我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的審查機(jī)構(gòu)重審

林靜

摘 要 在構(gòu)建我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度過程中，想要真實(shí)地監(jiān)督、審查財(cái)產(chǎn)申報(bào)的真實(shí)性，就必須發(fā)揮監(jiān)督力量。政府方面需要建立一個(gè)獨(dú)立的監(jiān)督系統(tǒng)，履行審查的職能，同時(shí)為公眾監(jiān)督提供渠道。本文從西方的財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查機(jī)構(gòu)的比較中，立足我國(guó)國(guó)情，重新審視我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的審查機(jī)構(gòu)，認(rèn)為以檢察院或重組廉政機(jī)構(gòu)作為我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的審查機(jī)構(gòu)是最佳方式。

關(guān)鍵詞 財(cái)產(chǎn)申報(bào) 審查機(jī)構(gòu) 中西對(duì)比 廉政機(jī)構(gòu)

中圖分類號(hào)：D035 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

目前，包括英國(guó)、美國(guó)、墨西哥、法國(guó)、德國(guó)、意大利、匈牙利、俄羅斯、波瀾、羅馬尼亞等在內(nèi)的國(guó)家都建立起了財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。該制度對(duì)及時(shí)監(jiān)督政府的主要官員在任職期間的不明財(cái)產(chǎn)以及貪污情況都有重要的意義。近幾年來，財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題在我國(guó)成為備受矚目的焦點(diǎn)。我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度還處于研究階段，我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中的審查機(jī)構(gòu)構(gòu)建成為其中的一個(gè)重大問題。基于該情況，本文從我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的審查機(jī)構(gòu)構(gòu)建入手，借鑒各國(guó)經(jīng)驗(yàn)，立足本國(guó)，作如下探討。

一、國(guó)外的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理、審查機(jī)構(gòu)

（一）美國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查——受理、審核統(tǒng)一。

1、行政系統(tǒng)中的財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查。

（1）設(shè)立政府的道德署。美國(guó)依據(jù)《政府道德法》在行政系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)置政府道德署，對(duì)政府道德署進(jìn)行詳細(xì)的規(guī)定。政府道德署設(shè)置在人事管理局之下，并設(shè)置有總監(jiān)，由總統(tǒng)提名，同時(shí)必須經(jīng)過參議院的同意。政府道德署的基本職責(zé)是指導(dǎo)各行政部門在政策上如何使官員或雇員避免利益上的沖突，從而維護(hù)廉政道德的規(guī)范。

（2）政府道德署對(duì)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的審查形式。主要有兩種方式：一是通過審查候選人的財(cái)務(wù)清單，指導(dǎo)處理與其即將擔(dān)任的職位有沖突的財(cái)產(chǎn)，保證其能夠順利上任，獲得參議員的批準(zhǔn)。二是行政系統(tǒng)的官員每年進(jìn)行一次檢查，查看是否與職位有沖突，或者是否存在沖突的可能，并幫助處理這些事項(xiàng)。

2、檢察官對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的介入。

政府道德署在對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)材料的審查時(shí)，若懷疑其虛假申報(bào)，或是違反了相關(guān)法規(guī)，則需要及時(shí)向司法部部長(zhǎng)報(bào)告情況。司法機(jī)關(guān)在接受報(bào)告后，對(duì)官員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)的調(diào)查轉(zhuǎn)入司法程序。司法部長(zhǎng)在讓一般檢察官調(diào)查之后，可根據(jù)具體情況認(rèn)命獨(dú)立檢察官進(jìn)行審查。在確認(rèn)違反政府道德法規(guī)后，政府道德署可向有關(guān)部門部長(zhǎng)，甚至是副總統(tǒng)報(bào)知相應(yīng)情況，建議其對(duì)申報(bào)的虛假財(cái)產(chǎn)人員進(jìn)行處分。

3、立法系統(tǒng)的審查。

美國(guó)議會(huì)中的參、眾議院的議員、雇員，分別向參、眾議院的書記提出財(cái)產(chǎn)申報(bào)。書記員在收到相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)單后，向議員所在州的主管長(zhǎng)官、參眾議院制定的委員會(huì)提交相應(yīng)的副本。參眾議院的委員會(huì)收到資料后，對(duì)申報(bào)的具體情形進(jìn)行審查，若存有疑問（即不提交、虛假申報(bào)），向司法部長(zhǎng)反饋。司法部長(zhǎng)則直接向聯(lián)邦地區(qū)法院提起民訴。

4、司法系統(tǒng)的審查。

司法機(jī)關(guān)的審查機(jī)制基本與立法機(jī)關(guān)一致。唯一的不同在于，依據(jù)1978年《政府道德法》的規(guī)定，聯(lián)邦法院的司法會(huì)議成立了“司法道德委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)法官即法院相應(yīng)雇員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)處理。

（二）韓國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查。

1、受理環(huán)節(jié)。

韓國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度中，公職人員向所屬的機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)。受理的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)構(gòu)與審查機(jī)構(gòu)是分開的。這一方面有利于公正，另一方面也由于韓國(guó)受理的申報(bào)機(jī)關(guān)一般是申報(bào)人的所屬部門。

（1）行政系統(tǒng)的審查。中央選舉委員會(huì)、各級(jí)選舉委員會(huì)中的公務(wù)員向中央選舉委員會(huì)申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。政府的院、部等層的公務(wù)員向所在單位的事務(wù)所申報(bào)；地方各級(jí)政府的公務(wù)員，向有關(guān)地方政府申報(bào)；國(guó)家安全企劃部的公務(wù)員向國(guó)家安全企劃部事務(wù)處申報(bào)。

（2）立法機(jī)關(guān)的審查。國(guó)會(huì)議員及所屬的公務(wù)員向國(guó)會(huì)事務(wù)處進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)；憲法裁判所所長(zhǎng)、裁判官及其所屬的公務(wù)員向財(cái)產(chǎn)憲法裁判所申報(bào)。

（3）司法機(jī)關(guān)的審查。法官及其公務(wù)員向法院進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)登記；檢察院的公務(wù)員則向檢察院的事務(wù)處進(jìn)行個(gè)人財(cái)產(chǎn)登記。

2、審查環(huán)節(jié)。

韓國(guó)的審查機(jī)關(guān)是各級(jí)公職人員道德委員會(huì)。國(guó)會(huì)、法院、中央選舉委員會(huì)、政府、地方政府皆根據(jù)《公職人員道德法》設(shè)立相應(yīng)的公職人員道德委員會(huì)。從屬于各組織中的委員會(huì)分別對(duì)各部門的公務(wù)員進(jìn)行財(cái)產(chǎn)登記，同時(shí)對(duì)各部門的財(cái)產(chǎn)登記事項(xiàng)進(jìn)行審查，做出決定，也可以委托審查。

公職人員道德委員會(huì)若發(fā)現(xiàn)虛報(bào)財(cái)產(chǎn)，則將給予如下處理：警告或給予改正錯(cuò)誤的處置；處于2000萬以下的罰款；通過廣告欄公布虛假信息；最重的出發(fā)是要求行政長(zhǎng)官給予接任、懲處。

（三）新加坡的財(cái)產(chǎn)申報(bào)審查。

1、受理環(huán)節(jié)。

新加坡的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料，全部交由該公務(wù)員所在部門的常務(wù)次長(zhǎng)、貪污調(diào)查局共同進(jìn)行審核、監(jiān)督。同時(shí)，法院設(shè)置公證處對(duì)材料進(jìn)行保存，并實(shí)時(shí)準(zhǔn)備相應(yīng)的副本，保證受審資料的完整性。

2、審查環(huán)節(jié)。

貪污調(diào)查局負(fù)責(zé)對(duì)所有的申報(bào)材料進(jìn)行審核。貪污調(diào)查局可以隨時(shí)調(diào)閱公務(wù)員在法院公證處所置放的財(cái)產(chǎn)申報(bào)副本，同時(shí)可以對(duì)公務(wù)員的任何不明財(cái)產(chǎn)進(jìn)行驗(yàn)證。貪污調(diào)查局的審核范圍為：財(cái)產(chǎn)申報(bào)是否真實(shí)，是否有意漏報(bào)、將財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移到他人名下等。同時(shí)，政府工作人員在任職后財(cái)產(chǎn)發(fā)生變動(dòng)時(shí)，貪污調(diào)查局除了審查其變動(dòng)是否確實(shí)時(shí)，還需要審查變動(dòng)的來源是否合法、正當(dāng)。

二、我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理、審查機(jī)構(gòu)

（一）受理機(jī)構(gòu)。

《收入申報(bào)的規(guī)定》中規(guī)定：“各單位組織人事部門負(fù)責(zé)接受本單位申報(bào)人的收入申報(bào)，并須按照干部管理權(quán)限將申報(bào)材料報(bào)送相應(yīng)的上級(jí)組織人事部門備案?！庇纱丝芍?，我國(guó)的受理機(jī)構(gòu)并不是專門的紀(jì)律監(jiān)督部門而是組織人事部門。組織人事部門不具有法定的獨(dú)立監(jiān)督地位，實(shí)際上屬于政府內(nèi)部的自我監(jiān)督。具有較大的非獨(dú)立性、隨意性，而國(guó)外多采用專門的受理機(jī)構(gòu)進(jìn)行統(tǒng)一受理。因此，這些部門受理公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)缺乏權(quán)威，不能有效、合理地監(jiān)督公務(wù)員的財(cái)產(chǎn)。

（二）審核機(jī)構(gòu)。

我國(guó)現(xiàn)行的公務(wù)員財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理機(jī)構(gòu)與審理機(jī)構(gòu)相分離。組織人事部門只負(fù)責(zé)受理，紀(jì)檢部門、行政監(jiān)察部門只進(jìn)行監(jiān)督監(jiān)察。這種分離制度與國(guó)際基本采用的受理、審查一體模式相沖突。這不僅使得權(quán)力分散，還在一定程度上產(chǎn)生扯皮現(xiàn)象，從而導(dǎo)致財(cái)產(chǎn)申報(bào)缺乏力度，不能更好的發(fā)揮作用。

三、我國(guó)財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理、審查機(jī)構(gòu)審視

（一）受理、審查機(jī)構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)。

選擇合理的受理、審核機(jī)關(guān)，首先應(yīng)當(dāng)確定選擇的標(biāo)準(zhǔn)。根據(jù)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的性質(zhì)、國(guó)際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)，可參考以下的標(biāo)準(zhǔn)：（1）受理、審核機(jī)構(gòu)是否權(quán)威、獨(dú)立；（2）是否具有合法性、合理性；（3）現(xiàn)實(shí)的可操作性；（4）機(jī)構(gòu)的性質(zhì)、特點(diǎn)；（5）對(duì)我國(guó)現(xiàn)行政治體制影響；（6）借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)。

（二）受理、審查機(jī)構(gòu)設(shè)置方案分析。

1、由人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)受理、審核。

這種方案是在人大常委會(huì)下設(shè)“財(cái)產(chǎn)申報(bào)審核委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)受理我國(guó)相關(guān)公職人員的財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料。

該方案的合理、合法性在于：我國(guó)實(shí)行人大領(lǐng)導(dǎo)下的“一府兩院”體制，人大常委會(huì)在這種體制中處于法律的最高處，一府兩院皆向人大負(fù)責(zé)，這使得人大受理財(cái)產(chǎn)申報(bào)事項(xiàng)具有權(quán)威。同時(shí)，由于人大常委會(huì)與其他公職機(jī)構(gòu)相對(duì)獨(dú)立，具有較為客觀的評(píng)審基礎(chǔ)。

該方案的缺陷在于：（1）人大系統(tǒng)的上下級(jí)之間是指導(dǎo)與被指導(dǎo)、監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系，而不是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，業(yè)務(wù)指導(dǎo)與審核能力相對(duì)較弱，不利于工作的開展；（2）人大常委會(huì)的基本角色是立法機(jī)關(guān)、權(quán)力機(jī)關(guān)，無法直接進(jìn)行行政、司法等事務(wù)，而過多干預(yù)其他領(lǐng)域也將使人大常委會(huì)的權(quán)責(zé)分散。

綜上，人大常委會(huì)下設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)行財(cái)產(chǎn)申報(bào)的審核并不適合。

2、由檢察院受理、審核。

由檢察院進(jìn)行受理、審核有其內(nèi)在原因：（1）從檢察院的職責(zé)來看，檢察院具有反貪污的職責(zé)，在此基礎(chǔ)上設(shè)立專門的機(jī)構(gòu)審核有合理性。（2）從檢察院的性質(zhì)來看，財(cái)產(chǎn)申報(bào)兼具行政、司法性質(zhì)。受理、審核機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)具備相應(yīng)的性質(zhì)，檢察院符合該條件。學(xué)界目前對(duì)于中國(guó)檢察院的根本性質(zhì)仍然存在爭(zhēng)議，但基本認(rèn)同檢察院是二者性質(zhì)兼具。（3）從檢察院的系統(tǒng)內(nèi)部權(quán)力關(guān)系來看，檢察院實(shí)行垂直領(lǐng)導(dǎo)，上下檢察院是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。同時(shí)，由于人民檢察院在行駛權(quán)力時(shí)，不受其他機(jī)關(guān)的干涉，能夠更有效的實(shí)施監(jiān)督職責(zé)。

綜上，由檢察院進(jìn)行受理、審核具有較大的可行性。

3、由行政監(jiān)督機(jī)關(guān)受理、審查。

在我國(guó)，行政機(jī)關(guān)內(nèi)部能夠處理該項(xiàng)事務(wù)的主要是行政監(jiān)督機(jī)關(guān)。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)主要包括監(jiān)察機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)和預(yù)防腐敗機(jī)關(guān)。

行政機(jī)關(guān)成為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主要機(jī)構(gòu)有其局限性（1）行政監(jiān)督機(jī)關(guān)的監(jiān)督對(duì)象范圍有限。行政監(jiān)督機(jī)關(guān)所監(jiān)督的對(duì)象僅為行政機(jī)構(gòu)的公務(wù)人員，對(duì)于立法、司法等國(guó)家機(jī)關(guān)的公務(wù)人員無監(jiān)督權(quán)。（2）行政機(jī)關(guān)與立法機(jī)關(guān)的關(guān)系來看，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)于立法機(jī)關(guān)實(shí)行監(jiān)督，有悖于《憲法》中行政機(jī)構(gòu)向人大負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督的規(guī)定。（3）由行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)的關(guān)系來看，司法機(jī)關(guān)是獨(dú)立行政機(jī)關(guān)及社會(huì)團(tuán)體的干涉，司法機(jī)關(guān)通過行政審判對(duì)行政機(jī)關(guān)的制約是合法的，但行政機(jī)關(guān)對(duì)司法機(jī)關(guān)的財(cái)產(chǎn)審核卻干擾了司法獨(dú)立，與我國(guó)的憲法規(guī)定相違背，同時(shí)也將在實(shí)踐中受到抵制。（4）行政機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，對(duì)人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督，由此存在行政機(jī)關(guān)的權(quán)威性不被認(rèn)可的情況。若由行政機(jī)關(guān)審核，將遭到一定的現(xiàn)實(shí)阻力。

另一反面，行政監(jiān)督機(jī)關(guān)在成為我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)構(gòu)具有合理性。（1）從國(guó)外的實(shí)踐來看，以墨西哥牽頭的國(guó)家實(shí)行以行政監(jiān)督機(jī)關(guān)為主要的審核主體。（2）行政機(jī)關(guān)具備部分司法權(quán)，是當(dāng)今行政的主要發(fā)展方式，符合財(cái)產(chǎn)申報(bào)中的行政、司法重疊的機(jī)構(gòu)性質(zhì)。

綜上，以行政監(jiān)督機(jī)關(guān)作為財(cái)產(chǎn)申報(bào)的主要機(jī)構(gòu)較不適宜。

4、設(shè)立單獨(dú)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行受理、審查。

重組廉政機(jī)構(gòu)，將我國(guó)現(xiàn)行檢察機(jī)構(gòu)的檢察院中的反貪?rùn)C(jī)構(gòu)，行政機(jī)關(guān)中的檢查機(jī)構(gòu)等合并，形成中央垂直領(lǐng)導(dǎo)的獨(dú)立的國(guó)家廉政委員會(huì)（以香港的廉政公署為設(shè)想）。該方案具有合理、合法性。（1）在性質(zhì)上，獨(dú)立于立法、司法、行政機(jī)構(gòu)，審核具有更為客觀的標(biāo)準(zhǔn)。（2）在權(quán)威性上，由中央直接領(lǐng)導(dǎo)，職能、職責(zé)主要針對(duì)財(cái)產(chǎn)申報(bào)，在立法層面也更易獲得許可。

但該方案設(shè)計(jì)到我國(guó)的廉政建設(shè)機(jī)制的重組，波及面過大。相較于重新構(gòu)建財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，具有更大的復(fù)雜性，可行性較小。機(jī)構(gòu)的重組循序漸進(jìn)最為妥當(dāng)，若能在近幾年的大部制改革中不斷推進(jìn)，也將成為財(cái)產(chǎn)申報(bào)機(jī)構(gòu)選擇的最佳備選方案之一。

四、總結(jié)

我國(guó)目前財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理、審核機(jī)構(gòu)的不合理，導(dǎo)致了我國(guó)目前的反腐進(jìn)程較為緩慢，無法收獲較為良好的效果。為加強(qiáng)反腐力度，重塑政府形象，必須建立更為合理、合法的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理、審核機(jī)構(gòu)。

通過國(guó)內(nèi)外的綜合分析可以得出，我國(guó)的財(cái)產(chǎn)申報(bào)受理、審核機(jī)構(gòu)的設(shè)立應(yīng)當(dāng)在檢察院或重組廉政機(jī)構(gòu)中進(jìn)行抉擇。在性質(zhì)、權(quán)威、合理合法性問題上都符合目前的發(fā)展趨勢(shì)?！?/p>

（作者：武漢大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院 2010級(jí)行政管理本科生）

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