公用移動通信基站法律問題探析

范靖靖

由于我國城市建設和通信事業(yè)飛速發(fā)展，加之通信設施的周期性更新?lián)Q代，一段時間以來，集中爆發(fā)了移動通信基站撤、并、建等各種問題。圍繞基站的拆與建、進與退、出與入，在各大通信運營商、基站設施入駐地以及廣大居民之間，上演了一場場“維權”、“對價”并存的博弈戰(zhàn)。由于對相關法律問題的認識不一致，歧見紛紜，最終導致矛盾多多，一時成為各方關注的社會熱點。

從現(xiàn)狀來看，公用移動通信基站設置更多是企業(yè)的自主行為，但是從應然層面來看，由于基站所具有的基礎設施和公共利益屬性，又適宜作為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》和《國有土地上房屋征收與補償條例》所說的公共基礎設施來看待。

在基站設置使用和日常管理中，始終存在兩個維度的法律關系：首先是政府職能部門應對公用移動通信基站的設置使用需要加強組織規(guī)劃和日常管理，即政府和運營商之間的行政法律關系；其次是電信業(yè)務經(jīng)營者在民用建筑上設置基站，必然涉及公民的物權、租賃權、相鄰權、物業(yè)管理權等法律關系，即運營商和居民之間的民事法律關系。但由于電信業(yè)務經(jīng)營者的電信服務屬于公共服務領域，其服務的對象包括社會不特定的公眾群體，所以其法律關系又不完全等同于一般的民事法律關系。

在公用移動通信基站的行政法律關系中，目前主要通過行政審批來實現(xiàn)對基站的監(jiān)管，從相應的布局規(guī)劃引領、年度計劃實施、具體站址認定直到臺站執(zhí)照核發(fā)等一系列行政管理手段比較完備，基本實現(xiàn)了對基站設置使用等行為的有效監(jiān)管；而存在爭議較多、矛盾較為突出的則是來源于運營商和居民之間的民事法律關系糾紛。本文將重點探討其中的幾個主要問題，包括基站通信機房法律屬性、基站輻射的損害賠償認定以及基站租賃合同糾紛等。

通信機房的法律屬性

傳統(tǒng)意義上居民對于基站的投訴主要集中在電磁輻射影響，但是在《物權法》出臺后，公眾對于物權保護意識的新一輪升溫，從基站通信機房改變房屋住宅性質的角度提出的信訪相對增多。

通信機房的法律屬性如何認定？由于架設樓頂基站的同時需要設置通信機房，為樓頂基站配套提供電源供給、軟件配套等，而從方便管理和運維的角度出發(fā)，此類通信機房大都通過租借或收買商品房的方式在居民樓內取得。故此，居民往往以違反經(jīng)營性改造的限制條款，按照《物權法》第77條“業(yè)主不得違反法律、法規(guī)以及管理規(guī)約，將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房。業(yè)主將住宅改變?yōu)榻?jīng)營性用房的，除遵守法律、法規(guī)以及管理規(guī)約外，應當經(jīng)有利害關系的業(yè)主同意”為由，要求拆除通信基站。鑒別一處房產(chǎn)是否改變了使用性質，主要是看它的產(chǎn)權證上是如何規(guī)定的（住宅或非住宅）。如果產(chǎn)權證上規(guī)定的是住宅，而實際上是用作非住宅使用，那么即為改變房屋使用性質，是違規(guī)的，業(yè)主、業(yè)主委員會、物業(yè)服務企業(yè)有權予以制止。從這個角度看，無論移動通信的公共利益性如何，運營商辯解通信機房不屬于經(jīng)營性用房是于法無據(jù)的。運營商解決糾紛的唯一出路就是除了保證機房的運行環(huán)境安全可靠，不產(chǎn)生輻射，不干擾居民正常生活外，還需經(jīng)有利害關系的業(yè)主同意。

通信機房產(chǎn)權糾葛是主要成因。產(chǎn)權的初始界定對于經(jīng)濟運行的效率會產(chǎn)生十分重要的作用，不同的產(chǎn)權制度，會導致不同的資源配置效率。因此，產(chǎn)權問題的不清晰，往往是造成外部性（尤其是外部不經(jīng)濟）的主要原因。具體到基站建設，在其過程中就具有很明顯的外部性（包括外部經(jīng)濟和外部不經(jīng)濟），基站的外部經(jīng)濟無疑提升了移動通信質量，保障了移動通信發(fā)展；而基站的外部不經(jīng)濟主要包括電磁輻射對環(huán)境的影響、因設站導致社會矛盾或糾紛等。由于公共通信設施的寄居性，基站往往是依附于城市建筑物及大型項目公共配套設施的一部分，建設投資方、使用方及建筑物業(yè)主之間的權責不明確，產(chǎn)權不清晰，往往是造成運營商與居民間糾紛的主要原因。目前的基站建設模式多種多樣，運營商可能采取了購買商品房、購買房屋使用權、租賃基站用房，或者委托房屋中介公司落實房源等幾種方法。而且由于運營商在設站過程中始終處于不利的被動地位，往往一落實房源就給予付款，期冀以此來確認法律事實，最終結果卻往往疏忽了對于房屋產(chǎn)權的界定，導致基站建成之后引發(fā)許多潛在風險。

例如在租賃機房時沒有進行資質調查，未弄清誰是產(chǎn)權人、誰是使用人、使用人是否具有產(chǎn)權人賦予的轉租權；在基站通信機房購買過程中，基站機房的購置款雖已付清，但未履行必要的產(chǎn)權辦理和過戶手續(xù)，這些問題都會導致日后對基站用房的合法性產(chǎn)生爭議。運營商往往在基站建設過程中忙于應付各類個案情況，以“建成并啟動”為最高目標，而忽略了日后產(chǎn)生糾紛的可能性。一方面產(chǎn)權關系不清或者復雜，確定合法的出租人就會有一定的困難，容易導致出租人不具備主體資格而使整個租賃合同無效；另一方面，出租人收取租金后，可能會因產(chǎn)權關系不清或者復雜而導致收益分配不均，糾紛產(chǎn)生的可能性就會大大增加。即使法律上有對電信運營企業(yè)保護的規(guī)定，但是處理訴訟或者糾紛同樣會消耗電信運營企業(yè)的管理成本。綜上所述，明確通信機房的產(chǎn)權法律屬性，是減少基站設置法律風險、預防糾紛的重要前提。

基站輻射損害的舉證責任及司法認定

隨著基站輻射導致的投訴事件逐漸增多，政府相關部門不得不投入大量的人力物力財力，以應對市民關于基站輻射的投訴或咨詢。從其投訴性質看，雖然可能有部分確屬運營商未依法依規(guī)進行建設，但是相當部分是源于市民對于電磁輻射的認識存在偏差。

通過對于電磁輻射危害性的剖析可以看出：所謂電磁輻射，是指能量以電磁波形式由信號發(fā)射源發(fā)射到空間的現(xiàn)象。關于電磁輻射對人體健康是否有害的問題，世界衛(wèi)生組織于1996年啟動課題研究，包括中國在內有60多個國家參與該項研究，2006年得出的結論顯示：“過量的電磁輻射才會對人體產(chǎn)生危害，低頻電磁輻射對人體健康影響微弱，兒童白血病及癌癥、神經(jīng)性疾病等與電磁輻射沒有因果關系。但兒童對輻射缺乏防御能力，建議幼兒園、學校遠離電磁輻射源頭?！币话闱闆r下，基站天線安裝在離地面15米至50米的建筑物或發(fā)射塔上，天線發(fā)射出的射頻主要向水平方向擴展，很少向垂直方向傳輸，距水平方向10米至20米處輻射最強，人只有長時間在此范圍內才有可能受到輻射影響。

事實上，我國對電磁輻射有著嚴格的技術限值標準。為了防止電磁輻射污染，保障公眾健康，國家環(huán)保、衛(wèi)生等部門自上世紀90年代以來，先后制定頒發(fā)了《環(huán)境電磁波衛(wèi)生標準》等7部法規(guī)和國家標準，防護標準比美國、日本、澳大利亞、歐盟及中國香港一些發(fā)達國家和地區(qū)還嚴格。但即便如此，目前公眾對電磁輻射問題仍然存在一定誤區(qū)，很多媒體也常將電磁輻射視為空中無形殺手，與雷達、輸變電工頻電磁場等混為一談，當基站建造在學校、醫(yī)院、幼兒園、居民區(qū)等地方時，更容易導致敏感問題的出現(xiàn)。實際上，移動通信產(chǎn)生的電磁輻射主要在天線附近，只要基站建設天線架設滿足保護距離的要求，公眾是大可放心的。

目前，我國民事訴訟法將電磁輻射污染等環(huán)境污染造成的損害歸于特殊侵權行列，實行舉證責任倒置，由加害人就法律規(guī)定的免責事由及其行為與損害結果之間不存在因果關系承擔舉證責任，但是“損害事實”這一侵權責任構成要件卻仍由受害人（原告）來舉證，否則，權利得不到維護。與水污染、大氣污染、噪音污染不同，電磁輻射污染是看不見、摸不著的，且對人體危害潛伏期很長，短期內的損害結果可能不明顯，除發(fā)生事故或其他突然性事件外，電磁輻射污染的損害后果是長期、漸進、累積的。因此，電磁輻射損害的過程雖在持續(xù)，但在損害結果出來之前，受害人（原告）是無法舉證的。

也就是說，面對電磁輻射的危害在損害結果顯露之前，受害人即使訴訟維權也基本很難勝訴，對于這種正在發(fā)生的持續(xù)性的損害但損害結果尚未明確顯露出來之前，法律目前是無法有效保護受害人的。在實際的案例中，合法基站的拆除往往是基于民生問題的考慮后，政府、運營商與居民達成的妥協(xié)，賠償也僅是針對租賃費用糾紛而形成的一致意見，真正因基站造成電磁輻射而成功獲得賠償?shù)那闆r幾乎為零。

實際上，《環(huán)境保護法》第24條明確規(guī)定了電磁波輻射是一種污染源，因此對于電磁波輻射的舉證和認定還可以按照《環(huán)境保護法》來執(zhí)行，適用該法規(guī)定的原則、制度，可以考慮專門編制具有操作性的電磁輻射污染防治的具體實施細則，并建立專門針對有害電磁輻射的標準體系和認定機制。

基站租賃合同

一個基站的建成，主要通過在樓頂設置天線及租借房屋作為通信機房以提供天線所需的技術配套及電源等，直接投資成本巨大，如需搬遷則成本更加可觀。而正是因為基站搬遷成本巨大，在實際的合同談判尤其是續(xù)租談判時，出租方往往惡意要價，大大提升建站成本，也提高了電信基礎網(wǎng)絡鋪設的總成本。假使運營商無法提價租賃，則基站被迫拆除，也影響了移動通信網(wǎng)絡覆蓋整體效果。故筆者認為，出于移動通信基站公共基礎設施屬性及公共利益性的考慮，不可將基站租賃完全等同于市場上的一般房屋租賃。

首先，應當關注基站租賃合同解除通知期。因為基站的投資成本巨大和全程全網(wǎng)的工作特性，在絕大多數(shù)情況下，基站租賃的合同解除是由出租方提出的。根據(jù)《合同法》的相關要求，基站租賃合同的解除權的形成以議定條件或者“因不可抗力”等法定條件為基礎，《合同法》第96條還規(guī)定了當事人一方依照本法第九十三條第二款、第九十四條的規(guī)定主張解除合同的，應當通知對方。合同自通知到達對方時解除。事實上，在一般的房屋租賃中，出租方都會給予承租人一定的準備時間，這是出于社會公德的考慮，而這個合理的通知期限，因為時間不長，租賃雙方往往一般不會對此產(chǎn)生異議。但是就基站設置來說，基站通信機房的租賃不同于一般的住戶租賃，一個基站的拆除需要進行整體搬遷的統(tǒng)籌，不僅搬遷本身工程浩大，還涉及對原先覆蓋區(qū)域在基站搬遷后通信盲點的補足，所以它需要的通知期比一般住戶需要的通知期更長。如果沒有通過合同條款設定明確的通知期限，那么一旦由于市政搬遷等問題形成糾紛，出租方擅自斷電等行為將直接影響基站正常工作，形成覆蓋盲區(qū)。

其次，應當關注基站租賃合同雙方的特殊義務。在一般的房屋租賃合同中，都會明確承租人對房屋的基本維護、不影響鄰里、未經(jīng)同意不得轉租等。但是從基站租賃實際來看，雙方都需要面臨幾個較為特殊的義務：從承租方的角度出發(fā)，由于基站通信機房并非住宅之用，而是長期存放工作狀態(tài)下的電機設備等，其產(chǎn)生的噪聲、熱量、輻射等將在一定程度上影響周邊居民的正常生活，違反了合同法217條關于“承租人按照約定的方法或者租賃物的性質使用租賃物”的要求。在這種情況下，出租人的周邊鄰里處于弱勢群體且無法基于合同提出異議，如果沒有針對此類情況的合同規(guī)定，運營商很難自覺地行使對通信機房環(huán)境維護的審慎義務，可能會造成擾民情況的發(fā)生。而由于移動通信專業(yè)性較強，如果不是業(yè)內人士，也很難在租賃合同簽訂中想到并提出對環(huán)境保護方面的義務要求。

而從出租方的角度出發(fā)，隨著共建共享工作的深化推進，相關運營商將不可避免地交叉借用樓頂和通信機房，可能出現(xiàn)合同中出租人只與一家運營商發(fā)生權利義務關系，而實際上出租人卻與若干運營商都發(fā)生了租賃法律事實，如果出租人不同意承租人轉租且不愿意出租給后進的運營商，也將導致基站共建共享工作推進困難。因此在合同擬定時，就需要從保障基站共建共享的思路考慮，明確合同成立后遇到此類情況的解決方式。

總之，希望以政府主管部門為主，吸納相關管理監(jiān)督部門、執(zhí)法部門、社會團體、行業(yè)協(xié)會、中介組織和用戶代表，組成一個有權威、有公信力的協(xié)調組織，統(tǒng)一、及時地化解因通信基站而發(fā)生的矛盾，在政府部門、電信企業(yè)、行業(yè)組織和居民之間建立起一種良好的互動反饋關系，使移動通信基站更好地為社會公眾服務。