德國生態(tài)環(huán)境治理中的利益整合問題研究

李 博

(同濟大學 馬克思主義學院,上海 200092)

在馬克思主義的視域下,生態(tài)環(huán)境問題始終被置于人與自然的關(guān)系以及人與人之間的關(guān)系下考察。生態(tài)問題實質(zhì)上是社會問題,必須從解決社會問題入手,通過勞動實踐克服人與社會的異化狀態(tài),才能真正解決人與自然的異化問題,實現(xiàn)人與自然的和諧共融[1]。生態(tài)環(huán)境問題是一個經(jīng)濟社會綜合問題,涉及方方面面的利益糾葛和沖突,而利益問題則是社會問題的核心,利益整合是生態(tài)問題解決的鑰匙。德國是生態(tài)環(huán)境治理目標達成較為理想的發(fā)達國家之一,其本身也經(jīng)歷了先污染后治理的過程,在整個生態(tài)環(huán)境治理過程中,充滿著效率和公平的權(quán)衡、經(jīng)濟與生態(tài)的博弈、不同人群利益訴求的摩擦等,而政府在治理中較為有效地整合了各方利益,使得經(jīng)濟增長、生態(tài)改善和社會和諧這三者之間實現(xiàn)了較好的平衡,這種生態(tài)治理經(jīng)驗可以為中國提供借鑒[2]。

一、德國的生態(tài)環(huán)境治理歷程及背后利益沖突

德國在發(fā)展資本主義的過程中,也曾出現(xiàn)過嚴重的生態(tài)環(huán)境危機問題,其治理歷程可以分為三個階段。

第一次工業(yè)革命至第二次世界大戰(zhàn)前,是德國環(huán)境治理的起步期。這一階段工業(yè)發(fā)展造成的環(huán)境污染使得民眾的利益受到損害,居民組織起來一些環(huán)境非政府組織開始出現(xiàn),包括“反工業(yè)設備危害保障聯(lián)合會”“魯爾煤礦區(qū)居民聯(lián)合會”“萊茵—威斯特伐倫漁業(yè)聯(lián)合會”等環(huán)保類組織。德國的立法中也開始出現(xiàn)和環(huán)境保護相關(guān)的元素。早在19世紀70年代,德國就在相關(guān)法律的修訂中納入“環(huán)境保護”的元素。如1871年的德國《刑法典》就把制造噪音罪、虐待動物罪、公共危險施毒罪寫入法條[3]。

二戰(zhàn)后到20世紀70年代末,是德國從“環(huán)境污染加劇”到“環(huán)境治理快速推進”的轉(zhuǎn)向期。二戰(zhàn)使得德國的生態(tài)環(huán)境遭到了毀滅性的破壞,當時的德國面臨經(jīng)濟重建和環(huán)境保護雙重困境。但由于德國當時忙于發(fā)展經(jīng)濟,環(huán)境的污染仍然在加劇。到20世紀70年代初,德國邁入環(huán)境治理快車道,僅1970年至1976年間,聯(lián)邦層面共頒布54部環(huán)境法規(guī),并修訂大量相關(guān)法規(guī)。包括《廢棄物處理法》(1972年),這被認為是德國的第一部環(huán)境保護法。德國政府采取一系列措施進行生態(tài)環(huán)境保護工作,政府關(guān)閉了一批破壞生態(tài)環(huán)境的廠礦企業(yè),并投入大量財政預算在原來的廢棄礦區(qū)、工業(yè)區(qū)上面恢復生態(tài)。

1980年至今,是德國生態(tài)環(huán)境治理體系的鞏固階段。1980年德國綠黨成立,該黨在1983年在聯(lián)邦大選中以5.6%的得票率和27個議會議席進入聯(lián)邦議院,標志著綠黨進入了國家決策較為核心的位置[4]。同時,德國環(huán)境治理法律體系進一步完善。目前全德國聯(lián)邦和各州的生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律、法規(guī)已經(jīng)達到了8 000多部。德國在生態(tài)技術(shù)和生態(tài)經(jīng)濟的迅速發(fā)展。在政府支持下,德國對風能、生物技術(shù)、太陽能等新能源、清潔能源的開發(fā)利用大大加強,政府制定出臺《循環(huán)經(jīng)濟法》(1996年)、《可再生能源法》(2003年)等法規(guī)予以保障。另外,自1980年后德國在環(huán)境外交和國際環(huán)境合作方面也扮演重要角色。

德國環(huán)境治理是一個從環(huán)境問題頻生到規(guī)范化治理的過程,亦是一個從對抗到對話協(xié)商、聯(lián)合治理環(huán)境問題的合作過程。其“先污染后治理”的治理路徑過程中必然伴隨著許多的利益沖突,包括生態(tài)環(huán)境利益和經(jīng)濟利益之間的矛盾、短期利益和長期利益的矛盾;各利益主體之間的矛盾等。德國在生態(tài)治理過程中不斷進行利益整合,其經(jīng)驗值得中國學習。

二、德國在生態(tài)環(huán)境治理領(lǐng)域開展利益整合的經(jīng)驗分析

利益整合是特定的主體對利益相關(guān)主體間的利益關(guān)系進行協(xié)調(diào),通過采取縮小利益相關(guān)主體間的矛盾沖突、加強利益主體間的戰(zhàn)略聯(lián)合和調(diào)整利益布局等手段,來實現(xiàn)利益融合的目標優(yōu)化和打造利益共同體。

(一)“社會生態(tài)市場經(jīng)濟”的利益生成和利益分配機制

經(jīng)濟利益在各類利益中居于核心地位,處理好環(huán)境利益沖突的問題亦需借助于經(jīng)濟手段。德國在此過程中針對生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展二者彼此矛盾的困境,探索出一條“社會生態(tài)市場經(jīng)濟”的路徑,借助經(jīng)濟技術(shù)手段來保護環(huán)境的同時,兼顧了經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展和社會公平正義。政府通過一些經(jīng)濟調(diào)控手段,如綠色專項資金資助、環(huán)境押金制度、綠色稅收、政府綠色訂單、排污許可等方式,鼓勵扶植環(huán)境友好型的企業(yè),對其發(fā)展給與政策支持。德國的循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展方式,使得各個利益主體可以共同享受更好的生態(tài)環(huán)境這一公共資源。這種做法可以有效對利益沖突進行消解,并避免利益沖突的產(chǎn)生。這種生態(tài)文明建設中的利益整合模式,改變了之前的先污染后治理的生態(tài)治理理念,從源頭上和發(fā)展過程中進行了綜合治理。

(二)較為成熟法制構(gòu)建起生態(tài)環(huán)境利益確認和利益保障機制

目前,德國已經(jīng)具備世界上最詳細完備的環(huán)保法,細致嚴格環(huán)境法制建設使得各方的環(huán)境利益得以維護。從1972年德國出臺首部獨立的環(huán)境保護方面的法律《廢物處理法》,到將環(huán)境保護納入《德意志聯(lián)邦共和國基本法》,再到聯(lián)邦與各州頒布的生態(tài)環(huán)境建設相關(guān)的8 000多部法律法規(guī)[3],無不體現(xiàn)了德國在生態(tài)環(huán)境方面立法的長足進展與所能提供的堅實保障。德國在環(huán)境保護法律法規(guī)建設方面形成了“德國特色”,主要表現(xiàn)為三個原則,首先是預防原則,污染環(huán)境的相關(guān)行為被納入到刑法之中,從根源上抑制了污染源的產(chǎn)生;其次是污染者治理原則,秉持“誰污染誰治理”的態(tài)度;最后是“普遍認同”原則,在制定相關(guān)政策時關(guān)注到各個利益方,使得各方能夠在目標問題上達成一致。

(三)各類環(huán)境保護組織和綠黨暢通了利益表達渠道

在市場經(jīng)濟條件下,人與人、人群與人群之間出現(xiàn)利益分化、利益沖突、利益矛盾是較常見的事情。如果沒有一個暢通的利益表達、利益實現(xiàn)的機制,上述的這些利益沖突和矛盾就會加劇。在德國生態(tài)治理的過程中,各類環(huán)境保護非政府組織和綠黨,就扮演了這種反映、表達多元利益的渠道作用。在20世紀后半期,綠黨在歐洲興起,其中影響力最大的就是德國綠黨。在環(huán)境立法的過程中,立法機構(gòu)也通過立法聽證等方式,傾聽各類環(huán)境保護組織和綠黨人員的意見。在一些有環(huán)境爭議的項目的決策過程中,不僅政府享有決策權(quán),民眾代表、企業(yè)代表和其他利益相關(guān)方都有權(quán)參與公共政策的制定過程。聯(lián)邦政府予以支持、各州政府付諸實踐、廣大民眾相互配合的環(huán)境政策實踐方式與縱向協(xié)作關(guān)系有效地提高了生態(tài)治理的成效。

(四)生態(tài)治理領(lǐng)域中廣泛的利益補償促進了矛盾消解

生態(tài)補償(Eco-compensation)是政府基于保護生態(tài)系統(tǒng)以及持續(xù)利用生態(tài)系統(tǒng)的目的,通過出臺各種措施,對人類生態(tài)活動造成的破壞和危害進行一系列的治理、補償、恢復等。廣義上的生態(tài)補償措施還包括對因環(huán)境破壞而損失發(fā)展機會的居民進行的資金、技術(shù)、教育上的補償。德國政府在相關(guān)的法律法規(guī)中對各個領(lǐng)域、各個層面的生態(tài)補償予以詳細規(guī)定,為生態(tài)補償提供了法律保障。例如,《聯(lián)邦自然保護法》,對自然資源的保護、侵占自然資源者所應承擔的義務、侵占補償標準等,都做了明確的規(guī)定。各州在生態(tài)補償?shù)谋Ｗo對象、補償程序等也都有可操作的具體辦法。除了法律法規(guī)的健全,德國還給生態(tài)補償提供空間、資金等保障。比如,在城鄉(xiāng)規(guī)劃中就通過規(guī)劃引導給生態(tài)補償以預留空間;在資金保障方面強化了生態(tài)補償?shù)呢敹惐Ｕ?通過征收生態(tài)補償方面的“綠色稅”等,拓展了生態(tài)補償資金來源[4]。

(五)匯聚各主體力量,構(gòu)建“聯(lián)合治理”的利益均衡機制

德國的環(huán)境污染治理堅持多方合作、共同參與,打造了多元化的治理模式,即政府主導、企業(yè)合作、民眾參與相聯(lián)結(jié)的治理結(jié)構(gòu)。這種兼顧社會、政府、企業(yè)、公眾在平等交流基礎上的公共治理,形成了利益均衡整合機制。聯(lián)合治理、利益均衡的原則體現(xiàn)在德國生態(tài)治理的方方面面。首先,聯(lián)邦政府和各州政府在制定環(huán)境相關(guān)法律法規(guī)時堅持聯(lián)合治理,明確界定各方權(quán)限和執(zhí)法流程。比如,在憲法中規(guī)定,廢棄物、大氣污染控制、噪聲方面的統(tǒng)一立法權(quán)歸屬聯(lián)邦政府,而在水處理、景觀保護等方面,聯(lián)邦政府只提供框架,州一級政府通過立法為框架提供補充。其次,通過政府與企業(yè)合作,吸納更多經(jīng)濟資源、科技資源、民間智慧來加強環(huán)境治理。最后,充分發(fā)揮媒體輿論和非政府環(huán)保組織的作用,廣泛普及環(huán)境保護知識,將環(huán)境專業(yè)知識轉(zhuǎn)化為全民的環(huán)保行為。

三、德國生態(tài)環(huán)境治理中利益整合的局限性

在考察德國的生態(tài)環(huán)境治理時,一方面要承認德國在解決環(huán)境問題上取得了顯著成效;另一方面也要發(fā)現(xiàn)其局限性。其中比較顯著的是兩個方面。

一是生態(tài)帝國主義對全球生態(tài)利益的侵蝕?！吧鷳B(tài)帝國主義”是一些發(fā)達資本主義國家基于賺取剩余價值、追求無限利潤的需求,不斷將生態(tài)環(huán)境危機向外轉(zhuǎn)嫁、掠奪全球范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境資源的行為[5]。它是資本主義發(fā)展到一定程度的產(chǎn)物,表現(xiàn)形式包括對發(fā)展中國家進行直接的資源能源掠奪、轉(zhuǎn)移污染型企業(yè)、垃圾出口、為發(fā)展中國家設置環(huán)境壁壘等。以污染企業(yè)轉(zhuǎn)移為例,污染企業(yè)的轉(zhuǎn)出后使用發(fā)展中國家的廉價豐富的資源、勞動力等,既賺得了剩余價值又避免了本土的污染[6]。以垃圾出口為例,資本主義國家用少量經(jīng)濟補償把自己國家的廢物垃圾進行出口[7]。據(jù)德國《明鏡在線》報道,德國仍然是歐洲最大的塑料垃圾出口國。數(shù)據(jù)顯示,2020年共有100余萬噸塑料垃圾出口到其他國家[8]。發(fā)達資本主義的生態(tài)帝國主義行為使廣大發(fā)展中國家的生態(tài)環(huán)境遭受破壞,嚴重阻礙了這些國家的健康發(fā)展,對人類可持續(xù)發(fā)展造成了威脅。

二是利益集團增大了國內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)耗。西方發(fā)達資本主義國家“利益集團”的力量不容小覷。在社會治理中,利益集團和政黨政治的力量往往形成共振,導致政府的決策更受掣肘,社會內(nèi)耗加大。以德國為例,在生態(tài)治理問題上,環(huán)保主義“綠黨”把環(huán)保政策作為執(zhí)政理念的核心,為了與其他黨派拉開差距,體現(xiàn)綠黨鮮明的黨派特色,綠黨必須在環(huán)保政策方面表達出更大的決心才能持續(xù)獲得其核心選民群體的支持。有時候黨派之間圍繞著某些政策,開展你來我往的拉鋸戰(zhàn)、黨派之爭加劇的背后,其實都是利益集團的運作。

四、德國生態(tài)治理中利益整合對中國生態(tài)文明建設的啟示

德國在生態(tài)環(huán)境治理起步較早,在化解生態(tài)領(lǐng)域矛盾方面也積累了正反兩方面的經(jīng)驗。中國要在學習其經(jīng)驗的同時看到并克服其不足,走出中國特色的生態(tài)治理之路。比如繼續(xù)完善環(huán)境利益整合方面法律法規(guī)。法律是調(diào)整人與人之間利益關(guān)系、消弭利益矛盾的最穩(wěn)定的方式。德國經(jīng)過多年的生態(tài)環(huán)境治理,具有十分完備的環(huán)境立法。而中國的環(huán)境法律建設,還處于一個逐步完善的過程中,今后要通過細致嚴格環(huán)境法制建設,使得各方的環(huán)境利益得以維護。法律能起到一個“提前預防”的作用,將可能出現(xiàn)的利益沖突扼殺在搖籃之中。此外,在環(huán)境治理中進一步暢通各利益主體的利益表達。德國在環(huán)境治理中,形成了政府、機構(gòu)和民眾三方參與的環(huán)境政策治理機制,為民眾提供利益訴求的渠道,使得民眾在面對環(huán)境問題觸及自身利益時有所依托。中國在生態(tài)文明建設過程中,也要調(diào)動民眾的廣泛參與,完善民眾的利益表達機制,化解矛盾。而且要充分利用綠色經(jīng)濟、綠色技術(shù)實現(xiàn)利益增量。近年來,循環(huán)經(jīng)濟、綠色經(jīng)濟在中國已經(jīng)有了較大的進展,在政府的引導和大力支持下,在企業(yè)的環(huán)境治理實踐中,在全民廣泛參與環(huán)境保護下,逐漸形成了以廢物回收與再生發(fā)展為核心的綠色循環(huán)經(jīng)濟體系。這一體系的構(gòu)建,不僅表現(xiàn)為資源與能源的再利用,亦表現(xiàn)為物流和交通的節(jié)能減排。通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、低碳經(jīng)濟不斷做大利益增量,再通過完善的分配方式分配利益增量,就會在保護生態(tài)環(huán)境的同時很大程度上消解利益沖突。當然在此過程中,也要警惕利益集團對生態(tài)文明建設的負面影響。中國由于體制不同,中國的“利益集團”和西方政治學意義上的“利益集團”在內(nèi)涵、影響力等方面相差懸殊。但隨著市場經(jīng)濟體制在中國的建立和完善,“既得利益者”“利益集團”作為一種重要的社會力量也在不斷發(fā)展。在生態(tài)治理方面,也要發(fā)揮其積極作用,限制其消極作用。

五、結(jié)束語

基于對德國在生態(tài)環(huán)境治理中化解利益矛盾的經(jīng)驗和教訓的學習,更是基于生態(tài)問題與利益問題之間的密切聯(lián)系,在新時代開展生態(tài)治理,必須重視解決生態(tài)治理領(lǐng)域中突出的利益問題。以突出的利益問題為突破點,注重點面結(jié)合、標本兼治,實現(xiàn)由重點整治到系統(tǒng)治理的重大轉(zhuǎn)變;堅持轉(zhuǎn)變觀念、壓實責任,不斷增強全黨全國推進生態(tài)文明建設的自覺性主動性,實現(xiàn)由被動應對到主動作為的重大轉(zhuǎn)變。