決策風(fēng)向：對(duì)地方債全口徑監(jiān)管

宋怡青 王麗娟 丁沙

決策層對(duì)于地方債的總體思路是加強(qiáng)規(guī)?？刂?、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度的建設(shè)。在全面排查地方債的同時(shí)，要抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。

針對(duì)地方債務(wù)的全國(guó)性摸底正在進(jìn)行中。

債務(wù)鏈條的不斷延伸、變相舉債的出現(xiàn)，以及利息的累積等，都讓地方債務(wù)的真實(shí)規(guī)模變得撲朔迷離，凸顯出全口徑排查的重要性。

據(jù)記者了解，所謂全口徑排查，意味著不僅要排查地方融資平臺(tái)貸款等常規(guī)地方債務(wù)，還將重點(diǎn)排查非信貸類融資。例如政府合作的信托、保險(xiǎn)資金投資基礎(chǔ)設(shè)施債權(quán)、券商資產(chǎn)管理、融資租賃、短期融資券、各級(jí)財(cái)政借款以及其他政府借款等，都將統(tǒng)計(jì)在內(nèi)。

據(jù)了解，一些地方對(duì)于債務(wù)余額的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，只統(tǒng)計(jì)了本金，而沒(méi)有統(tǒng)計(jì)將要支付的利息。由于以往的“賣地財(cái)政”不可持續(xù)，地方政府債務(wù)還款壓力將成倍放大。相關(guān)人士指出：“部分地方政府未來(lái)的財(cái)政收入，可能還利息都還不夠?！?/p>

消息人士透露，決策層已經(jīng)要求有關(guān)部門制定更為嚴(yán)格的措施，對(duì)地方債務(wù)進(jìn)行細(xì)化的全口徑清查。“如果決策層不搞清楚，下一步如何進(jìn)行宏觀調(diào)控和分配財(cái)政資金，真的心里沒(méi)底。”

規(guī)?？刂莆挥陬A(yù)防地方債風(fēng)險(xiǎn)之首

雖然舊債的消化仍在摸索中，但是隨著新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)，部分地方政府又開(kāi)始了新一輪通過(guò)負(fù)債拉動(dòng)投資的苗頭。

近月來(lái)，部分地方政府陸續(xù)出臺(tái)投資規(guī)劃。目前已公布的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)各省、市、區(qū)的固定資產(chǎn)投資總額已逾20萬(wàn)億元。國(guó)家開(kāi)發(fā)銀行行長(zhǎng)鄭之杰近日撰文稱，到2020年，中國(guó)至少需要50萬(wàn)億元投資，以滿足不斷增長(zhǎng)的城鎮(zhèn)化需求，而這個(gè)數(shù)據(jù)與中國(guó)2012年GDP總額大體相當(dāng)。

一些專家擔(dān)心，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，若后期出現(xiàn)資金鏈斷裂，則有可能引發(fā)局部性金融風(fēng)險(xiǎn)。有接近銀監(jiān)會(huì)的人士表示，在已被統(tǒng)計(jì)的融資平臺(tái)貸款中，項(xiàng)目自身現(xiàn)金流能夠全覆蓋貸款的，不到一半。

消息人士對(duì)記者透露，全面摸底之后，地方債務(wù)將進(jìn)行更加細(xì)化的分類管理，“具體或?qū)⒔梃b銀行貸款的五級(jí)分類標(biāo)準(zhǔn)”。

目前，商業(yè)銀行依據(jù)借款人的實(shí)際還款能力進(jìn)行貸款質(zhì)量的五級(jí)分類，即按照風(fēng)險(xiǎn)程度將貸款劃分為五類---正常、關(guān)注、次級(jí)、可疑、損失，后三種為不良貸款。

據(jù)悉，決策層對(duì)于地方債的總體思路是加強(qiáng)規(guī)?？刂?、預(yù)算管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警等制度的建設(shè)。

規(guī)?？刂票慌旁陬A(yù)防地方債風(fēng)險(xiǎn)的首位。有接近決策層的知情人士透露，在全面排查地方債的同時(shí)，中央指示要抓緊建立和完善地方政府性債務(wù)管理，對(duì)地方政府性債務(wù)進(jìn)行全口徑管理和動(dòng)態(tài)監(jiān)督。嚴(yán)格控制新增債務(wù)規(guī)模繼續(xù)擴(kuò)大，尤其是嚴(yán)格控制新形勢(shì)表外債務(wù)的擴(kuò)大。

按照要求，未來(lái)地方政府須全面建立債務(wù)管理制度，要把地方政府債務(wù)分類納入預(yù)算管理，明確地方債務(wù)的舉債界限。

針對(duì)地方債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制也已提上政策議程。據(jù)記者了解，財(cái)政部曾建議決策層，制定地方債信息披露制度，主要是對(duì)地方政府發(fā)行和交易債權(quán)過(guò)程中的信息披露，作出明確的規(guī)定，防止地方政府的非公開(kāi)性操作。

長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)在于規(guī)范舉債融資機(jī)制

真正有效控制風(fēng)險(xiǎn)的長(zhǎng)遠(yuǎn)之計(jì)在于，建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

“譬如，在城投債發(fā)行過(guò)程中，取消地方財(cái)政隱形擔(dān)保。”中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授趙錫軍在接受記者采訪時(shí)表示。

中國(guó)人民銀行金融研究所研究員鄒平座告訴記者，地方政府發(fā)展需要融資，這很正常，國(guó)家更多的是應(yīng)該開(kāi)放市場(chǎng)，引導(dǎo)地方政府以市場(chǎng)化的手段進(jìn)行融資。

2011年國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)上海市、浙江省、廣東省、深圳市開(kāi)展地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)。由此，中國(guó)醞釀已久的市政債開(kāi)始啟動(dòng)。

但是，迄今地方債務(wù)仍是停留在“自行發(fā)債”（即中央財(cái)政代理發(fā)行），而不是“自主發(fā)債”。在記者的采訪中，多位專家表示，解決地方建設(shè)資金不足瓶頸，規(guī)范地方政府負(fù)債行為，根本之策還應(yīng)該是在信息公開(kāi)的基礎(chǔ)上，賦予地方政府自主發(fā)債權(quán)。

4月25日，中央政治局常務(wù)委員會(huì)召開(kāi)會(huì)議明確提出，要抓緊建立規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。

有消息人士對(duì)記者透露，目前進(jìn)行的預(yù)算法修訂的一項(xiàng)重要內(nèi)容，就是修改限制地方政府舉債的條款，即從法律層面賦予地方政府自主發(fā)債的權(quán)利。不過(guò)，這位人士也表示，地方政府自主發(fā)債成行仍需時(shí)間。因?yàn)檫@既需要預(yù)算透明，也需要明確中央和地方的權(quán)債。

在解決地方債的問(wèn)題上，另有一個(gè)緊迫的任務(wù)是建立地方籌資和處理債務(wù)的法律框架。

除了修訂預(yù)算法外，不少學(xué)者還建議要完善擔(dān)保法及相關(guān)財(cái)經(jīng)法律，對(duì)地方政府舉債進(jìn)行合法性授權(quán)，奠定其合法性基礎(chǔ)。還有部委向決策層建議，應(yīng)盡快制定“地方公債法”，以法律形式對(duì)地方政府舉債進(jìn)行規(guī)范。

（本文摘編自《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》）