淺析溫嶺參與式預(yù)算的公民民主教育功能

鄭兆鈞

摘 要：本文通過對溫嶺參與式預(yù)算的研究，基于協(xié)商民主的內(nèi)涵，提出了溫嶺參與式預(yù)算是公民民主教育的創(chuàng)新載體的觀點，闡述了溫嶺參與式預(yù)算在培養(yǎng)公民民主意識，提高公民民主能力，促使公民掌握民主技術(shù)，養(yǎng)成民主習(xí)慣，推動公民民主文化的發(fā)展等方面的公民民主教育功能。

關(guān)鍵詞：溫嶺；參與式預(yù)算；公民民主教育

溫嶺參與式預(yù)算，簡而言之，是讓公民參與政府預(yù)算編制、人民代表大會審查與修改預(yù)算草案，使預(yù)算資金的分配更加公平合理。這是富有創(chuàng)新精神的浙江人民在政治領(lǐng)域的又一創(chuàng)新，自開展以來，受到各方廣泛關(guān)注。從民主懇談的最初實踐，到新河、澤國參與式預(yù)算的實驗再到溫嶺各鄉(xiāng)鎮(zhèn)的全面實踐，直至參與式預(yù)算在臺州全市鋪開，參與式預(yù)算在發(fā)展和完善過程中產(chǎn)生了重大的政治、社會效益，尤其是在公民參與民主方面作用明顯。世界各國的參與式預(yù)算實踐證明，“在游泳中學(xué)游泳，公民參與民主是最好的公民能力養(yǎng)成途徑”，參與式預(yù)算是一個良好的公民民主教育載體，具有良好的公民民主教育功能。

一、溫嶺參與式預(yù)算及其民主內(nèi)涵

溫嶺參與式預(yù)算，最典型的代表就是新河模式和澤國模式。

1.溫嶺參與式預(yù)算的新河模式

新河鎮(zhèn)是最早開展參與式預(yù)算實驗的鄉(xiāng)鎮(zhèn)之一，其主要特征是預(yù)算的普遍民主懇談和預(yù)算修正案的大會辯論。民主懇談簡單來講即是對于重要事項，召開民主懇談會，群眾提問，干部解答。新河模式的參與式預(yù)算程序先后分為三個階段：（1）鎮(zhèn)政府編制最初的預(yù)算草案和細(xì)化說明，交鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組，由其組織財政預(yù)算草案初審民主懇談會并形成初審報告，交由鎮(zhèn)政府進(jìn)行第一次修改。（2）鎮(zhèn)人代會期間人大代表懇談財政預(yù)算，鎮(zhèn)政府修改并報告預(yù)算草案后，各代表團或5名以上代表聯(lián)名提出修正案，經(jīng)大會辯論后以出席全體會議代表的二分之一以上票數(shù)表決通過。（3）鎮(zhèn)政府執(zhí)行財政預(yù)算期間，每季度向鎮(zhèn)人大財經(jīng)小組報告預(yù)算執(zhí)行情況。鎮(zhèn)政府如調(diào)整、追加重大財政預(yù)算，需提出方案，交人大財經(jīng)小組討論，并提請人大主席團召開人民代表大會，依法進(jìn)行審議、表決，通過后方能執(zhí)行。

2.溫嶺參與式預(yù)算的澤國模式

澤國參與式預(yù)算的主要特征則是民意代表的機會公平、搖號選擇與四次人代會期間的預(yù)算民主懇談。其程序也先后分為三個階段：（1）經(jīng)乒乓球隨機搖號抽取民意代表，并和人大代表一起進(jìn)行預(yù)算知識培訓(xùn)。（2）鎮(zhèn)政府在人代會前10天將預(yù)算草案送達(dá)民意代表、人代代表，并征求意見。鎮(zhèn)政府修改后在人代會上報告，并設(shè)置兩次分組討論和兩次大會討論供民主懇談。（3）民主懇談后，鎮(zhèn)政府根據(jù)懇談意見再次修改預(yù)算草案，在人民代表大會開會期間，將財政預(yù)算草案提交大會表決通過。

3.溫嶺參與式預(yù)算的民主內(nèi)涵

通過對溫嶺參與式預(yù)算兩大模式的簡介，展現(xiàn)出了溫嶺參與式預(yù)算的如下民主內(nèi)涵：（1）民主懇談是溫嶺參與式預(yù)算最核心的內(nèi)容，且蘊含著協(xié)商民主的原則、理念和方法。（2）溫嶺參與式預(yù)算創(chuàng)新了參與式預(yù)算的程序并使之確定、公開。（3）將參與式預(yù)算與我國的根本政治制度——人民代表大會制度相結(jié)合，既強調(diào)人民代表的智慧與權(quán)利，也尊重了公民的意愿表達(dá)。（4）在承認(rèn)利益多元分歧的基礎(chǔ)上賦予公民平等的參與權(quán)，鼓勵公民參與協(xié)商對話。（5）對話內(nèi)容公開且超越狹隘的個人利益，具備公共理性。最終在公民廣泛參與、偏好表達(dá)和達(dá)成共識中，賦予預(yù)算決策以合法性和有效性。

二、溫嶺參與式預(yù)算是公民民主教育的創(chuàng)新載體

溫嶺參與式預(yù)算脫胎于民主懇談，而民主懇談最先是作為“農(nóng)村現(xiàn)代化教育”的創(chuàng)新載體出現(xiàn)的，是在政府的引導(dǎo)下，架構(gòu)出政府與三農(nóng)問題的橋梁和紐帶，目的是引導(dǎo)農(nóng)民進(jìn)步、推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、實現(xiàn)農(nóng)村繁榮和穩(wěn)定。溫嶺參與式預(yù)算是一個良好的公民民主教育創(chuàng)新載體。

1.溫嶺參與式預(yù)算的各種程序設(shè)置蘊含了基于協(xié)商民主的公民教育的理念和內(nèi)容

溫嶺各鎮(zhèn)在民主懇談之前就將預(yù)算編制公開并邀請公民參與，體現(xiàn)了公平、公開、透明的民主原則。在澤國鎮(zhèn)，乒乓球搖號抽選民意代表就是公平原則的典型體現(xiàn)。此外，專家學(xué)者對參與者的政治學(xué)知識、預(yù)算知識、以及公民權(quán)利和人大代表權(quán)利等知識的培訓(xùn)，都是為了提高公民參與預(yù)算民主懇談的熱情和實踐民主懇談的能力。

2.溫嶺參與式預(yù)算通過互動聯(lián)系教育的主客體，并在程序中控制教育過程

溫嶺參與式預(yù)算是聯(lián)系公民和政府的橋梁和紐帶，它的兩端是公民和政府，中間是民主懇談和其它相應(yīng)的制度程序，它將公民和政府聯(lián)系在一起，并實現(xiàn)了兩者之間的有效互動，實現(xiàn)了公民權(quán)利和政府權(quán)力的交流與平衡。政府通過規(guī)范程序，如中立主持人制度和專家理性制度，在互動中占主導(dǎo)地位，控制著整個民主教育的過程。

三、溫嶺參與式預(yù)算的公民民主教育功能

溫嶺參與式預(yù)算，作為公民民主教育的創(chuàng)新載體，從公民參與的微觀角度來說，公民參與預(yù)算民主懇談的過程就是一種“在游泳中學(xué)游泳”的民主素質(zhì)提高過程。主要表現(xiàn)在：培養(yǎng)了公民民主意識，提高了公民民主能力，掌握了公民民主技術(shù)，養(yǎng)成了公民民主習(xí)慣。而從公民民主文化的宏觀角度來說，溫嶺參與式預(yù)算還具有推動公民民主文化發(fā)展的功能。

1.培養(yǎng)了公民民主意識

溫嶺參與式預(yù)算不僅提高了公民的人民主權(quán)意識，而且培養(yǎng)了公民正確的民主價值觀。它要求公民普遍參與，并將參與的程序公開、確定下來，公民在平等的基礎(chǔ)上，理性參與預(yù)算的民主協(xié)商，將原本被公民錯認(rèn)為僅是政府的權(quán)力，通過公民參與民主懇談，賦予公民通過參與影響和決定公共財政分配的權(quán)利，有效培養(yǎng)了人民主權(quán)意識。

此外，正確的民主價值觀，不僅應(yīng)運用民主權(quán)利追求最大多數(shù)人的意愿和利益，同時也應(yīng)關(guān)注少數(shù)人的合理意愿和利益。在訪談中，很多公民表示知道民主強調(diào)少數(shù)服從多數(shù)原則，以前認(rèn)為在協(xié)商的時候就得少數(shù)服從多數(shù)?，F(xiàn)在才知道，少數(shù)服從多數(shù)只是一個最終的表決原則，預(yù)算懇談中，少數(shù)人的意見有時候反而得到了尊重。參與預(yù)算要求參與者將個人利益和鄉(xiāng)鎮(zhèn)整體利益結(jié)合在一起，在大會辯論中尊重少數(shù)人的意見，使得他們運用民主權(quán)利的目標(biāo)是實現(xiàn)公共利益的最大化。

2.提高了公民民主能力

溫嶺參與式預(yù)算，為民主訴求提供了有序化和制度化表達(dá)的途徑，并在實踐中提高了公民理性表達(dá)民主訴求和進(jìn)行民主監(jiān)督的能力。公民和公民代表向政府提出他們的問題，并在正當(dāng)程序中理性表達(dá)自己的見解和要求，影響政策和活動，并與政府官員一同工作，通過集體合作的方式解決這些問題。

一個流傳甚廣的案例是，在新河鎮(zhèn)2008年的人代會上，新河塘下片的人大代表團抗議鎮(zhèn)人大將“增加100萬元投入塘下中學(xué)校園建設(shè)”的提議不列入預(yù)算修正案而集體退場，經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)挽留后，他們充分利用了大會辯論表達(dá)自己的訴求。雖然最終修正案還是未能過半數(shù)通過，但在激烈的討論后，沒人對這個表決結(jié)果有異議。正是通過參與式預(yù)算修正案的平臺，這些人大代表明白了制度化、有序化參與訴求表達(dá)的重要性，并在大會發(fā)言和辯論中，提高了表達(dá)民主訴求的能力，更加懂得利用協(xié)商機制表達(dá)民主訴求，實現(xiàn)公共利益。

3.掌握了公民民主技術(shù)

現(xiàn)代民主的實現(xiàn)，很大程度上取決于民主技術(shù)。因此，公民參與民主實踐，能否熟練掌握民主技術(shù)是一個重要問題。溫嶺參與式預(yù)算中，不管是澤國模式中的乒乓球搖號產(chǎn)生民意代表、民意代表分組討論以及作為小組代表上臺發(fā)言；還是新河模式中的預(yù)算草案初審的參與、人大代表行使表決權(quán)和預(yù)算修正案的提出，都有嚴(yán)格的程序規(guī)定。筆者認(rèn)為，溫嶺參與式預(yù)算的實踐，使公民掌握了民主技術(shù)，主要表現(xiàn)在：第一，就普通公民而言，更懂得如何充分表達(dá)意見或建議；第二，就民意代表而言，更懂得按照程序有序表達(dá)觀點訴求；第三，就人大代表而言，更懂得如何利用自己的權(quán)利。

4.養(yǎng)成了公民民主習(xí)慣

民主習(xí)慣的養(yǎng)成也絕非一件易事。溫嶺參與式預(yù)算從2005年開始至今，已經(jīng)歷經(jīng)了7個年頭。參與式預(yù)算重視公開信息，拓展了公民的知情權(quán)，深化了公民的政治參與，為公民提供了制度化參與的民主平臺，促進(jìn)了政府和公民的有效互動，并強調(diào)了對預(yù)算執(zhí)行中的監(jiān)督和預(yù)算執(zhí)行后的年度監(jiān)督。在這些程序中，公民可以參與對話、討論、辯論和審議，不斷地實踐協(xié)商民主，在培養(yǎng)民主意識，提高民主能力的基礎(chǔ)上，也逐步養(yǎng)成了協(xié)商的民主習(xí)慣。當(dāng)然，民主習(xí)慣的養(yǎng)成并不是一蹴而就的，需要在以后的參與式預(yù)算中不斷鞏固。

5.形成了公民民主文化

公民民主文化，是與民主制度相耦合的公民政治態(tài)度、情感、信仰和價值取向，屬于民主制度的隱結(jié)構(gòu)。公民民主文化是民主制度的重要前提和基礎(chǔ)，但沒有民主制度架構(gòu)下公民的經(jīng)歷和體驗，沒有民主制度的教育和訓(xùn)練，公民文化也不會發(fā)育成熟。所以，基于民主制度的民主實踐，是推動公民民主文化發(fā)展的重要動力。在溫嶺，公民通過參與式預(yù)算的經(jīng)歷、生活、行為和所受到的教育，逐步形成了與參與式預(yù)算相耦合的立場、態(tài)度和價值取向。我們欣喜地看到，眾多公民已經(jīng)接受了平等、公正、相互尊重等民主理念，并將民主制度內(nèi)化為自身的價值體系，形成了一種協(xié)商民主的公民民主文化。這種公民民主文化，又繼續(xù)鞏固和推動溫嶺參與式預(yù)算這個協(xié)商民主制度的發(fā)展，兩者互為因果，互相推動，相得益彰。

當(dāng)代中國政治發(fā)展的道路，必將沿著民主不斷前行，這就需要具有民主意識和民主素質(zhì)的公民。民主是有條件的，而民主的實踐是無條件的，民主的條件需要在民主實踐中創(chuàng)造。民主制度和民主實踐具有公民民主教育的功能，溫嶺參與式預(yù)算的民主實踐，就是進(jìn)行公民民主教育，創(chuàng)造民主條件的良好載體。公民在參與預(yù)算民主懇談的過程中，培養(yǎng)了民主意識，提高了民主能力，掌握了民主技術(shù)，養(yǎng)成了民主習(xí)慣，最終形成了公民社會的民主文化。相信在黨和政府的高度重視下，通過有效構(gòu)建參與主體的素質(zhì)提高機制，溫嶺參與式預(yù)算必將進(jìn)一步實現(xiàn)其公民民主教育的功能，為推進(jìn)基層民主政治的發(fā)展注入更強大的動力。

參考文獻(xiàn)：

[1]陳家剛.參與式預(yù)算的興起與發(fā)展[J].學(xué)習(xí)時報，2007，（01）：1-3.

[2]慕毅飛，陳亦敏.民主懇談：溫嶺人的創(chuàng)造[M].北京：中央編譯出版社，2005.

[3]高元慶.培養(yǎng)公民的現(xiàn)代民主意識[J].中共南京市委黨校南京市行政學(xué)院學(xué)報，2003，（02）.

[4]王雍君.參與式預(yù)算：邏輯基礎(chǔ)與前景展望[J].經(jīng)濟社會體制比較，2010，（03）：114-120.

[5]鐘彩金.參與式預(yù)算的路徑選擇—基于巴西和中國的實踐[J].特區(qū)經(jīng)濟，2011，（01）：112-113.

[6]尹學(xué)朋.公民文化：考量政治文明發(fā)展程度的重要向度[J].理論究，2009，（05）：32-34.