美國(guó)非營(yíng)利組織發(fā)展及對(duì)我國(guó)的啟示

于洪生

【內(nèi)容提要】 美國(guó)是“小政府、大社會(huì)”， 美國(guó)非營(yíng)利組織在經(jīng)過(guò)漸進(jìn)發(fā)展后日趨發(fā)達(dá)，作用日益凸現(xiàn)，美國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管是比較完善的，美國(guó)非營(yíng)利組織與政府之間建立了密切合作的關(guān)系，政企、政社的關(guān)系非常清晰。我們需要借鑒美國(guó)的發(fā)展歷程，學(xué)習(xí)其成功的經(jīng)驗(yàn)，避免其存在的問(wèn)題和不足。

【關(guān)鍵詞】 美國(guó) 非營(yíng)利組織 關(guān)系 啟示

【中圖分類號(hào)】 C916 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2013）08-0015-03

西方社會(huì)在經(jīng)歷了“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”后，便把希望寄托于非政府組織的興起。非政府組織有其自身的優(yōu)勢(shì)和作用。美國(guó)是“小政府、大社會(huì)”，美國(guó)的非營(yíng)利組織比較發(fā)達(dá)，政企、政社的關(guān)系非常清晰。我們需要借鑒美國(guó)的發(fā)展歷程，學(xué)習(xí)其成功的經(jīng)驗(yàn)，避免其存在的問(wèn)題和不足。

一、美國(guó)非營(yíng)利組織在經(jīng)過(guò)漸進(jìn)發(fā)展后作用日益凸現(xiàn)

美國(guó)非營(yíng)利組織，是一個(gè)具有重大社會(huì)影響和經(jīng)濟(jì)實(shí)力的部門(mén)，號(hào)稱與政府部門(mén)、企業(yè)部門(mén)并列，被稱為第三部門(mén)（其稱謂不盡相同，相近概念如非政府組織、公民社會(huì)、慈善組織、志愿組織、免稅組織、獨(dú)立部門(mén)等）。相關(guān)的概念并不完全相同，外延也不完全重合，但都從一個(gè)角度強(qiáng)調(diào)相對(duì)于政府部門(mén)、企業(yè)而存在的第三種社會(huì)力量。歷史上，美國(guó)非營(yíng)利組織可以看成是慈善機(jī)構(gòu)的發(fā)展，它適應(yīng)了美國(guó)社會(huì)發(fā)展的需要，提供了在政府的公共援助之外的公益援助。非營(yíng)利組織覆蓋了社會(huì)服務(wù)、醫(yī)療健康、教育研究、環(huán)境動(dòng)物保護(hù)、藝術(shù)文化、弱勢(shì)群體保護(hù)、宗教事務(wù)等非常廣泛的社會(huì)領(lǐng)域，對(duì)社會(huì)的良性運(yùn)轉(zhuǎn)發(fā)揮著重要作用。

美國(guó)非營(yíng)利組織不能隸屬于任何政府部門(mén)，政府官員也不可以成為董事局的領(lǐng)導(dǎo)。但是，非營(yíng)利組織可以接受政府的支持，如政府的財(cái)政撥款，或承包政府合同。從概念上看，非營(yíng)利組織一定是非營(yíng)利的。實(shí)際上，不管從公共財(cái)政學(xué)還是從政府經(jīng)濟(jì)學(xué)的原理考慮，適量的收益對(duì)保持一個(gè)組織的健康運(yùn)轉(zhuǎn)是很重要的。這里的“非營(yíng)利”強(qiáng)調(diào)的是，設(shè)立非營(yíng)利組織的目的不是為組織所有者創(chuàng)造利潤(rùn)。換句話說(shuō)，非營(yíng)利組織可以有營(yíng)運(yùn)收入和結(jié)余，只要其結(jié)余不是用于在所有者之間“分紅”，而是重新投入到所從事的事業(yè)中去。

當(dāng)然，非營(yíng)利組織還有其一些獨(dú)特的性質(zhì)，比如，自治性，每一個(gè)非營(yíng)利組織都擁有自己內(nèi)部的管理程序，不受外部實(shí)體的控制；志愿性，組織成員應(yīng)志愿地參與組織任務(wù)的執(zhí)行和進(jìn)行內(nèi)部事務(wù)的管理，特別要強(qiáng)調(diào)的是組織領(lǐng)導(dǎo)班子的志愿性質(zhì)；公共利益性，非營(yíng)利組織應(yīng)該服務(wù)于公共目標(biāo)，以提高社會(huì)福利為己任。當(dāng)然這些特性有時(shí)也會(huì)招致非議，無(wú)論如何，美國(guó)在非營(yíng)利組織的管理上一直在為規(guī)范性而努力。

二、美國(guó)政府對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管是比較完善的

在美國(guó)，非營(yíng)利組織的注冊(cè)是很簡(jiǎn)單的，只需要提交一份兩頁(yè)紙的機(jī)構(gòu)章程，寫(xiě)明機(jī)構(gòu)名稱、目標(biāo)、說(shuō)明不為任何私人謀利益的宗旨，然后交由州內(nèi)政司批準(zhǔn)。但美國(guó)的非營(yíng)利組織可以選擇法律形式不同的組織形式，包括非營(yíng)利公司、信托和未注冊(cè)非營(yíng)利公司的協(xié)會(huì)。非營(yíng)利公司又有三種主要形式：公益性公司、互助性機(jī)構(gòu)和宗教機(jī)構(gòu)。比如，互助性機(jī)構(gòu)（包括家庭雇主協(xié)會(huì)、私人俱樂(lè)部、貿(mào)易和專業(yè)性協(xié)會(huì)等）通常是為了他們自己成員的利益所建立的，所以不屬于慈善組織。

美國(guó)對(duì)非營(yíng)利組織的監(jiān)管大體分為三個(gè)方面，一是政府管理，二是機(jī)構(gòu)自我管理，三是行業(yè)管理。政府管理的主要形式是稅收控制和法律監(jiān)督。機(jī)構(gòu)自我管理是依法設(shè)立機(jī)構(gòu)目標(biāo)和機(jī)構(gòu)管理標(biāo)準(zhǔn)。行業(yè)管理一般分為信息溝通和評(píng)估兩項(xiàng)功能。

凡是尋求稅收優(yōu)惠的美國(guó)非營(yíng)利組織，都需要向美國(guó)國(guó)稅局申請(qǐng)免稅資格。為取得這個(gè)資格，一個(gè)非營(yíng)利組織必須通過(guò)組織測(cè)試和運(yùn)行測(cè)試。所謂組織測(cè)試，是對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的工作目標(biāo)按照稅法條款進(jìn)行逐個(gè)審查，看其目標(biāo)是否符合免稅的要求。還有，當(dāng)組織消亡的時(shí)候，它的財(cái)產(chǎn)轉(zhuǎn)移方式是否符合慈善目的，這些均需清楚明白地寫(xiě)入機(jī)構(gòu)文件。所謂運(yùn)行測(cè)試，是對(duì)這個(gè)機(jī)構(gòu)的活動(dòng)進(jìn)行審查。如果發(fā)現(xiàn)這個(gè)機(jī)構(gòu)有為私人謀利的腐敗現(xiàn)象，或從事某種被禁止的政治性活動(dòng)，則不能通過(guò)其免稅資格。

美國(guó)聯(lián)邦稅法規(guī)定，對(duì)非營(yíng)利組織可以免征所得稅，所以，關(guān)于對(duì)非營(yíng)利組織經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的管理，是一項(xiàng)涉及到如何執(zhí)法的重要工作。其中最困難的是如何區(qū)分與非營(yíng)利組織有關(guān)及無(wú)關(guān)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，以實(shí)現(xiàn)與其相關(guān)的可免稅的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)免稅的規(guī)定。首先，從經(jīng)營(yíng)目標(biāo)上予以區(qū)分。美國(guó)國(guó)稅局要審查非營(yíng)利組織的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)是為了慈善目的還是市場(chǎng)目的。例如，登商業(yè)廣告要收稅，用捐贈(zèng)的房產(chǎn)開(kāi)旅店要收稅。非營(yíng)利組織做出版物，開(kāi)始規(guī)模不大，為了慈善目的可予免稅；但后來(lái)事業(yè)做大了不僅僅是為了慈善，而是有了市場(chǎng)目標(biāo)，那么，為市場(chǎng)運(yùn)作的那部分就要納稅；如果到最后完全轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌?chǎng)目標(biāo)，那就要全部納稅。而國(guó)稅局的調(diào)查工作是連貫性的，除了每年的抽檢之外，對(duì)那些需要特別關(guān)注的案例，是一直追蹤到底的。如發(fā)現(xiàn)非營(yíng)利組織違背其目標(biāo)，從事?tīng)I(yíng)利活動(dòng)，國(guó)稅局可以吊銷其免稅身份，州內(nèi)政司可以撤消其登記執(zhí)照。

美國(guó)還通過(guò)機(jī)構(gòu)評(píng)估對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行管理。美國(guó)的非營(yíng)利組織行業(yè)管理是美國(guó)非營(yíng)利組織自愿聯(lián)合的產(chǎn)物。例如美國(guó)獨(dú)立部門(mén)、美國(guó)基金會(huì)聯(lián)合會(huì)、美國(guó)全國(guó)非營(yíng)利組織董事會(huì)中心、美國(guó)慈善信息局等，都是由非營(yíng)利組織的負(fù)責(zé)人自發(fā)地聯(lián)合組成的全國(guó)性機(jī)構(gòu)。它們的主要功能是交流信息、組織會(huì)議、研究公共政策，增進(jìn)組織的公開(kāi)性和透明度，以保證非營(yíng)利組織健康發(fā)展。

三、美國(guó)非營(yíng)利組織與政府之間建立了密切合作的關(guān)系

現(xiàn)代社會(huì)，政府、非營(yíng)利組織和企業(yè)是三類不同性質(zhì)的組織。政府掌握公共權(quán)力，遵循公正和有序的原則；非營(yíng)利組織則是依靠社會(huì)權(quán)力，遵循自主和參與的原則；企業(yè)通過(guò)資本權(quán)力，遵循利潤(rùn)和效率的原則。自從上世紀(jì)三十年代大蕭條之后，羅斯福采取“新政”措施，克服經(jīng)濟(jì)危機(jī)的風(fēng)險(xiǎn)，加強(qiáng)國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，通過(guò)政府行政力量，將集中起來(lái)的社會(huì)財(cái)富向社會(huì)底層人員分散。隨著政府干預(yù)的加強(qiáng)，政府固有的缺陷也顯示出來(lái)，而非營(yíng)利組織的特點(diǎn)是既保持自己與政府和企業(yè)的相對(duì)獨(dú)立性，又能與之形成良好的合作，正是在這樣的情形下非營(yíng)利組織發(fā)展起來(lái)。

從歷史上看，美國(guó)是具有強(qiáng)烈的反政府傳統(tǒng)的國(guó)家，自由主義以及對(duì)政府的不信任，是美國(guó)政府的基本框架，美國(guó)人信奉“管得最少的政府是最好的政府”。因而美國(guó)聯(lián)邦政府在處理與非營(yíng)利組織的關(guān)系問(wèn)題上，主要是作為資金和指導(dǎo)提供者的角色而出現(xiàn)的，并與非營(yíng)利組織分享在公共基金支出和公共權(quán)威運(yùn)用上的處理權(quán)。這種政府行動(dòng)的方式反映了美國(guó)政治思想中對(duì)于公共服務(wù)的社會(huì)需求與對(duì)政府機(jī)構(gòu)的敵意之間的矛盾。因此，在提供公共服務(wù)時(shí)，政府大量依靠非營(yíng)利組織，通過(guò)非營(yíng)利組織來(lái)實(shí)施政府功能。如俄亥俄州第三陣線是由州長(zhǎng)Bob Taft（1999-2007年在任）于2002年發(fā)起成立的，該組織經(jīng)全州公投后發(fā)行州政府公債進(jìn)行籌資，前后共籌得23億美元，從2002年7月至2012年6月，已累計(jì)安排撥款11.7億美元，實(shí)際到位撥款（支出）9.01億美元，通過(guò)杠桿效應(yīng)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)80.5億美元，杠桿率達(dá)到8.9：1，直接或間接創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)95510個(gè)（其中直接創(chuàng)造15945個(gè)），資助的各類公司達(dá)到882家。第三陣線的有效運(yùn)作不僅對(duì)俄亥俄州發(fā)展起到重要作用，而且成為州長(zhǎng)引以為豪的主要政績(jī)。

美國(guó)非營(yíng)利組織的作用體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是維護(hù)市場(chǎng)秩序，發(fā)揮市場(chǎng)監(jiān)督的作用。非營(yíng)利組織具有了直接參與市場(chǎng)監(jiān)督、維護(hù)市場(chǎng)秩序的輔助政府管理職能。如行業(yè)自律性組織、商會(huì)、專業(yè)協(xié)會(huì)， 在市場(chǎng)秩序維護(hù)、從業(yè)規(guī)范制定、標(biāo)準(zhǔn)制定以及利益沖突協(xié)調(diào)方面起到非常積極的作用。二是彌補(bǔ)政府提供服務(wù)的空缺與不足，緩解政府財(cái)政壓力與工作負(fù)荷。在文化教育、衛(wèi)生與環(huán)境、社會(huì)中介服務(wù)、法律幫助、志愿行為等方面彌補(bǔ)政府提供公共服務(wù)的不足，合理引入了市場(chǎng)機(jī)制，減少財(cái)政投入，拓寬服務(wù)渠道。三是校正政府在公共政策制定的可能偏差。非營(yíng)利組織是一方利益的集中代表，在政府制定政策時(shí)，會(huì)代表利益團(tuán)體發(fā)表意見(jiàn)，干預(yù)政策制定。四是維持公眾心態(tài)平和，為政府提供更大的回旋空間。非營(yíng)利組織通常從政府公共服務(wù)中接手部分公共產(chǎn)品與服務(wù)的提供， 向社會(huì)提供廣大的精神產(chǎn)品即知識(shí)形態(tài)的產(chǎn)品以及勞務(wù)，彌補(bǔ)政府力量的不足， 對(duì)提高居民生活水平發(fā)揮著積極的作用。

四、美國(guó)非營(yíng)利組織的發(fā)展和動(dòng)向?qū)ξ覈?guó)的啟示

中美兩國(guó)由于在歷史文化和法律環(huán)境等方面的不同，造成非營(yíng)利組織發(fā)展的較大差異。美國(guó)人重視宗教情懷、慈善精神以及法律規(guī)范意識(shí)，造就了美國(guó)非營(yíng)利組織在社會(huì)中的重要地位。而中國(guó)所面臨的社會(huì)環(huán)境是，正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)型期，非營(yíng)利組織還是比較新鮮的組織形式，還未真正普及開(kāi)來(lái)。因此，在今后工作中可以借鑒美國(guó)這方面的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

1. 從美國(guó)非營(yíng)利組織在美國(guó)社會(huì)的作用中可以看出，我國(guó)加大社會(huì)組織的培育力度迫在眉睫

美國(guó)非營(yíng)利組織已經(jīng)在社會(huì)中發(fā)揮著舉足輕重的作用，表現(xiàn)在：（1）為社會(huì)提供了大量公共服務(wù)和公共產(chǎn)品。美國(guó)的非營(yíng)利組織多集中在教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化、社會(huì)福利、社會(huì)幫扶救助等公共服務(wù)領(lǐng)域，為公眾提供的公益性服務(wù)十分豐富且又貼近普通大眾需求，服務(wù)質(zhì)量好，很受公眾歡迎。（2）搭建了公眾參與管理、參與決策的平臺(tái)。美國(guó)的非營(yíng)利組織致力于各種社會(huì)問(wèn)題的解決（如青少年不良行為、公民道德教育等），他們積極參加社區(qū)建設(shè)、地方自治、公共政策的制定和執(zhí)行等公共管理過(guò)程，并向政府反映公眾的意見(jiàn)和需求，在普通大眾與政府之間搭起了溝通的平臺(tái)，因而，起到了社會(huì)安全閥作用，促進(jìn)了社會(huì)的安定穩(wěn)定。（3）創(chuàng)造了大量的就業(yè)機(jī)會(huì)。非營(yíng)利組織是一個(gè)充滿就業(yè)機(jī)會(huì)的領(lǐng)域。比如克里夫蘭市，在實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型之后，醫(yī)療衛(wèi)生事業(yè)得到快速發(fā)展，這一領(lǐng)域就業(yè)的人數(shù)大量增加，3/4的市民從事相關(guān)職業(yè)。正因如此，美國(guó)政府在公共管理和公共服務(wù)上比較省力，只需把主要精力放在制定法律法規(guī)、對(duì)社會(huì)實(shí)施宏觀管理上。而目前我國(guó)，社會(huì)組織的發(fā)育剛剛處于起步階段，較少參與公共管理和公共服務(wù)，政府包攬社會(huì)事務(wù)的局面沒(méi)有得到根本改善。

2. 從美國(guó)非營(yíng)利組織與營(yíng)利組織出現(xiàn)融合的趨勢(shì)看，突出公共性和公益性是社會(huì)健康發(fā)展之路

美國(guó)非營(yíng)利組織在學(xué)習(xí)營(yíng)利性組織的做法，提高運(yùn)作效率。例如，我們接觸到非營(yíng)利組織的領(lǐng)導(dǎo)者，許多原先都是企業(yè)家或者企業(yè)高管，他們已經(jīng)積累了足夠的財(cái)富，希望回饋社會(huì)、奉獻(xiàn)社會(huì)，將自己在營(yíng)利性組織工作的管理經(jīng)驗(yàn)運(yùn)用到非營(yíng)利組織，讓公益慈善事業(yè)更有效率，讓自己的生命更有意義。有一些非營(yíng)利組織通過(guò)舉辦營(yíng)利性機(jī)構(gòu)，以營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的利潤(rùn)補(bǔ)貼非營(yíng)利組織。這些非營(yíng)利組織舉辦的營(yíng)利性機(jī)構(gòu)不用做廣告營(yíng)銷就能吸引很多客戶，因?yàn)榭蛻糁肋@些收入最終用于公益事業(yè)。同時(shí)，營(yíng)利性組織也在學(xué)習(xí)非營(yíng)利組織的經(jīng)驗(yàn)，追求社會(huì)效益。例如，許多企業(yè)雇傭低收入階層者，給他們提供就業(yè)崗位，這些營(yíng)利性組織主要是追求社會(huì)效益，而不是單純追求利潤(rùn)最大化。這些營(yíng)利性組織不同于普通的履行社會(huì)責(zé)任的企業(yè)，被稱為社會(huì)企業(yè)。

3. 從美國(guó)非營(yíng)利組織與政府加強(qiáng)合作的趨勢(shì)上看，需要認(rèn)真思考政社關(guān)系，建立起良好的合作而非融合的關(guān)系

美國(guó)非營(yíng)利組織的獨(dú)立性較強(qiáng)，但政府的財(cái)政支持對(duì)非營(yíng)利組織的發(fā)展是必不可少的，比如俄亥俄州的第三陣線，政府是其牢固的后臺(tái)。這種情況可以理解為，非營(yíng)利組織開(kāi)展的活動(dòng)多為公益活動(dòng)，它們所提供的基本上屬于公共物品，這相當(dāng)于替代政府履行了作為公共部門(mén)的一定職責(zé)，正因?yàn)槿绱?，政府要把一部分資源提供給非營(yíng)利組織。這個(gè)問(wèn)題的關(guān)鍵不在于政府是否從財(cái)政上支持非營(yíng)利組織以及支持幅度的大小，而在于政府提供這樣的財(cái)政支持的方式是否會(huì)影響到非營(yíng)利組織的獨(dú)立性。政府與非營(yíng)利組織形成良性的合作關(guān)系，政府負(fù)責(zé)提供資金，民間負(fù)責(zé)辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，二者之間互有分工，一方面民間服務(wù)實(shí)現(xiàn)了政府所期望的公共目標(biāo)，另一方面政府資助又壯大了民間辦福利的力量，相得益彰。當(dāng)前我國(guó)可依據(jù)這一思路建立一個(gè)更具合作性的運(yùn)營(yíng)模式，政府要首先支持非營(yíng)利組織的發(fā)展，對(duì)民辦服務(wù)機(jī)構(gòu)，政府不宜袖手旁觀，而應(yīng)為它們提供一定的資源，并處理好資金支持與組織獨(dú)立性之間的關(guān)系。

責(zé)任編輯：達(dá)名流