電子文件中心建設(shè)現(xiàn)狀、難點及建設(shè)思路研究

曹建峰

摘要：在信息化高速發(fā)展、電子政務(wù)的廣泛應(yīng)用以及電子文件大量產(chǎn)生并迅猛增長的大環(huán)境下，電子文件中心應(yīng)運而生。本文總結(jié)梳理了我國電子文件中心建設(shè)的現(xiàn)狀、出現(xiàn)的問題和難點，并結(jié)合石景山區(qū)電子文件中心建設(shè)實踐中總結(jié)出的經(jīng)驗教訓(xùn)，嘗試提出電子文件中心建設(shè)的一些有益思路，不足之處敬請批評指正。

關(guān)鍵詞：電子文件電子文件中心

在信息化高速發(fā)展、電子政務(wù)的廣泛應(yīng)用以及電子文件大量產(chǎn)生并迅猛增長的大環(huán)境下，各地加快了對電子文件管理的探索，探索主要集中在兩個方面：一是如何確保電子文件長效保管；二是如何使電子文件利用更加方便快捷。立足于解決以上問題，人們提出建立電子文件中心來管理電子文件。

目前，通常將電子文件中心理解為基于政府電子政務(wù)平臺建設(shè)的電子文件的“三個中心”，即收集中心、保管中心和利用中心，具備三個基本功能：收集各電子政務(wù)平臺上產(chǎn)生的電子文件、永久保管這些電子文件、快捷高效利用這些電子文件。近年來，我國各地先后開展了電子文件中心建設(shè)，取得了一些經(jīng)驗，但也存在著一些困難和問題。

一、電子文件中心建設(shè)現(xiàn)狀

2004年12月28日，國內(nèi)最早建成的電子文件中心——江蘇省常州市電子文件中心開始運行。此后，國內(nèi)多個省、市先后開展了電子文件中心項目的建設(shè)?？v觀其建設(shè)情況，呈現(xiàn)以下特點：

（一）數(shù)量眾多

電子政務(wù)的發(fā)展和政務(wù)信息公開的推進，刺激了對電子文件管理模式的探索，電子文件中心由此誕生，并得到廣泛認(rèn)可和推廣。例如，江蘇在成功運行國內(nèi)第一個電子文件中心后，便在《江蘇省檔案信息化建設(shè)規(guī)劃綱要（2005-2010）》中明確提出“加快建設(shè)電子文件中心建設(shè)”的重要任務(wù)，并從蘇南7個市縣開始試點，提出“2007年蘇南地區(qū)全面建成網(wǎng)上電子文件中心，2010年前蘇中、蘇北地區(qū)全面實現(xiàn)網(wǎng)上電子文件中心”的目標(biāo)。其他省市如安徽、深圳、山東、天津等地也均結(jié)合本地實際情況開展了電子文件中心的建設(shè)。

（二）模式各異

由于沒有統(tǒng)一性要求，各地已開通的或在建的電子文件中心項目在功能定位、運作方式等方面均有一定差異，形成了模式各異的電子文件中心。有的為現(xiàn)行電子文件整合和提供利用的服務(wù)中心，有的則兼具電子文件永久保管的功能；有的獨立于數(shù)字檔案館建設(shè)，有的則將其視作數(shù)字檔案館的一部分；有的僅收集網(wǎng)絡(luò)辦公中形成的電子文件，有的則將掃描后的紙質(zhì)文件也納入。比較有代表性的有江蘇模式、安徽模式、青島模式、天津模式等。

（三）自下而上進行建設(shè)

2007年4月27日，國家檔案局局長楊冬權(quán)在全國電子文件中心建設(shè)經(jīng)驗交流會上提到：各地“要學(xué)習(xí)借鑒世界各國和我國各地電子文件中心建設(shè)的成功經(jīng)驗，實事求是、因地制宜地采取適合本地區(qū)電子文件管理的最佳模式。在模式上全國不搞一刀切，但無論采取什么模式，都必須達(dá)到長久保存、集中管理和有效利用電子文件這一基本要求”。各省市根據(jù)這一精神，對本省市電子文件中心不搞統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，各市縣電子文件中心通常先于省級電子文件中心建設(shè)。

（四）與地區(qū)電子政務(wù)發(fā)展情況和財政狀況相關(guān)

仔細(xì)分析，不難發(fā)現(xiàn)正在開展或已經(jīng)完成的電子文件中心大多集中在經(jīng)濟比較發(fā)達(dá)的東部地區(qū)，中西部地區(qū)只有四川、陜西等個別省市進行了電子文件中心建設(shè)。造成這種差距的主要原因有兩個：一是當(dāng)?shù)仉娮诱?wù)發(fā)展水平較低，對電子文件管理需求不強；二是電子文件管理項目涉及面廣、經(jīng)費投入大，中西部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平相對較低，財政經(jīng)費支持力度不夠。

二、電子文件中心建設(shè)中存在的難點

（一）體制機制問題導(dǎo)致的共享難

電子文件信息能夠遠(yuǎn)程共享，實現(xiàn)便捷高效利用是電子文件中心建設(shè)的初衷。但實際建設(shè)中，由于體制機制問題，共享通道很難有效建立。從體制上看，我國實行條塊管理，塊與塊之間信息全面不暢，條與塊之間信息部分不暢，需要有強有力的改革措施打破體制信息壁壘，這主要依賴于上層設(shè)計和制度變革。從機制上看，政務(wù)信息公開還未全面落實，從信息壟斷中享受利益的部門多為權(quán)力部門，受長期的工作思路和傳統(tǒng)的影響，推動這些部門轉(zhuǎn)變觀念、還利于民還需要一段過程。

（二）網(wǎng)絡(luò)安全問題導(dǎo)致的維護難

網(wǎng)絡(luò)安全從來都是相對的。技術(shù)永無止境，當(dāng)前的安全漏洞被封死，隨時還可能出現(xiàn)新的安全漏洞。至于什么時候出現(xiàn)，以什么方式出現(xiàn)，會造成怎樣的破壞等均是未知，對于非常規(guī)的或未發(fā)現(xiàn)過的安全漏洞亦很難采用有效的預(yù)防措施。電子文件中有些涉及公民隱私信息，一旦數(shù)據(jù)丟失、篡改或泄漏都將造成嚴(yán)重?fù)p失。

（三）資金不足問題導(dǎo)致的建設(shè)難

電子文件中心的建設(shè)是一項涉及面廣的項目，需耗費大量資金。由于屬于公益性項目，資金的來源只能是各級政府財政撥款。功能全面的電子文件中心投入大，建設(shè)周期長，效用持久，符合電子文件中心定位和實踐需求。但有些地方在建設(shè)中因為資金上的不足導(dǎo)致電子文件管理項目縮水，未能很好地體現(xiàn)出建設(shè)功能。

（四）人員不足問題導(dǎo)致的管理難

現(xiàn)階段，我國對電子文件歸檔實行的是雙軌制，檔案工作成本增加。各地檔案局（館）在開展電子文件管理中，都或多或少感到了人員不足帶來的困難：一是編制不足。以石景山區(qū)為例，局館信息化科僅有2人，負(fù)責(zé)館藏數(shù)字化、網(wǎng)站微博維護、系統(tǒng)開發(fā)等，人員極為緊張，很難放開手腳鉆研電子文件中心。二是專業(yè)技能不足。作為專業(yè)性較強的部門，檔案業(yè)務(wù)是本行，電子文件管理包含了較多計算機軟硬件知識，相關(guān)知識的不足導(dǎo)致建設(shè)電子文件中心時視野不夠開闊，創(chuàng)新意識不足，專業(yè)技能不夠。

（五）自下而上建設(shè)導(dǎo)致的設(shè)計難

電子文件中心建設(shè)涉及電子文件數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)、保存方式、共享規(guī)范等一系列重要問題，基層在關(guān)鍵問題辨析和宏觀把握上優(yōu)勢不足，需要省市層面甚至國家層面統(tǒng)籌考慮、頂層設(shè)計。分析西方發(fā)達(dá)國家建設(shè)電子文件中心的成功經(jīng)驗，無一不是將頂層設(shè)計作為重點。在頂層設(shè)計欠缺的情況下，基層受本區(qū)域電子政務(wù)發(fā)展、經(jīng)費投入、管理視野等影響，導(dǎo)致各地數(shù)據(jù)格式各異、相互對接難度大，形成一個個孤立的系統(tǒng)，局限于本區(qū)域的簡單操作和利用，違背了電子文件中心建設(shè)初衷，造成了設(shè)計浪費。

三、推動電子文件中心建設(shè)的幾點思路

針對目前各地在電子文件中心建設(shè)中存在的困難，并結(jié)合石景山區(qū)開展電子文件中心建設(shè)的實踐情況，筆者認(rèn)為，電子文件中心在建設(shè)上可分兩層進行設(shè)計，一層為國家電子文件中心，一層為省級電子文件中心，所轄市、區(qū)縣電子文件管理系統(tǒng)作為省級電子文件中心的子系統(tǒng)。根據(jù)這一思路，省級以下政府可不直接進行電子文件中心的建設(shè)，以避免重復(fù)性建設(shè)和設(shè)計浪費。以省級電子文件中心建設(shè)為例，具體建設(shè)中，筆者有如下幾點思路：

（一）全面調(diào)研夯基礎(chǔ)

調(diào)研是電子文件中心系統(tǒng)開發(fā)的起步環(huán)節(jié)，也是重要的基石。只有全面開展調(diào)研，摸清本地區(qū)底數(shù)，掌握政策環(huán)境，才能有的放矢，為系統(tǒng)開發(fā)奠定堅實的基礎(chǔ)。調(diào)研應(yīng)包括以下幾個方面的內(nèi)容：

1.當(dāng)前政策環(huán)境。包括計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的政策環(huán)境和檔案文件管理方面的政策環(huán)境。計算機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)方面的政策環(huán)境除了需要了解國內(nèi)相關(guān)的政策、法規(guī)外，還需考慮國際慣例和規(guī)則。檔案文件管理方面的政策環(huán)境則需要掌握文件形成規(guī)律、檔案管理要求、電子文件管理規(guī)定等。

2.當(dāng)前本地區(qū)環(huán)境。一是本省電子政務(wù)開展情況，各地區(qū)、各部門政務(wù)平臺建設(shè)情況，電子文件形成情況、管理現(xiàn)狀及各部門對電子文件的利用需求等。二是本省檔案管理情況，文件歸檔要求，電子文件管理規(guī)定，檔案工作傳統(tǒng)以及各地檔案信息化建設(shè)情況等。

3.各地實踐情況。一是國內(nèi)實踐情況，已完成電子文件中心建設(shè)的地區(qū)其電子政務(wù)情況、實踐效果以及存在問題和不足，特別是重點考察電子政務(wù)建設(shè)情況與本省相近的地區(qū)電子文件中心建設(shè)情況。二是國外實踐情況，發(fā)達(dá)國家在電子文件管理方面的實踐和探索，特別是電子文件中心建設(shè)方面的思路、實踐發(fā)展以及效果。

4.全國建設(shè)思路。重點需要調(diào)研國家檔案局對電子文件管理的整體思路、實踐舉措，特別是電子數(shù)據(jù)格式和規(guī)范要求，以便使本地區(qū)的電子文件中心信息與國家電子文件中心信息能夠互聯(lián)共享。

（二）多方溝通助設(shè)計

設(shè)計是電子文件中心系統(tǒng)開發(fā)的核心環(huán)節(jié)，也是系統(tǒng)成功與否的關(guān)鍵所在。電子文件中心的研發(fā)涉及計算機網(wǎng)絡(luò)程序和文件檔案管理兩個獨立的專業(yè)，后期參與使用的部門較多。如何將兩個方面的專業(yè)性結(jié)合起來，如何使各方使用者都滿意，主要取決于設(shè)計環(huán)節(jié)。設(shè)計環(huán)節(jié)需要從以下三個方面加強溝通：

1.加強與各部門溝通，建立信息采集制度，暢通信息采集渠道。信息采集制度的建立需要各級部門的共同參與和支持。垂直管理部門電子信息的傳輸要從國家部委層面提出統(tǒng)一思路和方案，各級部門按要求貫徹落實。非垂直管理部門業(yè)務(wù)系統(tǒng)電子信息的傳輸需要地區(qū)政府和行業(yè)主管部門形成統(tǒng)一思想，明確采集范圍、內(nèi)容及保密措施等。

2.加強與檔案業(yè)務(wù)人員溝通，遵循文件管理規(guī)律，體現(xiàn)系統(tǒng)專業(yè)性。電子文件中心系統(tǒng)體現(xiàn)兩個專業(yè)性：一是計算機網(wǎng)絡(luò)管理專業(yè)性，二是文件檔案管理專業(yè)性。實踐中，往往由計算機專業(yè)人員進行設(shè)計開發(fā)，因此通常檔案管理專業(yè)性體現(xiàn)不足，容易存在不合理環(huán)節(jié)。系統(tǒng)設(shè)計中要特別征求和采納文件檔案管理專業(yè)人員的意見和建議，系統(tǒng)設(shè)計人員要與系統(tǒng)使用人員進行反復(fù)的溝通交流，在兩個專業(yè)性之間尋求最佳的結(jié)合和平衡。

3.加強與國家檔案局溝通，密切關(guān)注頂層設(shè)計，做好系統(tǒng)各項對接。省級檔案部門在建設(shè)本級電子文件中心時，必須對國家層面相關(guān)動態(tài)保持密切關(guān)注，包括電子文件數(shù)據(jù)要求、服務(wù)內(nèi)容和形式等。將與國家層面的數(shù)據(jù)對接、服務(wù)對接、共享對接、備份對接、安全對接等納入電子文件中心開發(fā)的重點內(nèi)容，避免設(shè)計浪費，提高和擴展系統(tǒng)的可用性、有用性。

（三）充分驗收是保障

驗收是電子文件中心系統(tǒng)開發(fā)的最后環(huán)節(jié)，也是檢驗系統(tǒng)功能是否實現(xiàn)的重要環(huán)節(jié)。系統(tǒng)的充分驗收是電子文件中心研發(fā)成功的重要保障，可以從以下幾方面開展：

1.驗收標(biāo)準(zhǔn)要詳細(xì)體現(xiàn)在研發(fā)合同中。只有將驗收的標(biāo)準(zhǔn)具體到合同中，才能強化設(shè)計方對系統(tǒng)驗收的重視，才能按合同要求督促設(shè)計方做好后期完善。合同中應(yīng)將驗收標(biāo)準(zhǔn)進行明確，如驗收時出現(xiàn)影響系統(tǒng)功能實現(xiàn)的問題時如何處理，驗收時發(fā)現(xiàn)需要新加系統(tǒng)需求如何處理，系統(tǒng)后期修改完善的時限和要求等。

2.驗收內(nèi)容要分層多次進行。一方面，驗收時要廣泛征求各方意見，包括計算機網(wǎng)絡(luò)專業(yè)人員、文書檔案專業(yè)人員、基層系統(tǒng)使用人員、上級主管部門人員以及高校學(xué)者專家等。另一方面，驗收不能一次完成，要多次進行，每次驗收時提出的完善意見要作為下一次驗收的重點。

3.驗收內(nèi)容要與試運行相結(jié)合。一些系統(tǒng)設(shè)計上的問題只有在運行過程中才能發(fā)現(xiàn)，因此必須經(jīng)過一定的試運行期。同時試運行不應(yīng)僅僅是局館內(nèi)部的試運行，而應(yīng)擴展到基層使用單位；試運行期時間不宜太短，最少為一個歸檔年度，只有在大量歸檔的過程中才更容易發(fā)現(xiàn)問題。

4.驗收問題要及時跟進整改。驗收期間發(fā)現(xiàn)的問題應(yīng)登記備案，逐一與設(shè)計方溝通磋商，明確解決的思路和辦法。同時，局館要加強對問題整改的跟進督促，追蹤改進反饋，確保驗收中發(fā)現(xiàn)的問題及時得到解決。一旦驗收結(jié)束，這些問題很容易發(fā)展成歷史遺留問題而難以解決。

（四）建立機制保運行

運行是電子文件中心系統(tǒng)的使用和維護階段，嚴(yán)格意義上已經(jīng)邁出了研發(fā)的過程。但運行是系統(tǒng)研發(fā)的出發(fā)點和落腳點，運行問題的解決是一個長期性課題，需要建立長效機制來確保系統(tǒng)正常運轉(zhuǎn)?？梢詮囊韵聝煞矫嫒胧郑?/p>

1.建立問題反饋制度，及時解決運行問題。沒有絕對完美的系統(tǒng)設(shè)計，運行出現(xiàn)問題不可避免。隨著系統(tǒng)應(yīng)用的廣泛和深入，問題的出現(xiàn)是一個不斷產(chǎn)生而又不斷解決的過程。作為系統(tǒng)研發(fā)牽頭單位，檔案局館應(yīng)建立問題反饋制度，及時收集各方面在系統(tǒng)使用過程中出現(xiàn)的問題，并通過系統(tǒng)維護合同采取有效措施及時解決這些問題，以確保系統(tǒng)得到良好的運行。

2.引導(dǎo)信息網(wǎng)絡(luò)利用，充分發(fā)揮系統(tǒng)效果。建立電子文件中心的目的在于更好地利用電子信息資源，充分發(fā)揮其參考和憑證價值。但長期以來，人們養(yǎng)成查閱實體檔案材料的習(xí)慣，對電子文件的信賴還未真正建立起來。各級檔案部門應(yīng)加大對電子文件中心的宣傳力度，引導(dǎo)各單位和社會公眾通過網(wǎng)絡(luò)更方便快捷地查詢所需信息，以充分實現(xiàn)電子文件中心研發(fā)的目的。

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