淺談農村供水工程建設管理改革的幾個問題

譚建啟

近年來，由于氣候干旱，各地在農村供水工程建設和管理中不斷探索，取得不少新的經驗，收到一定成效。如何推動改革深入健康進行，使農村供水工程建設和管理制度逐步完善，走上正規(guī)化、法制化軌道，有必要對農村供水工程建設管理改革的有關問題進行深入探討。

1.全面認識農村供水工程的特點與性質，是搞好改革的前提

1.1農村供水工程的特點

農村供水工程的主要特點：一是地位重要，需要高度重視。發(fā)展農業(yè)生產和改善農民生活離不開供水工程，建設和諧社會主義新農村離不開供水。因此，要充分認識農村供水工程的重要地位，引起各級領導的高度重視；二是群眾性強，需要廣大農民參與。

農村供水工程遍及各村，與所有農民的生產、生活都有密切關系，是一項群眾性的事業(yè)，需要廣大農民的參與；三是公益性較強，需要政府扶持。農村供水工程是公益設施，服務對象是農村低收入群體，投資回報率較低，各級財政每年應安排一定補助經費給予扶持；四是具有壟斷性，需要政府加強宏觀管理。供水工程受地形、水資源等條件限制，多數(shù)具有天然壟斷性，為農民生存條件服務的公用水源和公用設施不適合讓私人壟斷。因此，農村供水工程的建設與管理需要在政府的規(guī)劃與計劃指導下有序進行。

1.2農村供水工程的性質

農村供水工程是農民抗御自然災害，改善農業(yè)生產、農民生活、農村生態(tài)環(huán)境的基礎設施，是促進農業(yè)增產、農民增收的物質保障條件。除農戶自用的微型工程外，農村供水工程與農村道路、農村供電等同屬農村公共工程，是農業(yè)和農村社會化服務體系的組成部分，具有較強的基礎性、公益性。

1.3農村供水工程建管改革的關鍵

20 世紀50 年代到70 年代，農村實行合作社和人民公社集體所有的經營管理體制。按照“民辦公助”原則，國家對集體經濟組織興建的農村供水工程給予補助，建成的設施歸公社或生產隊集體所有，實行集體管理。那時，所有權是清晰的，所有權與經營管理權一致，工程維護管理較好。

農村實行家庭聯(lián)產承包責任制以后，農村供水工程建設和管理改革要解決的關鍵問題：一是要解決集體所有的實現(xiàn)形式，即有一種組織扮演“集體”角色，負起工程“業(yè)主”責任，明晰所有權；二是解決已建成工程經營管理活力的問題，促使工程良性運行。因此，必須要有新的管理組織解決原有體制不順的問題。

1.4明確改革目標和原則

改革要以組建用水合作組織、明晰工程所有權為核心，以增強經營管理活力為重點，以提供良好服務、實現(xiàn)良性運行、充分發(fā)揮效益為目標。改革要有利于調動廣大農民參與工程建設和管理的積極性，有利于已建成設施的鞏固和效益發(fā)揮，有利于水資源的合理高效利用，有利于加快農村水利事業(yè)的發(fā)展。

2.明晰所有權，組建用水合作組織，是改革的關鍵

“誰受益，誰負擔；誰投資，誰所有”是農村供水工程體制改革要遵守的重要原則之一。具體來說，不同類型工程，應實行不同管理體制。

2.1農戶自用的微型水利設施，實行“自建、自有、自管、自用”

農戶自用為主的微型蓄、引、提水利設施，政府可酌情在經費上給予補助。這類工程作為農民的家庭私有財產，受法律保護。農戶自有工程自己用不完的水，允許在農戶之間，按平等協(xié)商、互利互惠、有償服務的原則，調劑余缺，充分發(fā)揮工程和水資源最佳效益。

2.2村級供水工程，推行多種形式的農民用水合作組織

村級供水工程中，受益農戶較多，應當按工程分布范圍，組建用水戶協(xié)會等多種形式的農村用水合作組織。這種體制有以下特點：一是它不受行政區(qū)劃的影響；二是明確用水戶是建設、管理、受益的主體，形成以用水合作組織為紐帶的利益共同體；三是機制靈活，農民可以有錢的出錢、有力的出力、有物的出物，每個成員的權利、責任和應盡義務都嚴格按章程辦事；四是合作組織要按法律規(guī)定注冊登記，成為有法人地位的服務實體；五是合作組織有章程，民主選舉負責人，用民主協(xié)商方法決定經營管理大事。

農民用水合作組織不是過去合作社組織的簡單重復，它是新形勢下農村水利管理體制在更高層次上的發(fā)展，是體制上的創(chuàng)新。

2.3鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級農村供水工程推行按“股份合作制”企業(yè)管理

鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級農村供水工程，應參照“股份合作制”企業(yè)辦法，組建企業(yè)法人實體，實行企業(yè)內勞動者平等持股、合作經營，勞動者與所有者相結合，股本和勞動共同分紅的辦法。在這種管理體制下，產權清晰，所有者的權、責、利十分明確，有較強的內在經營活力。

3.農村供水工程建設和管理改革的主要內容

按“誰受益，誰負擔，誰投資，誰所有”組建的合作組織，還必須采用靈活多樣的形式，加強經營管理，落實工程維護管理和服務責任，千方百計發(fā)揮工程效益。

3.1用水合作組織自己直接經營管理

這種方式應當成為當前和今后農村供水工程管理制度改革的主要方式加以提倡。水行政主管部門應加強引導和監(jiān)督，保證復建改造基金的提留。

3.2用水合作組織聘用“能人”經營管理

用水合作組織可以聘用外部的“能人”具體負責經營管理。被聘者為用水合作組織“打工”，領取報酬。用水合作組織對受聘者監(jiān)督，促使其真正對工程的日常經營管理負起責任，搞好服務。

3.3承包、租賃

承包是通過合同契約，不改變工程所有權屬，由工程的所有者把管理權委托給承包者，同時對雙方權利、責任、義務給予明確。

租賃與承包經營管理屬于同一類型，因為工程所有權沒有改變，只是所有權與經營管理權分離后，租賃者在經營管理上有更多的自主權。租賃者可以從直接或間接的經營利潤中獲取報酬，同時也承擔更多的經濟責任和風險。因此“， 租賃”主要適用于經營性較強，可以自主經營、自負盈虧的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)） 級供水工程。

3.4履行政府職責，加強政府引導、扶持、服務、監(jiān)督推動農村供水工程建設和管理改革，要抓好三個關鍵：一是發(fā)揮農民群眾主體作用，解決體制不順的問題；二是靈活運用市場機制，加強經營管理，解決運行機制不活的問題：三是加強政府引導扶持，做好服務監(jiān)督，提供必要的公共服務和公共產品，為體制與機制改革創(chuàng)造有利的環(huán)境條件，三者缺一不可。總的來說，在建立社會主義市場經濟體制、深化農村供水體制改革中，政府對農村供水的扶持引導不應當削弱，而要加強。該政府管、政府辦的，政府要切實負起責任，履行職責。該讓群眾辦的，一定要讓群眾自己辦。能用市場機制解決的問題，政府應當放手，充分發(fā)揮市場機制作用。