農(nóng)業(yè)“命脈”失管之憂

王根余　李宏森 　高偉

水利是農(nóng)業(yè)的命脈，農(nóng)村水利建設(shè)是農(nóng)村經(jīng)濟社會發(fā)展的基本條件。近年來，江蘇省泰州市各區(qū)加大農(nóng)村水利建設(shè)投入，通過農(nóng)村河道疏浚、小型農(nóng)田水利重點縣及專項工程等農(nóng)村水利工程建設(shè)，農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施條件有了明顯的改善，為保護生態(tài)環(huán)境，改善村容村貌，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力提供了有力的保障。但在實際工作中，由于受傳統(tǒng)的思想影響和認(rèn)識的偏差，不同程度地存在著重建設(shè)輕管理的問題，導(dǎo)致農(nóng)村水利工程效益衰退，不能長久發(fā)揮效益。隨著各級對農(nóng)村水利投入的逐步增加，一大批農(nóng)村水利工程將會陸續(xù)興建，如何管護好已建成的農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施，使其長期穩(wěn)定地為農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民服務(wù)，是一個亟待解決的重要課題。

一、泰州市區(qū)農(nóng)村水利工程基本情況

泰州市區(qū)現(xiàn)有耕地面積39.4萬畝。市區(qū)水系大致以老328國道及其沿線控制建筑物為界，以北屬里下河水系，以南屬通南水系。市區(qū)小型農(nóng)田水利工程以電灌站、排澇站、圩口閘、田間硬質(zhì)渠道等建筑物為主，其中：電灌站、硬質(zhì)渠道主要分布在通南地區(qū)，排澇站、圩口閘主要分布在沿江圩區(qū)和里下河地區(qū)。經(jīng)過多年的建設(shè)與發(fā)展，市區(qū)農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施條件已經(jīng)得到明顯改善。

（一）農(nóng)田灌溉條件明顯改善。通過多年的小型農(nóng)田水利工程、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、土地復(fù)墾等項目的建設(shè)，市區(qū)現(xiàn)有小型電灌站1055座（含灌排泵站），流量208.5立方米/秒，裝機容量20650千瓦；硬質(zhì)渠道1287.5公里。小型農(nóng)田水利工程設(shè)施的建成，健全了農(nóng)田灌溉網(wǎng)絡(luò)，改善了農(nóng)田灌溉條件。目前，市區(qū)灌溉水利用系數(shù)提高到0.6，有效灌溉面積28.5萬畝，旱澇保收面積24.8萬畝，分別占耕地面積的72%和63%。

（二）農(nóng)村河道功能基本恢復(fù)。市區(qū)現(xiàn)有縣級河道22條、157.66公里，鄉(xiāng)級河道180條、406.25公里，村莊河1840條、1151.72公里。2003年以來，按照省統(tǒng)一部署，市區(qū)共疏?？h鄉(xiāng)河道221條（段），總長521公里，完成土方1104萬方；整治村莊河道1602條，完成土方1134萬方。河道疏浚后，溝通了水系，增強了引排能力和滯蓄洪水能力，累計改善灌溉面積14.83萬畝、排澇面積20.72萬畝，復(fù)墾土地0.19萬畝，同時配套綠化植樹造林83萬株。

（三）防洪排澇標(biāo)準(zhǔn)顯著提高。目前，市區(qū)共建成排澇站125座，流量153.63立方米/秒，裝機容量3746.6千瓦；圩口閘152座，通江閘10座。沿江圩區(qū)“長流規(guī)”標(biāo)準(zhǔn)得到進一步鞏固，長江沿線的堤防和小型通江建筑物基本達到抗五十年一遇洪水的防洪標(biāo)準(zhǔn)、中型建筑物達到100年一遇的防洪標(biāo)準(zhǔn)；里下河地區(qū)圩堤基本達到“四五四”標(biāo)準(zhǔn)。通南地區(qū)排澇能力基本達10年一遇標(biāo)準(zhǔn)、里下河區(qū)域排澇能力基本達5年一遇標(biāo)準(zhǔn)。

二、市區(qū)農(nóng)村水利工程現(xiàn)行管護模式

（一）小型農(nóng)田水利工程現(xiàn)行管護模式。

1.電灌站及田間灌排溝渠等小型建筑物。村（居）集體所有的電灌站由村集體安排人員負責(zé)運行管理，費用由受益農(nóng)戶分擔(dān)。個人所有的工程由產(chǎn)權(quán)所有人負責(zé)運行管理，費用由所有人向受益農(nóng)戶收取。田間灌排溝渠等小型建筑物基本上以粗放式管理為主，由村（居）集體或所有人負責(zé)維修保養(yǎng)，但因經(jīng)費不足，大部分渠道處于失管狀態(tài)。

2.排澇泵站、圩口閘。市區(qū)的排澇泵站、圩口閘主要由工程所在集體負責(zé)運行管理，部分鎮(zhèn)（街）、村（居）委托水利站進行管理，管護經(jīng)費主要由鎮(zhèn)（街）、村（居）在集體收入中支出。

（二）農(nóng)村河道現(xiàn)行管護模式。

1.海陵區(qū)。區(qū)級河道按河段所在地由區(qū)水利分局委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站進行管護，鄉(xiāng)級河道和村莊河道由各鎮(zhèn)（街）、 村（居）負責(zé)管理，水利分局成立河道管理督查小組，對全區(qū)農(nóng)村河道管護進行考核獎懲。各鎮(zhèn)（街）、村（居）管護模式各不相同，部分委托水利站聘用河道保潔管理人員，負責(zé)農(nóng)村河道管護工作；部分直接由鎮(zhèn)（街）、村（居）聘用保潔人員，進行河道管護。管護經(jīng)費來源，每年海陵區(qū)財政安排150萬元左右補助款，其余由鎮(zhèn)（街）、村（居）承擔(dān)。

2.高港區(qū)。區(qū)級干河和城區(qū)河道由區(qū)江河堤防管理所通過招投標(biāo)落實專業(yè)隊伍管護；鄉(xiāng)級河道和村莊河道由各鎮(zhèn)（街）、村（居）落實管護隊伍，區(qū)堤防管理所負責(zé)督查考核。管護經(jīng)費上，區(qū)管的區(qū)屬干河和城區(qū)河道管護經(jīng)費由區(qū)財政每年納入部門預(yù)算；鄉(xiāng)級河道區(qū)財政按照河道長度每公里補助1000元，不足部分由鎮(zhèn)（街）負責(zé)；村莊河道管護經(jīng)費以村（居）為單位由區(qū)財政每村補助3萬元，不足部分由鎮(zhèn)（街）和村（居）負責(zé)籌集。每年高港區(qū)財政安排374萬元左右用于全區(qū)農(nóng)村河道的管護工作。今年，高港區(qū)結(jié)合村莊環(huán)境綜合整治，以村為單位成立了專業(yè)服務(wù)機構(gòu)，建立了集保安、保潔、河道管護、公共設(shè)施維護四位一體的管護模式，區(qū)財政每年拿出一般預(yù)算收入的1%，設(shè)立“村莊環(huán)境整治資金”，在各村（居）組建物業(yè)管理隊伍，建立政府引導(dǎo)、市場運作、社會參與的多元化投入和長效化管理機制。

3.醫(yī)藥高新區(qū)。區(qū)級河道按河段所在地由水利分局委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站進行管護，鄉(xiāng)級河道由鎮(zhèn)（街）委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站進行管護，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站通過聘用專門管護人員，成立管護隊伍進行管護，村莊河道的管護主體為各村（居）委會。管護經(jīng)費上，每年高新區(qū)財政安排84萬元補助款，其余由鎮(zhèn)（街）、村（居）承擔(dān)。

三、市區(qū)農(nóng)村水利工程管護工作存在的問題

（一）農(nóng)田水利工程管護機制不健全。

建市以來，泰州市先后出臺了《關(guān)于推進全市小型農(nóng)田水利工程設(shè)施產(chǎn)權(quán)制度改革工作的意見》、《關(guān)于加強里下河圩堤管護的暫行辦法》和《關(guān)于調(diào)整縣級機電排灌職能部門的通知》等指導(dǎo)性文件，明確了管理范圍和職責(zé)，實行統(tǒng)一管理和分級管理相結(jié)合、專業(yè)管理與群眾管理相結(jié)合的辦法。但在實際操作過程中，行政推動明顯不足。目前，雖然各區(qū)級政府均已出臺了相應(yīng)管理辦法及考核細則，但工作不平衡性較大。部分地區(qū)管護機制尚不健全，項目主管部門在工程建設(shè)完工、產(chǎn)權(quán)移交鎮(zhèn)村之后，往往就不再過問，農(nóng)田水利工程管護工作基本上由基層自行解決，導(dǎo)致農(nóng)田水利工程管護工作出現(xiàn)管理上的脫節(jié)。農(nóng)村水利工程管理經(jīng)費投入依然不足，河道管護效果不盡如人意，部分河道的管護制度僅是虛設(shè)，沒有真正落實管護經(jīng)費和人員。不僅如此，水利工程管護同樣出現(xiàn)了“招工難”問題，從事農(nóng)村河道管護工作的多為老人和婦女，不僅存在安全隱患，也制約了管護水平的提升。

（二）農(nóng)村水利工程效益未能充分發(fā)揮。

農(nóng)村水利工程面廣、量大、點多，后期管護難度較大，加之管護工作不到位，使得一些水利設(shè)施不能發(fā)揮應(yīng)有的作用。一是工程完好率低。不少水利設(shè)施長期處于失管狀態(tài)，致使農(nóng)村小型水利工程設(shè)施老化失修、帶病運行。據(jù)統(tǒng)計，市區(qū)小型電灌站（含灌排泵站）的完好率在49%左右，排澇站的完好率在80%左右，硬質(zhì)渠的完好率在60%左右。二是使用壽命短。由于農(nóng)田小型水利工程設(shè)施維修、保養(yǎng)不及時，致使工程設(shè)施老化加速，使用年限遠低于設(shè)計年限，過早地失去其使用價值，從而造成資金的浪費。部分河道特別是高沙土地區(qū)由于后期管護不到位，出現(xiàn)護坡坍塌、淤積加速，淤積期縮短的問題，增加了河道疏浚的成本。三是灌溉水利用效率不高。由于渠道破損不能得到及時修復(fù)，出現(xiàn)漏水問題，加之部分農(nóng)民群眾節(jié)水意識淡薄、灌溉方式不當(dāng)，造成水資源浪費，提高了農(nóng)田灌溉用水成本。

（三）農(nóng)村水利體系破損嚴(yán)重。

隨著城市建設(shè)的快速擴張，以及道路等重要基礎(chǔ)設(shè)施的不斷延伸，市區(qū)農(nóng)村水利體系尤其是城鄉(xiāng)結(jié)合部的水利體系破損嚴(yán)重，面臨點破、線斷、網(wǎng)散的困局，造成局部農(nóng)田旱灌澇排非常困難。由于農(nóng)村水利工程大多歸集體所有，加之來自一產(chǎn)的收入占市區(qū)近郊群眾收入的極小一部分，農(nóng)業(yè)成為“副業(yè)”，造成部分農(nóng)民群眾對農(nóng)村水利工程缺乏愛護意識，人為損壞現(xiàn)象時有發(fā)生，常因機器設(shè)備被盜而無法使用。

（四）產(chǎn)權(quán)制度改革效果不理想。

1998年，我市進行了小型農(nóng)田水利工程產(chǎn)權(quán)制度改革，主要通過出售、承包、租賃、股份合作等形式對電灌站及渠道進行市場化運作。但是由于改制后續(xù)配套工作不到位，監(jiān)管工作缺位，使得電灌站經(jīng)營管理存在不少問題。部分經(jīng)營者為了盡快收回投資，舍不得投入資金維修保養(yǎng)，原計劃從改制回收資金中提取的大修基金也沒有著落，電灌站不能保證正常供水，有的甚至為了節(jié)省電費，借口有故障，不按時按量供水，引發(fā)供用水矛盾；部分經(jīng)營者因經(jīng)營不善，要撂挑子，故意不正常供水而引發(fā)矛盾；有的因開發(fā)園區(qū)或產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整改變了灌溉面積，達不到經(jīng)營者購買時的效益期望值而引發(fā)矛盾；有的是部分農(nóng)戶或特困戶拖欠水電費，引發(fā)矛盾。村組干部認(rèn)為電灌站已進行產(chǎn)權(quán)改革，是一種經(jīng)營行為，存在著順其自然、任其自由的想法，不肯介入處理，導(dǎo)致供用水矛盾激化，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。目前，市區(qū)仍有179座電灌站產(chǎn)權(quán)屬個人，占總量的17%。

（五）農(nóng)村水利工程管護投入不足。

近年來，各地在農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上不斷加大財政支持力度，但在工程管護上投入不足。區(qū)級財政除在河道管護安排補助資金外，在農(nóng)田水利工程管護上沒有任何扶持，運行管理費用靠鎮(zhèn)（街）、村（居）及受益群眾籌集解決。尤其是取消“兩工”制度以后，農(nóng)田水利基礎(chǔ)設(shè)施管護更加受到影響。農(nóng)村排澇站、圩口閘等工程為公益性工程，不具有經(jīng)濟收益，管護費用全在集體收入中支出。農(nóng)村電灌站雖然有一定經(jīng)濟收益，但不少也存在入不敷出的現(xiàn)象，如部分電灌站因經(jīng)濟發(fā)展或農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，其灌溉面積減少，泵站運行成本增加（受益農(nóng)戶不愿承擔(dān)），造成運行管理費用收取不足。管護經(jīng)費的不足，又導(dǎo)致農(nóng)村水利工程管理力度不夠，甚至無人管理，水利工程運行情況每況愈下，直接影響農(nóng)民生產(chǎn)生活。各區(qū)在農(nóng)村河道管護資金投入上參差不齊，加之近年來人員工資上漲較快，因此，相對于管護實際所需經(jīng)費，部分地區(qū)的財政補助經(jīng)費已明顯不足。

（六）基層管理服務(wù)體系不夠完善。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站直接服務(wù)于小型農(nóng)田水利工程的建設(shè)和管理，是承擔(dān)技術(shù)推廣和管理服務(wù)的農(nóng)田水利基層組織。但部分地區(qū)的水利站人員結(jié)構(gòu)不合理，隊伍整體素質(zhì)不高，老化現(xiàn)象比較嚴(yán)重、后備力量不足、專業(yè)人才偏少且青黃不接，從而使基層管理服務(wù)體系職能弱化、服務(wù)缺失，嚴(yán)重影響了農(nóng)村水利工程管護工作。另外，一些基層水利部門對工程建設(shè)的積極性很高，但在工程建設(shè)完成移交后，卻因維修無經(jīng)費、產(chǎn)權(quán)不明晰及缺乏激勵機制等方面原因疏于管理，特別是一些小型水利工程長期以來處于無管理機構(gòu)、無管理人員、無管理經(jīng)費的“三無”狀態(tài)。

四、加強市區(qū)農(nóng)村水利工程管護的對策及建議

農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的管護工作事關(guān)民生，對于加快新農(nóng)村建設(shè)、構(gòu)建和諧社會，具有十分重要的意義。我們建議，切實加大公共財政對小型水利工程建設(shè)和管理的支持力度，以政府安排補助資金為引導(dǎo)，以集體負責(zé)和農(nóng)民民主參與為主體，逐步建立起保障農(nóng)村水利可持續(xù)發(fā)展的管理體系。

（一）加強行政推動，建立健全管理機制。

農(nóng)村水利工程長效管理必須從行政推動、建立制度、界定職責(zé)、落實資金、考核獎懲等方面著手，建立完善各項規(guī)章制度，努力促進農(nóng)村水利工程管理長效化。為保證農(nóng)村水利工程管理工作順利開展，各區(qū)要因地制宜，制訂農(nóng)村水利工程管護長效化管理辦法，按照工程類型、規(guī)模及分級管理的原則，明確各級工程管護主體和管理內(nèi)容，落實各級管理部門責(zé)任。在將農(nóng)村水利工程管理工作納入政府年度目標(biāo)工作內(nèi)容的同時，要進一步完善考核辦法，切實加大獎懲力度，充分調(diào)動基層水利工程管理部門、人員的積極性和主動性。

（二）建立獎補機制，多渠道增加管護投入。

一是加大財政投入力度。為切實解決農(nóng)村基層的實際困難，建議設(shè)立“農(nóng)村水利工程管護市級獎補資金”，對集體所有的農(nóng)村河道、電灌站、排澇站、圩口閘、硬質(zhì)渠道等農(nóng)村水利工程管護進行專項補助，建立政府引導(dǎo)、多元化籌集資金的投入機制。各區(qū)要落實好國家、省、市有關(guān)農(nóng)田水利投入的政策，并在部門預(yù)算中安排一定的管護經(jīng)費。二是建立多渠道投入機制。鎮(zhèn)、村對于本級負責(zé)管理的工程，應(yīng)在集體收入中安排管護和維修經(jīng)費，保證工程的運轉(zhuǎn)。同時可積極引導(dǎo)社會投資，按照“誰管理、誰受益”的原則，利用市場機制，將水產(chǎn)養(yǎng)殖、植樹綠化等方面結(jié)合起來，通過開發(fā)利用水土資源增加投入，積極鼓勵和引導(dǎo)社會資本用于農(nóng)村水利工程管護。三是抓住國家加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入的有利時機，積極上爭項目，利用項目中的管護經(jīng)費，彌補工程管護資金的不足。同時，建議省級以上財政設(shè)立農(nóng)田水利工程管護專項資金，切實加大農(nóng)村河道管護獎補力度。四是完善水費征管方式。在充分考慮供水成本和用水戶承受能力的基礎(chǔ)上，形成合理的小型水利工程的水費計收、使用和管理監(jiān)督體系，并加強基層服務(wù)，提高水利工程的運行效益，保證水費及運行成本費的征收到位，促進水利工程管護的良性循環(huán)。

（三）明確管理主體，落實管護責(zé)任。

農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施的管理一般劃分為部門管理、鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理、村級管理以及個人管理四級。各級管理主體要按照各自的職責(zé)，制訂、完善各項管理規(guī)章制度，建立農(nóng)村水利工程管護隊伍，合理配置農(nóng)村水利管理員，形成切實有效、適合不同工程類型的運行管護模式，使各類農(nóng)村水利工程進入良性運行軌道。水利基礎(chǔ)設(shè)施建成投入使用后，對工程資產(chǎn)要明晰產(chǎn)權(quán)歸屬，政府應(yīng)適時對已經(jīng)改制的小型機電泵站進行逐步回購，由集體統(tǒng)一管理。管理部門可采取承包、租賃、建立用水協(xié)會等多種形式，落實管理主體，明確管護責(zé)任，保證工程正常運轉(zhuǎn)。有經(jīng)濟收益的工程可按照“誰受益、誰負擔(dān)”的原則籌集工程運行管理費用，形成“責(zé)、權(quán)、利”相統(tǒng)一的管理模式，確保工程長久發(fā)揮效益。同時，加大對農(nóng)村水利設(shè)施管理人員的培訓(xùn)，提高農(nóng)村水利設(shè)施管理人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

（四）整合各方力量，形成工作合力。

農(nóng)村水利工程建設(shè)涉及水利、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、國土、交通、農(nóng)工辦、財政等多個部門。其建后管護也是一項系統(tǒng)性工程，需要各相關(guān)部門的共同努力。為整合各方資源，發(fā)揮各自優(yōu)勢，建議市、區(qū)政府分別成立農(nóng)村水利工程管護工作領(lǐng)導(dǎo)小組，由水利部門牽頭，各相關(guān)部門參與，在明確各自職責(zé)的基礎(chǔ)上，定期召開例會，溝通情況、交流信息，共同對基層的農(nóng)村水利工程管護工作進行指導(dǎo)、督查、考核，形成工作合力，統(tǒng)籌推進工作，確保各項措施落到實處。

（五）完善服務(wù)體系，全面提升管護能力。

按照“機構(gòu)健全、職能明確、政策落實、隊伍精干、能力提升、服務(wù)到位”的要求，全面理順市區(qū)水利站管理體制，健全完善管理機構(gòu)，核定人員編制，落實經(jīng)費，優(yōu)化人員結(jié)構(gòu)，加快提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利站服務(wù)能力，完善基層水利服務(wù)體系，為全面提高農(nóng)村水利管護水平提供基礎(chǔ)保障。同時，發(fā)揮基層財政所就地就近的優(yōu)勢，將農(nóng)村水利工程管護資金納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政監(jiān)管范圍，防止虛假立項、騙取套取、擠占挪用財政資金等行為，切實提高各項財政資金的使用效益，保證強農(nóng)惠農(nóng)政策的有效落實。

（六）注重輿論宣傳，引導(dǎo)群眾積極參與。

水利工程管理工作必須得到全社會的大力支持和廣大農(nóng)民群眾的積極參與才能取得實效。應(yīng)充分利用多種形式，加強水利工程建設(shè)管理方面相關(guān)法律法規(guī)的宣傳和教育，切實強化農(nóng)民在水利工程建設(shè)管理中的主人翁意識、權(quán)利義務(wù)意識和公民道德意識，發(fā)揮廣大農(nóng)民群眾的作用。同時，采用“一事一議”的辦法，籌集一定的運行維護資金，以增強村民的成本意識。應(yīng)根據(jù)實際制定一些村規(guī)民約，規(guī)范村民的行為，使維護和合理使用農(nóng)村水利工程設(shè)施成為廣大農(nóng)民群眾的自覺行動。

（作者單位：江蘇省泰州市財政局）

責(zé)任編輯：洪峰