等具體計(jì)劃被擬定，而最被阮成發(fā)看重的是經(jīng)濟(jì)總量，他認(rèn)為武漢當(dāng)務(wù)之急是做大經(jīng)濟(jì)總量。武漢市已提出要盡快邁入GDP萬(wàn)億俱樂(lè)部，進(jìn)入全國(guó)副省級(jí)城市三甲，并再用5年左右使經(jīng)濟(jì)總量突破2萬(wàn)億元。

“大規(guī)劃”下的行動(dòng)邏輯

國(guó)家中心城市的概念發(fā)端于2005年，是國(guó)家住建部所編制的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃（2005～2020年）》中提出的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃中城鎮(zhèn)層級(jí)的概念，處于城鎮(zhèn)層級(jí)中的最高位置。2010年2月，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部發(fā)布的《全國(guó)城鎮(zhèn)體系規(guī)劃》明確提出建設(shè)北京、重慶、天津、上海、廣州五大國(guó)家中心城市，沈陽(yáng)、南京、武漢、深圳、成都、西安六個(gè)區(qū)域中心城市。

安徽省委常委、合肥市委書記吳存榮曾在接受本刊記者采訪時(shí)談道，行政區(qū)劃對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展影響很大，“以前我們講行政界限不能成為發(fā)展的鴻溝，但實(shí)際上就是鴻溝?！眳谴鏄s說(shuō)，在以前，合肥人均地域面積和人口規(guī)模在全國(guó)省會(huì)城市中排在20位以后，行政區(qū)劃調(diào)整后現(xiàn)在排到12到14位水平，“最近十年推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的主引擎在城市經(jīng)濟(jì)，安徽經(jīng)濟(jì)發(fā)展虧就虧在沒有中心城市帶動(dòng)?！?/p>

李鐵在其微博上發(fā)出了這樣的疑問(wèn)：“我不明白，為什么一個(gè)省一定要有自己的中心城市？長(zhǎng)三角的經(jīng)濟(jì)來(lái)自于上海的輻射，珠三角的經(jīng)濟(jì)來(lái)自于香港的輻射。借力，形成適合自己特點(diǎn)的城市規(guī)模才符合規(guī)律?！?/p>

而早從2001年起，全國(guó)范圍內(nèi)不同類型的城市都做起了“大規(guī)劃”，領(lǐng)頭的是直轄市和省會(huì)城市。中科院院士陸大道曾對(duì)此期間的造城風(fēng)波做過(guò)調(diào)查，他說(shuō)，“大規(guī)劃”在2003年至2004年達(dá)到一個(gè)高潮。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，那時(shí)有48個(gè)城市提出要建“國(guó)際大都市”。

“大規(guī)劃”之風(fēng)，不久即從大城市吹至中小城市。一些城市的政府領(lǐng)導(dǎo)要求按現(xiàn)有人口和產(chǎn)業(yè)規(guī)模的兩倍乃至三四倍進(jìn)行規(guī)劃。大馬路、大立交，大草坪、大廣場(chǎng)，按照想象中的“國(guó)際化標(biāo)準(zhǔn)”，紛紛上馬。

新城建設(shè)亦如雨后春筍般涌現(xiàn)，天津的臨海新城、煙臺(tái)龍口灣的海上新城、上海的金山新城、連云港的連云新城、深圳的前海、東莞的濱海新城等新城項(xiàng)目陸續(xù)上演。最近也有媒體報(bào)道說(shuō)，此時(shí)哈氣成冰的陜北黃土高原上，2000多臺(tái)重型機(jī)器正活躍著，它們將挖掉33座荒山，通過(guò)削山、填溝等手段，兩倍于現(xiàn)在城區(qū)的建設(shè)用地將陸續(xù)被整理出來(lái)，用于延安新城建設(shè)。

而此前，內(nèi)蒙古鄂爾多斯市耗資50多億元、面積達(dá)32平方公里、歷時(shí)5年建設(shè)的新城康巴什，由于工業(yè)區(qū)沒有工業(yè)，住宅區(qū)人煙稀少，被外界稱作“鬼城”。美國(guó)《時(shí)代》周刊曾刊文稱，康巴什是中國(guó)房地產(chǎn)泡沫的最佳展示品。

城市病在2012年發(fā)威

30多年間，城鎮(zhèn)化率從1980年的19. 4%增加到2011年的51. 27%，城鎮(zhèn)人口首次超過(guò)農(nóng)村人口。而這樣的“拐點(diǎn)”背后，一些大城市痼疾纏身、風(fēng)貌消失、交通梗阻，食品垃圾化，社會(huì)矛盾顯性化- - -在“蟻?zhàn)濉薄⒎颗?、車奴、口罩族的背后，“宜居”似乎近在眼前又似乎漸行漸遠(yuǎn)。

2013年1月，霧霾鎖中國(guó)。這或?qū)⒊蔀橹袊?guó)不少城市有史以來(lái)空氣質(zhì)量最糟糕的時(shí)期之一，多個(gè)城市的居民已被警告盡量減少外出時(shí)間。1月16日，中國(guó)科協(xié)召開的“科學(xué)家與媒體面對(duì)面”活動(dòng)上，中國(guó)科學(xué)院大氣物理研究所研究員王庚辰預(yù)計(jì)，北京能達(dá)到空氣環(huán)境新標(biāo)準(zhǔn)還需10年以上。

不少網(wǎng)民吐槽北京由“首堵”變?yōu)椤笆锥尽?，然而“毒”已至，“堵”未消?！皬默F(xiàn)場(chǎng)到醫(yī)院不到3公里的路，足足走了40分鐘！”2012年12月8日120北京一個(gè)急救中心的王醫(yī)生在微博上說(shuō)，車內(nèi)病人因此錯(cuò)過(guò)最佳治療時(shí)機(jī)，遺憾喪生。

在輿論的反思聲中，社會(huì)車輛“不讓道”領(lǐng)受了大部分指責(zé)，而“無(wú)道可讓”則是另一重?zé)o奈現(xiàn)實(shí)。最新出版的《國(guó)際城市發(fā)展報(bào)告（2013）》指出，全球人口日益集聚在城市，到2050年預(yù)計(jì)平均每個(gè)城市居民每年花在交通擁堵上的時(shí)間將達(dá)到106小時(shí)/年。

為應(yīng)對(duì)車涌之困，一些大中城市陸續(xù)實(shí)施“尾號(hào)限行”。2012年8月16日北京市交通委表示，尾號(hào)限行繼續(xù)實(shí)施到2015年；成都市交管局宣布，自2012年10月8日起至2013年6月30日止，二環(huán)路與三環(huán)路之間區(qū)域汽車實(shí)施“尾號(hào)限行”。

在城市里限制性的生活行為約束，許多人尚未適應(yīng)。2013年1月16日是濟(jì)南公安交警支隊(duì)關(guān)于臨時(shí)采取機(jī)動(dòng)車單雙號(hào)限行的首日，“頂風(fēng)上路”的單號(hào)車約占三成。

大城市的硬傷遠(yuǎn)不止于空氣和交通，排澇系統(tǒng)也顯得難以支撐城市的運(yùn)行。2012年“7·21”北京暴雨災(zāi)害中，官方統(tǒng)計(jì)共有77人喪生，其中有不下20人死于城區(qū)范圍內(nèi)；2011年的“6·23”雨夜，也有兩名居民于暴雨中陷落街頭窨井慘死。除去北京，2012年夏，武漢等多座城市亦經(jīng)歷了大雨中變身澤國(guó)之?dāng)_。

城市病癥的治理已成為城市管理者亟需破解的課題。近日四川省住建廳透露，2013年，四川省將投入880億元用于城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中，解決城市交通擁堵、內(nèi)澇、環(huán)境污染等“城市病”是投向重點(diǎn)。

社區(qū)建設(shè)和個(gè)體文明的變量

城市在宜居問(wèn)題之外，在舊城改造、處理與外來(lái)人口關(guān)系等問(wèn)題上亦成燃眉之憂。

近年來(lái)城市中多處名人故居被拆，傳統(tǒng)文明元素日漸匿跡。2012年初梁思成和林徽因故居被“維修性拆除”，重慶的蔣介石的官邸被“保護(hù)性拆除”，緊接著全國(guó)兩會(huì)之時(shí)，北京市文物保護(hù)單位、康有為故居“七樹堂”又面臨被拆遷重建的風(fēng)險(xiǎn)。

外來(lái)人口在城市扎根之后，同城待遇的訴求愈發(fā)強(qiáng)烈，與本地人的利益發(fā)生角逐。2012年10月18日，一則“京籍家長(zhǎng)與非京籍家長(zhǎng)在市教委信訪辦發(fā)生爭(zhēng)吵”的視頻出現(xiàn)在網(wǎng)上，這是支持與反對(duì)“異地高考”的雙方首次正面沖突。

“放開異地高考只會(huì)讓大城市越來(lái)越擁擠，解決的根本還在于各地均衡發(fā)展。” 一位“京三代”的滕姓女士表示。不過(guò)多省市已趕在2012年底前披露了異地高考政策。非戶籍人口最多、教育資源最豐富的京廣滬三地的方案，仍對(duì)“外地人”設(shè)置較高門檻。

放眼城市未來(lái)的目標(biāo)，社區(qū)建設(shè)和文明程度等都有漫長(zhǎng)的路要走。

2011年2月，有關(guān)方面對(duì)廣州番禺區(qū)91個(gè)業(yè)委會(huì)的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，自2007年《物權(quán)法》頒布實(shí)施后成立的91個(gè)業(yè)委會(huì)，僅有29個(gè)在正常運(yùn)轉(zhuǎn)。所剩的業(yè)委會(huì)中，有些形同虛設(shè)，業(yè)委會(huì)既沒有固定的辦公地點(diǎn)，委員又不肯透露個(gè)人聯(lián)系方式，有的業(yè)主甚至從沒見過(guò)委員的面。

2012年6月本刊記者采訪北京水韻風(fēng)情莊園小區(qū)業(yè)委會(huì)時(shí)獲悉，業(yè)委會(huì)面臨備案難、專職難、老齡化突出等問(wèn)題。此外《物權(quán)法》雖已認(rèn)可業(yè)主大會(huì)、業(yè)主委員會(huì)的主體地位，但《物業(yè)管理?xiàng)l例》并沒有相應(yīng)的條款對(duì)此組織進(jìn)行保護(hù)，實(shí)踐中，業(yè)主自治之后，與物業(yè)公司矛盾難以調(diào)和，維權(quán)之路艱辛。

“社區(qū)是改革開放以來(lái)住房商品化以后才出現(xiàn)的，制度尚不健全，比如地下車庫(kù)經(jīng)營(yíng)管理或者電梯墻面做廣告都有收益，這些收益應(yīng)該歸誰(shuí)？沒有相應(yīng)的規(guī)定?！北本┐髮W(xué)城市與環(huán)境學(xué)院教授、住房與城鄉(xiāng)建設(shè)部城鎮(zhèn)化專家委員會(huì)委員馮長(zhǎng)春在第二屆中國(guó)城市管理高峰論壇上說(shuō)。

2012年各地社區(qū)立法略有起步。當(dāng)年1月12日《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)社會(huì)建設(shè)促進(jìn)條例》經(jīng)深圳市第五屆人民代表大會(huì)第三次會(huì)議通過(guò)，于2012年3月1日起施行；2012年7月24日貴陽(yáng)市人大常委會(huì)也正式啟動(dòng)《貴陽(yáng)市城市社區(qū)工作條例》立法調(diào)研工作。

社區(qū)治理機(jī)制健全之外，以“中國(guó)式過(guò)馬路”為典型的城市個(gè)體文明問(wèn)題，亦時(shí)常挑戰(zhàn)城市運(yùn)行的規(guī)則，成為城市進(jìn)程中一個(gè)不得不考慮的變量。

鄉(xiāng)村遠(yuǎn)去

鄉(xiāng)村消逝，意味著對(duì)城市提供支持的源頭日益枯竭。放眼城鎮(zhèn)化大局，城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展才是大勢(shì)所趨，但眼下的現(xiàn)實(shí)似是一邊倒之勢(shì)。

山東省沂水縣諸葛鎮(zhèn)的大崮前村原有300多村民，現(xiàn)在長(zhǎng)年在村的只有7名老人。這個(gè)據(jù)說(shuō)是由魏忠賢的次子傳下來(lái)的村莊，數(shù)年之內(nèi)可能將消失。

據(jù)官方數(shù)據(jù)，2000年中國(guó)有360萬(wàn)個(gè)自然村，到2010年自然村減少到270萬(wàn)個(gè)，十年里有90萬(wàn)個(gè)村子合理或不合理地消失了，一些帶有傳統(tǒng)風(fēng)情的古村落的加速凋敝，顯然屬于后者。

“每座古村落都是一部厚重的書，可是沒等我們?nèi)フJ(rèn)真閱讀它，在城市化和城鎮(zhèn)化的大潮中就消失不見了?！痹诩o(jì)念中央文史館成立60周年座談會(huì)上，中國(guó)民間文藝家協(xié)會(huì)主席馮驥才說(shuō)，以山東地區(qū)古村落為例，調(diào)查結(jié)果令人吃驚，現(xiàn)今一座完整的原真的古村落也沒有了。

當(dāng)下鄉(xiāng)村中，出現(xiàn)不少舊屋閑置、雜草叢生的“空心村”，僅剩婦女兒童老人留守。2012年《都市快報(bào)》曾對(duì)贛西北3個(gè)“空心村”進(jìn)行調(diào)查，11個(gè)自然村平均居住不到8人。

常住人口減少后，多地出現(xiàn)撤村并校。2012年11月17日，21世紀(jì)教育研究院院長(zhǎng)楊東平發(fā)布《農(nóng)村教育布局調(diào)整十年評(píng)價(jià)報(bào)告》。報(bào)告顯示，除農(nóng)村小學(xué)外，農(nóng)村教學(xué)點(diǎn)在過(guò)去十年間減少11. 1萬(wàn)個(gè)，占總數(shù)的六成；初中減少1. 06萬(wàn)所，減幅也超過(guò)四分之一。平均每天要消失63所小學(xué)、30個(gè)教學(xué)點(diǎn)和3所初中。

研究報(bào)告指出，10年間農(nóng)村小學(xué)生減少3153. 49萬(wàn)人，占37. 8%；農(nóng)村初中生減少1644萬(wàn)人，減少26. 97%。農(nóng)村學(xué)生減少，一方面是由于學(xué)齡人口的大幅減少，也由于城市化進(jìn)程中的勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移，大量進(jìn)城務(wù)工農(nóng)民帶走了部分學(xué)生，還有不少農(nóng)村學(xué)校學(xué)生也轉(zhuǎn)入縣鎮(zhèn)學(xué)校就讀。

然而，離開故土的打工者及其子女雖常年落居城市中，卻不擁有城市市民身份。國(guó)家發(fā)改委城市與小城鎮(zhèn)發(fā)展中心副主任喬潤(rùn)令公開表示，目前中國(guó)農(nóng)民已經(jīng)嚴(yán)重分化，“可以分為四類，一類是不愿意進(jìn)城的農(nóng)民，如北京、天津、上海及東南沿海等地區(qū)的農(nóng)民根本不愿意進(jìn)城；第二類是在進(jìn)城和回農(nóng)村之間徘徊，近年農(nóng)村政策改善，而城市福利和戶籍含金量下降；第三類是攜家?guī)Э谝言诔鞘卸ň拥模坏谒念愂切律?，他們不?huì)農(nóng)活不懂農(nóng)村，也不喜歡農(nóng)活和農(nóng)村，他們一定要留在城市里?！?/p>

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)的未來(lái)

戶籍制度改革被認(rèn)為是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的一道關(guān)口，中央高層就戶籍問(wèn)題曾多次表態(tài)。

2011年2月27日，國(guó)務(wù)院總理溫家寶表示，正在出臺(tái)文件積極穩(wěn)妥地推進(jìn)戶籍制度改革，這已經(jīng)經(jīng)過(guò)黨中央國(guó)務(wù)院討論；3月14日，溫家寶再次表示，正在積極穩(wěn)妥地實(shí)行戶籍制度改革，讓符合條件的農(nóng)民工進(jìn)城落戶。同時(shí)，著力解決農(nóng)民工生活和工作中存在的問(wèn)題，包括培訓(xùn)、子女上學(xué)和社會(huì)保障。 2012年12月召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出，“要把有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好。”

此外，喬潤(rùn)令認(rèn)為等級(jí)化的城市行政管理體制也需改變，“一定要改變行政資源過(guò)度向大城市配置的導(dǎo)向，要為小城市創(chuàng)造平等的發(fā)展機(jī)會(huì)。”喬潤(rùn)令說(shuō)，中國(guó)的城鎮(zhèn)化是政府主導(dǎo)型，大量資源被政府控制，資源分配是按照等級(jí)制，級(jí)別高的城市得到的多，級(jí)別低的城市得到的少。最多的是省級(jí)，然后是副省級(jí)、地級(jí)、市、縣級(jí)市，最次的是小城鎮(zhèn)?！?/p>

更多的人傾向于發(fā)展小城鎮(zhèn)，使農(nóng)民能夠就近擇業(yè)、就近成為市民?！爸袊?guó)這么龐大的城鄉(xiāng)移民，光靠沿海經(jīng)濟(jì)帶，光靠少數(shù)大城市，光靠少數(shù)幾個(gè)城市圈，根本是無(wú)力承受的。所以說(shuō)從根本上來(lái)講，還是要?jiǎng)?chuàng)造條件，讓更多的農(nóng)民就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，就近到中小城市成為市民?！?012年3月25日國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心副主任韓俊在“2012中國(guó)城鎮(zhèn)化高層國(guó)際論壇”上說(shuō)。

2012年7月13日至14日李克強(qiáng)在湖北考察時(shí)提到，要研究制定全國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)劃，在有條件的地方形成各具優(yōu)勢(shì)的城市群，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

國(guó)家發(fā)改委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心研究員馮奎表示，上世紀(jì)70年代，國(guó)家從解決農(nóng)村問(wèn)題的角度出發(fā)來(lái)發(fā)展小城鎮(zhèn)；八九十年代，把小城鎮(zhèn)和大中城市放在相對(duì)獨(dú)立的角度來(lái)探討究竟應(yīng)該選擇哪條道路；直到本世紀(jì)之初，才認(rèn)識(shí)到大中小城市應(yīng)該協(xié)調(diào)發(fā)展。

然而爭(zhēng)論仍在繼續(xù)。2012年12月經(jīng)濟(jì)學(xué)家謝國(guó)忠在《新世紀(jì)周刊》撰文稱“人口超過(guò)2000萬(wàn)的超大城市是未來(lái)城市化的發(fā)展趨勢(shì)”。

謝國(guó)忠認(rèn)為，小城市必須依賴于少數(shù)具備競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)才能存活，如果它們失去了競(jìng)爭(zhēng)力，整座城市就會(huì)消失。這是城市化的一種高風(fēng)險(xiǎn)模式。超大城市具有經(jīng)濟(jì)多樣性。當(dāng)一部分產(chǎn)業(yè)失去競(jìng)爭(zhēng)力后，城市有能力化解損失。

在謝國(guó)忠看來(lái)，飽受詬病的堵車、污染等諸多問(wèn)題，實(shí)際上根源都在于設(shè)計(jì)或管理，“如果2000萬(wàn)人住在本來(lái)設(shè)計(jì)容量?jī)H為500萬(wàn)人的城市里，問(wèn)題就會(huì)變得非常嚴(yán)重。大東京擁有3000萬(wàn)人口，但是并不存在任何大城市問(wèn)題。如果中國(guó)合理地選擇鼓勵(lì)和投資于大城市的發(fā)展，中國(guó)就會(huì)在未來(lái)20年時(shí)間里擁有20座到30座超大城市。這將能夠推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)走上全球經(jīng)濟(jì)的巔峰?！?/p>

看來(lái)，如何構(gòu)建科學(xué)合理的城市格局，實(shí)現(xiàn)大中小城市和小城鎮(zhèn)城市群的科學(xué)布局，是個(gè)不小的問(wèn)題。

城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量是市場(chǎng)還是政府

李克強(qiáng)所強(qiáng)調(diào)的“城鎮(zhèn)化的核心是人的城鎮(zhèn)化，關(guān)鍵是提高人的生活質(zhì)量”，事實(shí)上也是已基本完成城鎮(zhèn)化的其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)所得。

美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家、原白宮經(jīng)濟(jì)顧問(wèn)委員會(huì)主席奧斯坦-古爾斯比曾比照美國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中的經(jīng)驗(yàn)建議，中國(guó)城鎮(zhèn)化過(guò)程中，政府應(yīng)加大在教育、基礎(chǔ)設(shè)施和環(huán)境建設(shè)、城鎮(zhèn)居民健康方面的投入，關(guān)注人和經(jīng)濟(jì)的共同健康發(fā)展。

十八大報(bào)告提出以工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化和農(nóng)村現(xiàn)代化“四化同步”推動(dòng)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。一些學(xué)者對(duì)此認(rèn)為，實(shí)現(xiàn)“四化同步”，要防止陷入拉美式陷阱而“過(guò)度城鎮(zhèn)化”，防止“有速度無(wú)質(zhì)量”的城鎮(zhèn)化，防止“城鎮(zhèn)化”變成“房地產(chǎn)化”等。

盡管對(duì)于城鎮(zhèn)化的理解目前尚存在差異，但是城鎮(zhèn)化根本前提是生產(chǎn)力發(fā)展，其核心和關(guān)鍵是人口城鎮(zhèn)化。目前國(guó)內(nèi)專家對(duì)于城鎮(zhèn)化模式的分類，基本都是按照市場(chǎng)、政府在其中發(fā)揮的作用多少來(lái)劃分。

城鎮(zhèn)化的主導(dǎo)力量是市場(chǎng)還是政府？

住建部副部長(zhǎng)仇保興曾撰文認(rèn)為，按照政府和市場(chǎng)機(jī)制在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的作用等因素，將世界城鎮(zhèn)化發(fā)展模式概略地概括為以西歐為代表的政府調(diào)控下的市場(chǎng)主導(dǎo)型城鎮(zhèn)化，以美國(guó)為代表的自由放任式的城鎮(zhèn)化。

這種分類方式相對(duì)較為普遍，各種城鎮(zhèn)化模式也都有成功經(jīng)驗(yàn)和深刻教訓(xùn)。

美國(guó)自由放任式的城鎮(zhèn)化發(fā)揮市場(chǎng)作用，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相互協(xié)調(diào)推進(jìn)。在城鎮(zhèn)化過(guò)程中，美國(guó)突出各城鎮(zhèn)的特色和功能，交通基礎(chǔ)設(shè)施的發(fā)展使得美國(guó)城鎮(zhèn)化得以快速推進(jìn)。但因?yàn)槌霈F(xiàn)“過(guò)度郊區(qū)化”而付出了沉重代價(jià)，曾帶來(lái)一系列社會(huì)問(wèn)題。專家認(rèn)為，我國(guó)在可耕地少、人口分布不均、生態(tài)脆弱等國(guó)情條件下，如果重蹈美國(guó)覆轍將導(dǎo)致更為嚴(yán)重的負(fù)面作用。

發(fā)達(dá)國(guó)家的城鎮(zhèn)化表明，城鎮(zhèn)化推進(jìn)速度必須與工業(yè)化進(jìn)程相適應(yīng)，與發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)實(shí)力相匹配，否則就可能會(huì)出現(xiàn)過(guò)度城鎮(zhèn)化或虛假城鎮(zhèn)化的現(xiàn)象。拉美的超前城鎮(zhèn)化則帶來(lái)“城市病”、“貧民窟”等一系列經(jīng)濟(jì)社會(huì)問(wèn)題。

韓國(guó)“新村運(yùn)動(dòng)”推進(jìn)的城鎮(zhèn)化開創(chuàng)了“韓國(guó)模式”，其特點(diǎn)是以農(nóng)民為主體，喚醒農(nóng)民“自強(qiáng)自立”的精神，造就了大批道德和素質(zhì)高的城鎮(zhèn)居民，規(guī)避了一些轉(zhuǎn)型中的社會(huì)問(wèn)題。

以政府引導(dǎo)為代表的日本，快速提高了城鎮(zhèn)化水平，但也出現(xiàn)一些問(wèn)題。不過(guò)日本城鎮(zhèn)化依然有很多方面被研究者稱道，日本在城鎮(zhèn)化過(guò)程中注意到農(nóng)業(yè)、農(nóng)村發(fā)展問(wèn)題，加強(qiáng)總體規(guī)劃，健全法規(guī)體系。

研究表明，無(wú)論是韓國(guó)、日本等亞洲發(fā)達(dá)國(guó)家，還是美國(guó)歐洲，都在城鎮(zhèn)化過(guò)程中非常重視規(guī)劃和對(duì)農(nóng)村勞動(dòng)力的教育。