征地留地制度改革與包容性城鎮(zhèn)化

仝志輝

我們可以設(shè)想留地制度的新方案，即由被征地農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)保障性住房，為在城市長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)的流動(dòng)人口提供基本居住條件，這中間產(chǎn)生的各項(xiàng)稅收和連帶的土地增值收益用于被征地區(qū)域的教育醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步均衡城市不同區(qū)域的地價(jià)，使得城郊地區(qū)成為將來(lái)農(nóng)民工在城市安居、子女教育甚至就業(yè)的第一站，從而促進(jìn)農(nóng)民工逐步融入城市。

城鎮(zhèn)化是下一個(gè)十年中國(guó)發(fā)展的關(guān)鍵動(dòng)力和重要內(nèi)容。城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵在于妥善解決失地農(nóng)民和農(nóng)民工的市民化問(wèn)題。說(shuō)這兩點(diǎn)是關(guān)鍵，是因?yàn)槌擎?zhèn)化的目標(biāo)是全體人民均享成果的城鎮(zhèn)化，也即包容性的城鎮(zhèn)化，城鎮(zhèn)化本身的成果不僅要服務(wù)于城市居住者，也要能夠帶動(dòng)農(nóng)村區(qū)域的發(fā)展或者說(shuō)和農(nóng)村的發(fā)展相互促進(jìn)。

包容性城鎮(zhèn)化要求我們，在城市空間和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、土地發(fā)展權(quán)利配置、土地增值收益分配等各項(xiàng)制度中，改變過(guò)去重原有城市人口、偏重城市轄區(qū)、偏重GDP增長(zhǎng)的片面城鎮(zhèn)化，實(shí)行一系列使不同主體共享城鎮(zhèn)化成果的政策?，F(xiàn)有的包容性城鎮(zhèn)化方面的研究，還局限在闡述理念、總結(jié)以往失誤、提倡新理念的階段，對(duì)于如何選好實(shí)施包容性城鎮(zhèn)化的突破口和具體政策設(shè)計(jì)這樣的應(yīng)用型研究基本上沒(méi)有展開(kāi)。這與我們目前城鎮(zhèn)化政策多部門分別參與，規(guī)劃、征地、土地開(kāi)發(fā)、就業(yè)、社保、外來(lái)農(nóng)民工管理等政策缺乏協(xié)同性等體制問(wèn)題結(jié)合在一起，就使得包容性城鎮(zhèn)化仍然處在破題階段，沒(méi)有進(jìn)入實(shí)際的政策設(shè)計(jì)。

一、同時(shí)解決農(nóng)民工市民化和失地農(nóng)民安置問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)契機(jī)

失地農(nóng)民和農(nóng)民工是在以往的城鎮(zhèn)化中問(wèn)題解決得不夠好的兩類群體。要實(shí)現(xiàn)包容性城鎮(zhèn)化，首先要考慮能否改變之前城鎮(zhèn)化中這兩類群體不能公平分享城鎮(zhèn)化成果的問(wèn)題，同時(shí)更要考慮使改變這兩類群體狀況的努力和整個(gè)城鎮(zhèn)化發(fā)展布局以及和整個(gè)城鄉(xiāng)發(fā)展布局相互協(xié)調(diào)、形成合力。

農(nóng)民工市民化的最大障礙在于兩點(diǎn)，一是農(nóng)民工不能享受以經(jīng)濟(jì)適用房和廉租房實(shí)物或租金補(bǔ)貼為主的政府保障性住房安排，二是農(nóng)民工子女在城市公立學(xué)校不能享有平等就學(xué)權(quán)。但是，在短期內(nèi)使農(nóng)民工和城市市民一樣享受平等住房和平等教育，沒(méi)有哪個(gè)城市能夠做到。因?yàn)槟壳俺鞘性诮鉀Q現(xiàn)有城市戶籍人口市民的平等住房和平等教育方面還有很長(zhǎng)的路要走。如果不切實(shí)際地提出要把所有進(jìn)城農(nóng)民工納入進(jìn)來(lái)，那只是好大喜功、不切實(shí)際的空談，也是不顧后果、無(wú)法操作的妄論。當(dāng)前討論中所謂取消戶籍制度的說(shuō)法，就隱含著這種空想成分。

失地農(nóng)民最突出的問(wèn)題是長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障的問(wèn)題，可以分解為非農(nóng)就業(yè)和社會(huì)保障問(wèn)題，當(dāng)然，和城市內(nèi)部仍然存在教育、醫(yī)療的不公平一樣，失地農(nóng)民也有更快縮小和城市的教育、醫(yī)療差距問(wèn)題。當(dāng)前討論生計(jì)保障的問(wèn)題，在征地補(bǔ)償制度背景下，變成了失地轉(zhuǎn)化為農(nóng)民財(cái)產(chǎn)性收入的問(wèn)題、土地由農(nóng)民資本化的問(wèn)題，使得土地增值收益向失地農(nóng)民傾斜過(guò)多，不僅會(huì)影響城鎮(zhèn)化的成本，也有違使城鎮(zhèn)化不致產(chǎn)生新的農(nóng)村內(nèi)部收入差距問(wèn)題。

本文提出一種現(xiàn)實(shí)可能性，就是使目前征地補(bǔ)償制度中的留地制度成為同時(shí)解決農(nóng)民工市民化和失地農(nóng)民安置的現(xiàn)實(shí)突破口。

二、包容性城鎮(zhèn)化可以從將留地用于建造非戶籍就業(yè)人口公租房開(kāi)始

留地制度是實(shí)踐中越來(lái)越多采用的失地農(nóng)民補(bǔ)償安置方式。留地制度指的是，地方政府在征收農(nóng)地?cái)U(kuò)展城鎮(zhèn)化時(shí)，將征收土地的一定比例部分以劃撥、定向出讓國(guó)有建設(shè)用地或農(nóng)地轉(zhuǎn)為農(nóng)村建設(shè)用地方式，返回給農(nóng)村集體開(kāi)發(fā)利用，作為對(duì)失地農(nóng)民生產(chǎn)、生活的補(bǔ)償安置。與以往貨幣安置方式不同，留地安置不僅強(qiáng)調(diào)了對(duì)農(nóng)民的等量損失補(bǔ)償，而且注重失地農(nóng)民長(zhǎng)期社會(huì)保障和土地發(fā)展權(quán)，具有提升城鎮(zhèn)化包容性的制度潛力。從上個(gè)世紀(jì)80年代末至今，留地安置從東部沿海擴(kuò)展到中西部地區(qū)，由少數(shù)城市擴(kuò)展到全國(guó)多數(shù)城市。

留地制度相當(dāng)程度上提高了城鎮(zhèn)化對(duì)失地農(nóng)民的包容性，正面效應(yīng)主要表現(xiàn)在征地沖突減少、失地農(nóng)民長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)保障加強(qiáng)等；但是也仍然存在工商業(yè)開(kāi)發(fā)的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、公共服務(wù)設(shè)施落后、集體經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足交不起土地出讓金、規(guī)劃協(xié)調(diào)難度大、各種交易成本過(guò)高等問(wèn)題。同時(shí)，留地制度在有些地方還造成了城郊的暴富階層，增加了市民間的收入差距。更為主要的，留地制度關(guān)注的城鎮(zhèn)化新增受益人群只為被征地農(nóng)民，還沒(méi)有系統(tǒng)考慮讓城市外來(lái)農(nóng)民工從新辟城鎮(zhèn)化區(qū)域的發(fā)展中獲益。這就使留地政策提升城鎮(zhèn)化包容性的潛力沒(méi)有發(fā)揮，反而成為擴(kuò)大貧富差距、構(gòu)筑農(nóng)民工進(jìn)城的新門檻，削減甚至完全消除了城鎮(zhèn)化的包容性效應(yīng)。

當(dāng)前城鎮(zhèn)化留地政策的利弊已經(jīng)充分暴露，對(duì)這方面改革的實(shí)際需求強(qiáng)烈，適合作為改革城鎮(zhèn)化政策的突破口。我們可以設(shè)想留地制度的新方案，即由被征地農(nóng)民集體開(kāi)發(fā)保障性住房，為在城市長(zhǎng)期穩(wěn)定就業(yè)的流動(dòng)人口提供基本居住條件，這中間產(chǎn)生的各項(xiàng)稅收和連帶的土地增值收益用于被征地區(qū)域的教育醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，進(jìn)一步均衡城市不同區(qū)域的地價(jià)，使得城郊地區(qū)成為將來(lái)農(nóng)民工在城市安居、子女教育甚至就業(yè)的第一站，從而促進(jìn)農(nóng)民工逐步融入城市。

三、將留地用作建造非戶籍就業(yè)人口公租房的城鎮(zhèn)化包容性效應(yīng)

本研究擬提出的新方案在某些具體實(shí)踐中已經(jīng)初露端倪。主要包括三種現(xiàn)象：第一，在部分城市郊區(qū)城市化過(guò)程中出現(xiàn)的小產(chǎn)權(quán)房現(xiàn)象，這些小產(chǎn)權(quán)房為城市中低收入階層和農(nóng)民工購(gòu)買；第二是城郊農(nóng)民為農(nóng)民工提供出租屋的成規(guī)模的出租屋經(jīng)濟(jì)；第三，留地使用中開(kāi)發(fā)農(nóng)民工保障房的實(shí)踐。在地方探索中，留地用于農(nóng)民工保障房已經(jīng)初見(jiàn)端倪。2010年開(kāi)始的北京海淀區(qū)唐家?guī)X村改造中，將留地用于為所屬的海淀區(qū)高新技術(shù)人才和城市低收入人群房開(kāi)發(fā)保障性住房，這里的高新技術(shù)人才實(shí)際上很多是非戶籍的流動(dòng)就業(yè)人口；浙江省金華市東陽(yáng)市利用留地建設(shè)農(nóng)民工公寓；北京石景山區(qū)已經(jīng)在廉租房配租中安排進(jìn)城農(nóng)民工名額。這些并不系統(tǒng)的努力預(yù)示著在城市郊區(qū)為農(nóng)民工建設(shè)住宅是一個(gè)可行的政策選項(xiàng)，可以加以認(rèn)真設(shè)計(jì)?？梢钥紤]和現(xiàn)有的城鎮(zhèn)化政策銜接以及如何有切實(shí)有力的政策組合來(lái)加以推進(jìn)。

將留地建設(shè)流動(dòng)人口保障住房使得現(xiàn)有住房保障體系和義務(wù)教育體系開(kāi)始逐步覆蓋非戶籍人口，實(shí)際上取消了戶籍歧視。這個(gè)目標(biāo)在精心的政策組合中有推動(dòng)包容性城鎮(zhèn)化的效應(yīng)。

效應(yīng)之一：留地開(kāi)發(fā)出的保障房管理可以交由被征地村莊的集體經(jīng)濟(jì)組織，成為集體經(jīng)濟(jì)組織的集體資產(chǎn)，并可解決部分失地農(nóng)民就業(yè)，這可降低征地成本，減輕政府解決失地農(nóng)民就業(yè)和社會(huì)保障的壓力。

效應(yīng)之二：保障性住房開(kāi)發(fā)和運(yùn)營(yíng)管理完全可以實(shí)現(xiàn)合理利潤(rùn)，利潤(rùn)在征稅后歸村集體所有，村集體對(duì)所在區(qū)域公共服務(wù)設(shè)施負(fù)有一定投資義務(wù)；所得稅收進(jìn)入政府公共財(cái)政，專項(xiàng)用于改善被征地區(qū)域的教育和醫(yī)療基礎(chǔ)設(shè)施，使得流動(dòng)人口居住在城郊保障房的綜合福利提高。加上城市快速公共交通的合理布局，這一目標(biāo)應(yīng)該可以實(shí)現(xiàn)。這也會(huì)促進(jìn)城鎮(zhèn)化新區(qū)的基礎(chǔ)設(shè)施布局均等化。

效應(yīng)之三：通過(guò)一個(gè)逐步容納、有序退出的管理制度，如設(shè)定租住的城市就業(yè)年限標(biāo)準(zhǔn)、租住時(shí)間最長(zhǎng)5年等，在中等城市和大型城市在一定時(shí)期內(nèi)可以逐步覆蓋所有流動(dòng)人口。加上其他住房保障體系的建設(shè)，使得城郊征地留地上建造的保障房逐步專供流動(dòng)人口，在標(biāo)準(zhǔn)上逐步和城市戶籍人口并軌。

作者系中國(guó)人民大學(xué)農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展學(xué)院副教授

鏈接：

社科院描繪城鎮(zhèn)化路線圖

中國(guó)社會(huì)科學(xué)院日前發(fā)布2013年城市藍(lán)皮書(shū)稱，考慮到城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，到2020年中國(guó)城鎮(zhèn)化率料達(dá)60%左右。預(yù)計(jì)到2030年城鎮(zhèn)化率將達(dá)到68%左右，在2030年前，中國(guó)還有3.9億農(nóng)民需要市民化，農(nóng)民工市民化的人均公共成本約13.1萬(wàn)元，粗略計(jì)算，市民化所需公共成本約51萬(wàn)億元。從政府財(cái)政支出的角度看，到2025年前基本解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題是可能的，也是可行的。

藍(lán)皮書(shū)稱，未來(lái)中國(guó)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，既包括現(xiàn)有常住在城鎮(zhèn)但還沒(méi)有完全實(shí)現(xiàn)市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口，也包括未來(lái)隨著城鎮(zhèn)化推進(jìn)新增加的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口。前者為存量部分，后者為增量部分。

從存量來(lái)看，截至2012年，全國(guó)需要市民化的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口存量大約為1.9億人。從增量來(lái)看，2020年前全國(guó)城鎮(zhèn)新增農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口將達(dá)到近1.1億，2030年前將達(dá)到2億以上。把存量和增量加在一起，2020年前全國(guó)大約有3億，2030年前大約有3.9億農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口需要實(shí)現(xiàn)市民化。

藍(lán)皮書(shū)測(cè)算，目前中國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元，其中東、中、西部地區(qū)分別為17.6萬(wàn)元、10.4萬(wàn)元和10.6萬(wàn)元。從政府的財(cái)政支出角度看，報(bào)告提出到2025年前基本解決農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口的市民化問(wèn)題是可能的、也是可行的。按每年2500萬(wàn)人（包括1400多萬(wàn)存量和1100多萬(wàn)增量）、每人按人均一次性公共投入2.6萬(wàn)元計(jì)算，每年政府財(cái)政需要負(fù)擔(dān)大約6500億元，占2012年全國(guó)公共財(cái)政收入的5.5%，應(yīng)在政府財(cái)政可承受的范圍之內(nèi)。

“2012年，全國(guó)按戶籍人口計(jì)算的城鎮(zhèn)化率僅有35.29%，若按城鎮(zhèn)中農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化程度平均為40%推算，中國(guó)真實(shí)的完全城鎮(zhèn)化率只有42.2%，比國(guó)家統(tǒng)計(jì)局公布的常住人口城鎮(zhèn)化率低10.4個(gè)百分點(diǎn)。這表明，按照市民化的標(biāo)準(zhǔn)，目前中國(guó)城鎮(zhèn)化率大約高估了10個(gè)百分點(diǎn)?！彼{(lán)皮書(shū)稱。