關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度改革的思考

蒲波

《新義務(wù)教育法》的出臺(tái)，是實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育，尤其是農(nóng)村義務(wù)教育的一個(gè)新的里程碑。在義務(wù)教育財(cái)政制度改革中，國(guó)家將義務(wù)教育全面納入財(cái)政保障范圍，確立義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。在《新義務(wù)教育法》中，從法律的角度，明確了重點(diǎn)建立農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制，實(shí)行單列的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)預(yù)算、逐步規(guī)范義務(wù)教育專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付等。本文旨在分析《新義務(wù)教育法》頒布后的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政制度改革依然存在的問(wèn)題，并提出相應(yīng)的對(duì)策。

一、農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度改革的局部不足

以縣為主、省級(jí)政府統(tǒng)籌管理的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，將農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的人權(quán)、財(cái)權(quán)和事權(quán)上劃縣統(tǒng)一管理。這一管理體制，為農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校明確了財(cái)政管理主體、供給主體、供給方式等問(wèn)題，但當(dāng)前的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政制度依然存在種種問(wèn)題，主要表現(xiàn)在：

（一）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)權(quán)事權(quán)缺失。按照農(nóng)村義務(wù)教育“以縣為主”管理體制的要求，對(duì)農(nóng)村中小學(xué)經(jīng)費(fèi)實(shí)行了“校財(cái)局管”。這使得農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校缺少財(cái)權(quán)，自己無(wú)法對(duì)學(xué)校的財(cái)務(wù)進(jìn)行管理和支配，這也就導(dǎo)致學(xué)校經(jīng)費(fèi)預(yù)算失衡。財(cái)權(quán)的缺失，使得農(nóng)村義務(wù)教育缺失激勵(lì)機(jī)制，每個(gè)老師除了基本的工資外，很少有激勵(lì)，不利于提升教師工作的積極性。同時(shí)，由于“校財(cái)局管”，縣里不僅代管了學(xué)校的財(cái)政大權(quán)，還代管了學(xué)校的事權(quán)。如學(xué)校需要購(gòu)買(mǎi)相關(guān)的教學(xué)設(shè)施時(shí)，往往是縣里代購(gòu)或者包辦。而代購(gòu)的物品中，成本無(wú)法核實(shí)，質(zhì)量無(wú)法保證。農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)權(quán)事權(quán)的缺失，不利于農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展。

（二）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政保障制度不完善。雖然國(guó)家建立一系列的義務(wù)教育財(cái)政保障制度，如財(cái)政投入責(zé)任、支付轉(zhuǎn)移制度等，由于財(cái)政保障制度不夠完善，使得這些措施在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政保障中顯得力不從心。就農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入責(zé)任的比例而言，考慮了中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入比例，減輕了縣級(jí)財(cái)政的壓力，但農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的投入責(zé)任主體多元化，沒(méi)有明確的規(guī)定各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育中的事權(quán)和財(cái)權(quán)，沒(méi)有明晰各級(jí)政府的投入比例，只是規(guī)定各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入中具有責(zé)任，使得農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入責(zé)任模糊。就農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度而言，運(yùn)用“一般轉(zhuǎn)移支付”促進(jìn)東部與中西部農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政公平，運(yùn)用“專(zhuān)項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付”扶持農(nóng)村義務(wù)教育。但各級(jí)政府的支付規(guī)模是多少、比例應(yīng)為多大，這些都是政策的盲區(qū)，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政保障制度尚未健全。

（三）農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政監(jiān)督制度不健全。雖然形成了農(nóng)村義務(wù)教育投入責(zé)任機(jī)制，施行了“各級(jí)政府共擔(dān)，分項(xiàng)目、按比例”的義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制，但具體的農(nóng)村學(xué)校財(cái)政制度如何建立，有無(wú)成效，尚無(wú)相應(yīng)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。就農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入責(zé)任而言，如何監(jiān)管各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的投入責(zé)任，如何評(píng)價(jià)；就農(nóng)村義務(wù)教育轉(zhuǎn)移支付制度，如何確保轉(zhuǎn)移支付的經(jīng)費(fèi)用于農(nóng)村義務(wù)教育、如何監(jiān)管各級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付行為等。監(jiān)督機(jī)制的缺乏，使得農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制成為一種擺設(shè)，有必要進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督制度，保障學(xué)校、教師、學(xué)生的權(quán)益。

二、農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度改革的深化對(duì)策

深化農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度改革，確保農(nóng)村義務(wù)教育健康發(fā)展，不僅需要在立法上對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政給予法律保障，還需要從農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的角度，給予其財(cái)權(quán)、事權(quán)，并完善相關(guān)的財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，只有這樣，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度改革才能起到成效。

（一）下放農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)權(quán)事權(quán)給學(xué)校。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制改革，需要增加農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校的財(cái)權(quán)和事權(quán)。就財(cái)權(quán)而言，一是在保障農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的情況下，由學(xué)校自己管理財(cái)政，自行決定財(cái)務(wù)開(kāi)支，上級(jí)重在監(jiān)督其開(kāi)支是否合理；二是培養(yǎng)優(yōu)秀的財(cái)政人才，管好學(xué)校的財(cái)政事務(wù)；三是建立激勵(lì)制度，提高教師工作的積極性。只有下放農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)權(quán)給學(xué)校，才能形成學(xué)校的財(cái)務(wù)管理制度，實(shí)現(xiàn)財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)使用的效用最大化。就事權(quán)而言，增大學(xué)校的事權(quán)，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是讓學(xué)校自行處理日常的工作事務(wù)；二是讓學(xué)校自行購(gòu)買(mǎi)學(xué)校的辦公用品和辦公設(shè)施；三是讓學(xué)校自行申報(bào)重大的建設(shè)項(xiàng)目。只有給予學(xué)校的事權(quán)，才能將財(cái)政經(jīng)費(fèi)用于刀刃上，才能保證學(xué)校教學(xué)工作的順利開(kāi)展。

（二）完善農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政保障機(jī)制。完善農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政保障機(jī)制，需從兩個(gè)方面入手。一是進(jìn)一步明晰政府在財(cái)政方面的作用和責(zé)任，分清各級(jí)政府在農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理責(zé)任和投入的比例，促進(jìn)各級(jí)政府按質(zhì)按量地完成農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入。就我國(guó)目前的國(guó)情來(lái)看，中央、省市應(yīng)作為義務(wù)教育投入主體，在農(nóng)村義務(wù)教育投入中占更大的比例，而縣級(jí)應(yīng)做好農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政管理工作，重點(diǎn)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校財(cái)政進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)管。二是借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，政府放寬農(nóng)村義務(wù)教育投入的參與權(quán)，讓社會(huì)組織和個(gè)人參與農(nóng)村義務(wù)教育事業(yè)，如開(kāi)展教育儲(chǔ)蓄貸款、教育基金、社會(huì)捐助等，運(yùn)用社會(huì)組織和個(gè)人的投入，擴(kuò)大農(nóng)村義務(wù)教育資金的來(lái)源。各級(jí)政府責(zé)任的明確、民間和市場(chǎng)力量的參與，有利于解決農(nóng)村義務(wù)教育資源緊張的問(wèn)題。

（三）健全農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督機(jī)制。促進(jìn)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度的順利實(shí)施，需要健全相應(yīng)的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)督機(jī)制，可以從兩個(gè)方面著手。一是成立相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)構(gòu)，使其對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的預(yù)算、管理、使用等方面進(jìn)行監(jiān)督和管理，對(duì)學(xué)校實(shí)行指導(dǎo)管理、對(duì)政府部門(mén)進(jìn)行監(jiān)督管理，并形成一種上下級(jí)政府間相互監(jiān)督的透明機(jī)制，為農(nóng)村義務(wù)教育投入提供制度保障。二是從立法的角度，健全農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政監(jiān)管制度，保障農(nóng)村義務(wù)教育制度的實(shí)施。即對(duì)不認(rèn)真履行責(zé)任的學(xué)校和政府機(jī)構(gòu)，應(yīng)追究其法律責(zé)任；對(duì)違反農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政制度的組織和個(gè)人，應(yīng)給予嚴(yán)厲懲處。

（作者單位：西南交通大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院）

責(zé)任編輯：洪峰