我國政府信息公開中個(gè)人隱私的保護(hù)問題研究綜述

張義灃

[摘 要]政府信息公開制度的建立已經(jīng)成為了世界性的趨勢，同時(shí)也是民主與法治的重要內(nèi)容。我國學(xué)者從基于政府信息公開的定義出發(fā)，分析了造成政府信息公開中個(gè)人隱私權(quán)受到威脅的原因，在此基礎(chǔ)上，分析總結(jié)了解決這一問題所要遵循的基本原則，繼而提出了一些有針對性的解決辦法和措施，同時(shí)也闡述了我國在這一領(lǐng)域所面臨的亟待解決的問題。本文分析總結(jié)了國內(nèi)外有關(guān)政府信息公開的研究成果，以期可找出政府信息公開與公民隱私權(quán)保護(hù)之間的平衡點(diǎn)，推動(dòng)該問題的解決。

[關(guān)鍵詞]政府信息；公開；個(gè)人隱私權(quán)；保護(hù)； 綜述

[中圖分類號(hào)]D035 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2013）08 — 0030 — 04

人類已經(jīng)從工業(yè)時(shí)代進(jìn)入到了信息時(shí)代，信息逐漸成為最重要和最寶貴的資源。在當(dāng)代，各國政府掌握了絕大多數(shù)的信息資源，政府控制著信息的采集、收集、分類以及公開等各個(gè)環(huán)節(jié)，這其中就不可避免的會(huì)涉及到公民個(gè)人的隱私問題，如何在政府信息供卡中妥善保護(hù)公民合法隱私權(quán)便成為了一個(gè)亟待解決的問題。從全球的角度來看，已有多個(gè)西方國家建立起了一整套完善的信息公開制度；反觀國內(nèi)，我國在此方面起步較晚，相關(guān)的法律法規(guī)體系還有待完善，但我國已經(jīng)加快了政府信息公開制度建設(shè)的腳步，積極與國際接軌，學(xué)術(shù)界也期望通過探討有關(guān)理論來推動(dòng)我國政府信息公開制度的建設(shè)。

一、 政府信息公開的定義及沖突

（一）定義

吳佩華在其所著《政府信息公開研究》一書中認(rèn)為所指的政府信息公開，應(yīng)當(dāng)符合以下三個(gè)條件；一是由政府機(jī)關(guān)掌握的信息，二是與經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理和公共服務(wù)相關(guān)的信息，三是由特定載體所反映的內(nèi)容?！?〕信息是較為抽象的概念，需要一定的載體予以承載才易為人所掌握。政府信息也不例外，過去政府機(jī)關(guān)掌握的政府信息主要以紙質(zhì)載體信息為主，隨著現(xiàn)代電子信息技術(shù)在政府機(jī)關(guān)的大規(guī)模應(yīng)用，目前政府機(jī)關(guān)以膠卷、磁帶、磁盤及其他電子存儲(chǔ)材料等載體記錄的政府信息日益增加，因此，政府信息包括了這些形式載體所反映的內(nèi)容。

張明杰在《信息民主的保障——政府信息公開制度》一文中認(rèn)為政府信息公開是現(xiàn)代民主的重要組成部分，政府信息公開包括獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)與參與信息權(quán)。政府作為社會(huì)的管理者，在行政管理過程中，制作、搜集、存儲(chǔ)了大量的信息。〔2〕因?yàn)檎畔⑸婕吧鐣?huì)生活的方方面面，與人民生活息息相關(guān)，而且數(shù)量巨大，可以說政府是最為重要的信息源。而只有公開政府信息，才能滿足公眾獲得信息權(quán)、使用信息權(quán)和參與信息權(quán)的需要，因此政府信息制度是信息民主的保障。

吳佩華的定義側(cè)重于信息的掌握者和來源，即并不是所有的信息都是政府信息，既然不是政府信息就沒有政府信息公開一說，換句話說，就是不屬于政府掌握的信息就無需政府負(fù)責(zé)公開；張明杰對于政府信息公開的定義則側(cè)重于說明政府信息公開是現(xiàn)代民主的重要組成部分，強(qiáng)調(diào)政府信息公開要為公民服務(wù)，政府信息公開是民主的保障。筆者認(rèn)為應(yīng)將兩者的看法結(jié)合起來，即政府信息公開是政府將所掌握的與社會(huì)公眾密切相關(guān)的信息依法公開，從而有效的服務(wù)社會(huì)，推動(dòng)民主政治建設(shè)的一項(xiàng)政府活動(dòng)。

（二） 知情權(quán)與隱私權(quán)之間的沖突

1.美國關(guān)于隱私權(quán)與知情權(quán)的規(guī)定

一般來講，美國采用的是合并式立法模式，就是指將隱私權(quán)法納入行政信息公開法律制度即使隱私權(quán)法成為行政信息公開法律制度的一部分。1979年，美國第96屆國會(huì)修訂《聯(lián)邦行政程序法》（又稱私生活秘密法）時(shí)將《隱私權(quán)法》編入《美國法典》第五編“政府組織與雇員”，形成第552a節(jié)，與1967年的《信息自由法》、1976年的《陽光下的聯(lián)邦政府法》等法律相匹配，奠定了美國行政信息公開制度的法律基礎(chǔ)?！缎畔⒆杂煞ā芬?guī)定政府文件原則上應(yīng)公開，除非基于特殊情況，如國家安全和商業(yè)秘密等；《陽光下的聯(lián)邦政府法》規(guī)定合議制行政機(jī)關(guān)的會(huì)議原則上應(yīng)公開，除非基于特殊情況，如國家安全；《隱私權(quán)法》是解決情報(bào)公開與保護(hù)私人秘密的矛盾關(guān)系。該法的主要目的是承認(rèn)政府掌握的個(gè)人情報(bào)的有關(guān)人的利益及保護(hù)隱私權(quán)；控制聯(lián)邦政府處理個(gè)人記錄的行為；平衡個(gè)人隱私權(quán)的利益和行政機(jī)關(guān)合法執(zhí)行職務(wù)的公共利益?！?〕信息法、陽光法和隱私權(quán)法三法相對獨(dú)立又相互聯(lián)系，共同奠定了美國政府信息公開法律制度的基礎(chǔ)。

美國之所以選擇這種以政府信息公開為主導(dǎo)來規(guī)制政府信息公開和公民隱私權(quán)保護(hù)的立法模式，一是與美國所崇尚的個(gè)人自由主義理念有關(guān)，二是出于保護(hù)國家利益和社會(huì)公共利益的需要?！肮娬J(rèn)識(shí)到過去通過司法審查和行政程序上限制行政權(quán)，只能保障個(gè)人的權(quán)利免受行政機(jī)關(guān)的侵犯，而不能保證行政權(quán)的行使符合公共利益，也不能保證行政機(jī)關(guān)能有為公眾提供更多的福利。因此，行政必須公開，由公眾直接參與對行政的監(jiān)督?！薄?〕當(dāng)然，政府信息公開并不是指公開所有的政府信息，哪些信息應(yīng)當(dāng)公開、若何公開，以及公開的程序如何等等，都是由國家利益和社會(huì)公共利益決定。同時(shí)美國的隱私權(quán)觀念是建立在自由基礎(chǔ)之上的，美國人之所以要保護(hù)隱私是為了保護(hù)人的自由。〔5〕在美國對個(gè)人自由的保護(hù)同樣也必須服從國家利益和社會(huì)利益的需要。美國將《隱私權(quán)法》歸于政府信息公開的范疇，以國家利益和社會(huì)利益為最高原則來平衡個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)和政府信息公開的需要，但側(cè)重點(diǎn)明顯傾向于對行政公開的保護(hù)。因而，美國同時(shí)采取通過大量的侵權(quán)行為判例來保護(hù)公民的隱私權(quán)，并最終確立了公民隱私權(quán)保護(hù)的基本制度。美國學(xué)者認(rèn)為，法官通過判例對隱私權(quán)的認(rèn)可，是法學(xué)影響審判的一個(gè)杰出實(shí)例?！?〕隨著判例的增加，隱私權(quán)的保護(hù)范圍也日益擴(kuò)大。美國對于隱私權(quán)的保護(hù)采取的是直接保護(hù)的模式，即通過制定具體法律條款來規(guī)制隱私權(quán)的保護(hù)范圍和侵權(quán)責(zé)任，試圖對公民的隱私進(jìn)行全方位的保護(hù)。

2.德國關(guān)于隱私權(quán)與知情權(quán)的立法規(guī)定

德國對公民隱私和行政信息公開分別建立了獨(dú)立的法律制度，其采用的是分列式立法模式，歐盟國家大都采取這種模式。德國的法學(xué)家于19世紀(jì)末期就提出隱私權(quán)應(yīng)作為一項(xiàng)一般性的民事權(quán)利，但當(dāng)時(shí)遭到國會(huì)的拒絕，國會(huì)認(rèn)為德國民法典第823條第l款對于個(gè)人權(quán)利的列舉是詳盡的，因而沒有必要對隱私權(quán)加以特別保護(hù)?！皩碜杂谒饺撕碗[私領(lǐng)域，卻又合乎實(shí)情的信息進(jìn)行保護(hù)，一直只能通過道德調(diào)整來實(shí)現(xiàn)?！薄?〕因此，損害隱私的行為一般不會(huì)產(chǎn)生賠償義務(wù)，除非受害人能夠提出這種行為確實(shí)違反了有關(guān)“保護(hù)性條款”，德國民法典第823條第2款作了如是規(guī)定。二戰(zhàn)后，1958年德國最高法院在Herreneiter一案中明確承認(rèn)，侵害隱私權(quán)可以依據(jù)民法典253條或憲法第1條請求金錢上的賠償。1959年聯(lián)邦最高法院又根據(jù)新憲法第1、2條確認(rèn)了對“一般人格權(quán)”的保護(hù)屬于民法典第823條第1款保護(hù)的其他權(quán)利。〔8〕由此可以得出，德國隱私權(quán)的確認(rèn)和保護(hù)是通過法院判例發(fā)展起來的“一般人格權(quán)”。德國法律把隱私權(quán)的保護(hù)，看作是對自我范疇或私人生活領(lǐng)域的權(quán)利，自我范疇屬于一般人格權(quán)的范圍，人格尊嚴(yán)不應(yīng)受到公眾干擾。另外，德國法律還根據(jù)法院的判例對隱私權(quán)的內(nèi)容與特點(diǎn)進(jìn)行了分解：第一，確認(rèn)人格尊嚴(yán)、自治、隱私的權(quán)利是民法典第823條第1款中的權(quán)利；第二，確認(rèn)侵害隱私權(quán)可以請求金錢賠償；第三，確認(rèn)公開他人隱私為侵權(quán)行為。除判例保護(hù)外，德國還制定了一些保護(hù)隱私權(quán)的單行法規(guī)，其中最重要的是1976年頒布的《聯(lián)邦數(shù)據(jù)保護(hù)法》。〔9〕

德國《聯(lián)邦基本法》是從言論自由角度來規(guī)定知情權(quán)的。此法第5條第1款規(guī)定：“人人有以口頭、書面和圖畫自由表達(dá)和傳播自己的觀點(diǎn)，以及自由地從一般可允許的來源獲得消息的權(quán)利。出版自由和通過廣播和電影進(jìn)行報(bào)道的自由受保障，不建立檢察制度?！钡聡两裆形粗贫ㄒ话愕男畔⒐_法來保障公民的知情權(quán)，不過在一些單行法律中已經(jīng)開始逐步補(bǔ)充和修正相關(guān)制度了，比如《環(huán)境信息法》，該法規(guī)定了公民有了解環(huán)境保護(hù)、政府政策等方面的權(quán)利，但該法由于條文表述不明，限制公民知情權(quán)的范圍等，受到了諸多批評(píng)。〔10〕

二、如何有效保護(hù)公民的隱私權(quán)

（一）隱私權(quán)保護(hù)的基本原則

在提出有效保護(hù)公民的隱私權(quán)之前，我們首先要遵循若干大的原則，只有在遵循這些原則的前提下才能使措施能夠最大限度的滿足各方的需求。林敏在《政府信息公開中知情權(quán)和隱私權(quán)的沖突與協(xié)調(diào)原則》一文以及胡東在《政府信息公開與公民隱私權(quán)的保護(hù)》一文中都提到了一些基本原則，具體內(nèi)容總結(jié)如下：

1.國家及公共利益原則。個(gè)人隱私權(quán)只有在符合國家利益、公共利益的范圍內(nèi)才會(huì)收到保護(hù)，國家利益、公共利益高于個(gè)人利益，個(gè)人利益服從于國家利益和公共利益，這也是各個(gè)國家訂立相關(guān)法律法規(guī)所共同遵循的準(zhǔn)則。當(dāng)個(gè)人隱私涉及公共利益、政治利益時(shí)，法律往往偏向于后者，因?yàn)楹笳叻洗蠖鄶?shù)人的需要，從長遠(yuǎn)角度看，這也符合隱私權(quán)主體的利益。 〔11〕政府信息公開過程中固然要尊重和保護(hù)個(gè)人隱私權(quán)，但 當(dāng)個(gè)人隱私權(quán)與國家或公共利益發(fā)生沖突時(shí)，個(gè)人利益應(yīng)當(dāng)服從國家或公共利益。

2.人格尊嚴(yán)不受侵犯原則。人格尊嚴(yán)不受侵犯是憲法確認(rèn)的公民基本權(quán)利，隱私權(quán)是一種獨(dú)立的人格權(quán)，行政機(jī)關(guān)行使信息公開權(quán)，應(yīng)當(dāng)以不侵犯隱私權(quán)、不詆毀人格尊嚴(yán)為前提，在隱私權(quán)和公共利益無關(guān)的情況下，法律往往要側(cè)重于對隱私權(quán)的保護(hù)。〔12〕在當(dāng)今政府機(jī)關(guān)行政職能越來越擴(kuò)大的情況下，政府機(jī)關(guān)掌握著大量的個(gè)人信息，隱私權(quán)保護(hù)也變得越來越敏感、脆弱以及容易受到侵犯，這就要求各級(jí)政府機(jī)關(guān)在協(xié)調(diào)知情權(quán)與隱私權(quán)矛盾時(shí)，決不能以保障公民知情權(quán)為由，侵犯他人隱私權(quán)和人格尊嚴(yán)。

3.價(jià)值平衡原則。 當(dāng)政府信息公開所保護(hù)的公民的知情權(quán)與公民的隱私權(quán)發(fā)生沖突時(shí)，既存在公共利益與個(gè)人利益之間的沖突，也存在著個(gè)人利益之間的沖突，同時(shí)也伴隨著法律所保護(hù)的不同法律價(jià)值之間的沖突。在這樣一個(gè)情況下，我們要做的不僅僅是一個(gè)選擇題，而是要綜合各種因素做出一個(gè)價(jià)值衡量，從而達(dá)到各方利益的一個(gè)平衡。我們首先要確定哪一種價(jià)值需要得到優(yōu)先的保護(hù)，其次是確定對該價(jià)值要優(yōu)先保護(hù)到什么樣的程度，那些處于非優(yōu)先保護(hù)地位的價(jià)值該如何平衡，最后還要考慮是基于什么樣的理由所作出的選擇與平衡，是否合理?！?3〕簡單說來，就是如果公眾的知情權(quán)所體現(xiàn)的利益和價(jià)值比隱私權(quán)體現(xiàn)的更大，則行政機(jī)關(guān)就應(yīng)該公開所掌握的個(gè)人信息，反之則應(yīng)該以維護(hù)隱私權(quán)為正當(dāng)?shù)睦碛删芙^公開個(gè)人信息。

4.正當(dāng)程序原則。這一原則要求行政權(quán)力的行使應(yīng)當(dāng)遵循一定的程序要求，協(xié)調(diào)政府信息公開與公民隱私保護(hù)同樣應(yīng)遵循這一原則。在政府信息公開實(shí)踐中，行政機(jī)關(guān)往往以公民隱私權(quán)涉及公共利益二對其加以限制?！?4〕然而，公共利益是一個(gè)模糊的概念，確定是否是公共利益是一個(gè)行政過程，同樣，在處理個(gè)人利益沖突時(shí)，行政機(jī)關(guān)權(quán)衡不同利益也是一個(gè)行政過程，因此，這一行政過程就顯得尤為的重要，也就要求這一行政過程必須正當(dāng)、合法、透明。

（二）如何保護(hù)隱私權(quán)的舉措

1.隱私權(quán)立法

仝蕾和邢娜在《論政府信息公開中的個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)》一文中認(rèn)為立法的作用不可替代。在立法解決這一問題上，我國起步的較晚，迄今還沒有一部專門的相關(guān)法律可供參考，但一些西方國家，尤其是美國和加拿大，在這方面做得非常細(xì)致，加拿大和美國的關(guān)于政府信息公開和公民隱私權(quán)的保護(hù)對可豁免公開的信息種類都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并且都細(xì)致的規(guī)定了公民信息采集的制度和事后救濟(jì)制度，可操作性強(qiáng)，降低了行政機(jī)關(guān)的自由裁量度，很大限度的保護(hù)公民隱私權(quán)。

加拿大較早的建立了信息公開制度，通過頒布《信息獲取法》來保障公民的知情權(quán)，與此同時(shí)加拿大也通過了《隱私權(quán)法》，特別注重對公民隱私權(quán)的保護(hù)?！缎畔@取法》詳細(xì)地規(guī)定了信息公開的程序和完善救濟(jì)制度；《隱私權(quán)法》規(guī)定了公民個(gè)人信息的采集、利用和公布制度，嚴(yán)格限定了政府機(jī)構(gòu)在不經(jīng)信息關(guān)系人許可的情形下向申請查詢的其他公民提供信息的情形；這兩部法律都對政府公開信息的豁免做出了規(guī)定，并且將這種豁免劃分為強(qiáng)制性豁免和自由裁量豁免，有效地縮小了行政機(jī)關(guān)自由裁量的范圍?！?5〕加拿大《隱私權(quán)法》配合《信息獲取法》通過詳細(xì)的規(guī)定，對公民的隱私權(quán)進(jìn)行了最大限度的保護(hù)，有效的降低了在政府信息公開過程中侵犯公民隱私權(quán)的可能。同時(shí)，這兩部法律也體現(xiàn)了利益制衡的理念，即信息公開所涉的公共利益明顯超過由此產(chǎn)生的對信息關(guān)系人隱私權(quán)的侵害，或者披露個(gè)人信息對信息關(guān)系人明顯有利時(shí)，信息可以公開?！?6〕由此我們可以看到，公民隱私權(quán)的保護(hù)也不是無條件的，個(gè)人隱私權(quán)只有在符合國家利益、公共利益的范圍內(nèi)才會(huì)受到保護(hù)。

美國1966年制定了專門規(guī)定政府信息公開的法律《信息自由法令》，旨在通過最大限度地公開政府信息來保障公民的知情權(quán)，這一立法為世界各國制定信息公開法律提供了借鑒?！?7〕隨后，在1974年，美國又通過了《隱私權(quán)法》?！峨[私權(quán)法》是《信息自由法令》的補(bǔ)充，目的在于通過限制某些政府文件、信息的公開以保護(hù)公民的隱私權(quán)，兩部法律相互補(bǔ)充，關(guān)系密切。美國《隱私權(quán)法》詳細(xì)地規(guī)定了政府采集、使用公民信息的規(guī)則和事后的救濟(jì)規(guī)則，賦予公民對政府掌握的自己的個(gè)人信息的知情權(quán)和修正的權(quán)利。同時(shí)，詳盡的以列舉的方式規(guī)定了免除公開義務(wù)的信息類型，將免除公開義務(wù)的信息分為一般免除和特定免除?！?8〕如此一來，對部門和事項(xiàng)都詳細(xì)規(guī)定，增強(qiáng)了政府在公開信息時(shí)的可操作性，也避免了行政機(jī)關(guān)以公開豁免為理由規(guī)避信息的公開。分析以上立法我們看到，加拿大和美國的關(guān)于政府信息公開和公民隱私權(quán)的保護(hù)對可豁免公開的信息種類都進(jìn)行了詳細(xì)的規(guī)定，并且都細(xì)致的規(guī)定了公民信息采集的制度和事后救濟(jì)制度，可操作性強(qiáng)，降低了行政機(jī)關(guān)的自由裁量度，很大限度的保護(hù)公民隱私權(quán)。

2.明確政府信息公開中個(gè)人信息的征集和使用程序

吳芬蘭在《論政府信息公開與個(gè)人隱私保護(hù)》一文中認(rèn)為政府部門在收集、存儲(chǔ)、利用、披露個(gè)人資料的時(shí)候，可能存在著不當(dāng)或故意損害公民隱私權(quán)的現(xiàn)象。但是由于此種侵害往往與政府機(jī)關(guān)的管理職能、管理行為聯(lián)系在一起，在認(rèn)定其是否具有侵權(quán)性質(zhì)的時(shí)候，往往存在一定的困難，控制和防止此種侵害的發(fā)生也有很大的阻力。因此通過建立明確的信息征集和使用的程序， 明確規(guī)定政府在信息公開中的職責(zé)與義務(wù)，以保障公民的隱私權(quán)。

（1）在對個(gè)人信息的搜集過程中， 政府應(yīng)向被收集者表明其收集信息的依據(jù)、目的、使用范圍、保存管理部門以及不提供相關(guān)信息的法律后果等，并且只能收集與其本身職責(zé)有關(guān)或現(xiàn)行法律所賦予的任務(wù)有關(guān)的信息。在搜集對個(gè)人有害或不利的信息時(shí)需直接向有關(guān)的個(gè)人收集，并且如果個(gè)人認(rèn)為關(guān)于自己的記錄不正確、不完備或已有新信息可取代舊信息時(shí)，個(gè)人有權(quán)請求行政主體進(jìn)行修改或更新。〔19〕

（2）他人在對公民信息的使用過程中必須有一定的限制。如：目的約束機(jī)制，政府公開的公共記錄中的個(gè)人信息只能用于與該信息收集目的相一致的運(yùn)用；程序約束機(jī)制，對公共記錄中的個(gè)人信息查詢施與數(shù)量和類型的限制?！?0〕

3.劃清政府信息公開和個(gè)人隱私權(quán)的界線

胡東在《政府信息公開與公民隱私權(quán)的保護(hù)》一文中提出以下幾點(diǎn)舉措：

（1）區(qū)分政府信息公開中所涉及信息的不同等級(jí)， 如國家和政務(wù)秘密、敏感信息， 以及與公民個(gè)人有關(guān)的各類隱私等， 針對這些不同性質(zhì)、等級(jí)的信息， 分別制定不同的策略。〔21〕

（2）對公民的個(gè)人隱私權(quán)和政府信息公開過程中所發(fā)生的隱私權(quán)在法律上進(jìn)行清晰界定， 這樣就能夠規(guī)范和區(qū)分隱私權(quán)的認(rèn)定和保護(hù)責(zé)任歸屬等相關(guān)問題。〔22〕

（3）對個(gè)人隱私設(shè)立不同等級(jí)區(qū)別對待， 制定個(gè)人信息公開的最低限制條件， 規(guī)定只有經(jīng)本人同意或符合法律規(guī)定時(shí)， 政府或代理者才能將個(gè)人信息公開或透露給第三人?！?3〕

4.建立科學(xué)的信息公開制度。朱莉欣在《從國外信息公開法律制度看我國信息公開立法》一文中認(rèn)為，信息公開是信息時(shí)代民主法治國家的一項(xiàng)基本要求，是政府的日常性管理工作，這項(xiàng)工作發(fā)揮的好壞，不僅要有良好的法律制度作為保證，還需建立嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的運(yùn)作管理機(jī)制?！?4〕在我國逐步建立信息公開法的過程中，就必須同時(shí)逐步建立起一套科學(xué)的信息公開機(jī)制，既包括科學(xué)的制度建設(shè)，也包括科學(xué)的公開方式，也即開通有效的信息公開渠道。

胡小明在《府信息公開條例彰顯深遠(yuǎn)歷史意義》一文中認(rèn)為，政府要從組織上來落實(shí)政府信息公開的工作。組織落實(shí)非常重要，沒有專門的人，沒有固定的職位，政府信息公開是做不好的?！?5〕現(xiàn)在很多政府都在設(shè)立CIO制度。政府的CIO的一項(xiàng)最重要的工作就是要組織政府信息向公眾的開放，這項(xiàng)工作的重要性要比政府自己建設(shè)網(wǎng)絡(luò)，推行辦公自動(dòng)化要重要得多。有了機(jī)構(gòu)，政府領(lǐng)導(dǎo)要提出明確的職能要求，這樣政府的信息公開就有人管了。這樣重要的工作，沒有專人負(fù)責(zé)是不成的。

劉飛宇在《論我國行政公開制度的現(xiàn)狀及其走向》一文中認(rèn)為，設(shè)我國應(yīng)設(shè)立立首席信息官?！?6〕適應(yīng)政府信息化的發(fā)展趨勢，在政府內(nèi)部設(shè)立高層次、權(quán)威性的專門信息機(jī)構(gòu)，在各政府及管內(nèi)部設(shè)立專門的信息官員，已是許多國家的共同選擇.如果沿用傳統(tǒng)的機(jī)構(gòu)、人員與體制，不利于推動(dòng)政府信息公開。

三、我國目前面臨的亟待解決的問題

（一）政府部門對信息獨(dú)占性受思維觀念、等級(jí)觀念和封建權(quán)力觀念限制

秦鐵輝認(rèn)為，政府部門對信息的獨(dú)占性較為嚴(yán)重。 〔27〕有些政府部門認(rèn)為擁有信息越多，權(quán)力就越大，信息的掌握程度是與權(quán)力相對應(yīng)的，幾十年來，中級(jí)管理層通過限制上下級(jí)的信息溝通來保持自己的權(quán)力。

張明杰認(rèn)為，我國經(jīng)歷了兩千多年的封建君主專制的統(tǒng)治時(shí)期，為了維護(hù)皇權(quán)專制，統(tǒng)治者強(qiáng)調(diào)的是“民可使由之，不可使知之”，這種觀念在政治統(tǒng)治中根深蒂固，以致一直影響到今天一些黨政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的工作作風(fēng)。〔28〕再加上新中國成立以來，出于維護(hù)社會(huì)主義國家政權(quán)的安全和利益，保證社會(huì)主義事業(yè)順利進(jìn)行的需要，對國家機(jī)關(guān)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的活動(dòng)強(qiáng)調(diào)的是保密，使得我們的黨政機(jī)關(guān)長期以來養(yǎng)成了保密的習(xí)慣。

吳根平認(rèn)為，有些人受官本位思想、官僚主義和文牘主義影響較深，將一般不需要保密的政府信息用文件的形式下發(fā)，讓一般公眾看不到，故作神秘，借以顯示自己的地位和權(quán)勢，不愿主動(dòng)進(jìn)行政府信息公開〔29〕。目前我國政府上網(wǎng)工程雖然大力倡導(dǎo)，但收效甚微，就是深受這種思想觀念的影響。

（二）公用信息和保密信息界限不明。盧宏、孫金華認(rèn)為，哪些信息需要公開，公開到哪一級(jí)別，什么程度，哪些信息需要保密，保密到什么時(shí)間都沒有確切的法律條文可查，信息價(jià)值無法確定〔30〕這就會(huì)造成該向公眾公開的信息卻保密，使政府和公眾之間缺少溝通，而應(yīng)保密的信息公開了，引起混亂使政府難于管理，并由此導(dǎo)致了許多信息安全問題。

（三）政府信息公開行政自由裁量的任意性。袁仁能認(rèn)為，由于我國實(shí)踐中的政府信息公開局限于辦事制度的公開，因此，目前政府信息公開方式基本上是以主動(dòng)的方式公開。這種方式對于公眾了解政府工作，維護(hù)自身利益發(fā)揮了很大的影響?！?1〕但由于沒有固定的形式，這種單純的政府信息公開往往淪為政府信息發(fā)布，帶有行政自由裁量的任意性，公眾很難通過申請獲得所需的信息，這就有必要引進(jìn)完善的政府信息公開制度，賦予申請人一定的權(quán)利，以多種形式實(shí)現(xiàn)政府信息公開，保障民眾有權(quán)得到和利用政府信息。

（四）缺乏完善政府信息公開的配套法律。周建認(rèn)為，政府信息化的健康、有序發(fā)展離不開一個(gè)完整、統(tǒng)一的配套法律制度保障?！?2〕在國外為了保障政府信息正常進(jìn)行，都有相關(guān)配套法律。從目前來看，原有的一些法律已不能適應(yīng)信息化時(shí)代的要求，如著作權(quán)法、專利法、刑法等。需盡快修改。

周漢華認(rèn)為，政府信息公開是政府對公眾應(yīng)當(dāng)履行的一項(xiàng)基本職責(zé)，我國現(xiàn)在沒有相應(yīng)的歸口管理部門，各種形式的信息公開缺少統(tǒng)一和協(xié)調(diào)?！?3〕雖然國家已經(jīng)出臺(tái)了《中華人民共和國政府信息公開條例》，但是和國外成熟的保密法還是有很大的差別和差距。政府信息公開的內(nèi)容、形式大部分還是由政府部門自身決定，沒有考慮公眾的需要。沒有法律依據(jù)、不利于公民參政議政、行使自己的權(quán)利，也不利于防止行政腐敗。

以上這些問題都嚴(yán)重影響我國政府信息公開工作的開展，更加危害到廣大人民群眾正常行使法律賦予自己的權(quán)力，要想順利開展政府信息公開工作，并在信息公開過程中切實(shí)維護(hù)好人民群眾的合法利益，就必須要重視上述問題，下大力氣加以解決。

綜上所述，政府信息公開與個(gè)人隱私權(quán)的保護(hù)是當(dāng)代法治社會(huì)發(fā)展的兩大趨勢，政府信息公開涉及公民隱私權(quán)的保護(hù)問題，目前我國尚未形成配套的法律體系，導(dǎo)致可操作性差、個(gè)人隱私權(quán)保護(hù)的范圍沒有明確界定，缺乏對第三方隱私權(quán)保護(hù)的明確規(guī)定以及個(gè)人隱私權(quán)受侵害缺乏有效的救濟(jì)途徑?？v觀世界，其他國家在開展信息公開之初也遇到過我國目前遇到的情況，在尋求解決之道時(shí)，我們可以借鑒國外的成功范例，在借鑒的同時(shí)還要注意結(jié)合我國的實(shí)際國情。與此同時(shí)，我國學(xué)者也圍繞上述問題進(jìn)行了較為深入地探討和研究，并取得了一定的成果，但總的來看，我國學(xué)者提出的有關(guān)對策和建議都過于理論化，缺乏可操作性，尤其在如何通過立法的途徑來解決政府信息公開中公民隱私權(quán)的保護(hù)問題上研究的還不夠深入，只有通過立法的途徑才能徹底有效的解決該問題，因此，筆者呼吁研究相關(guān)問題的學(xué)者可以側(cè)重于法律途徑，以期找到一條適合我國的政府信息公開道路。

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〔責(zé)任編輯：杜 宇〕