中國城鎮(zhèn)化布局加速

胡明剛

日前，住建部、國家發(fā)改委等七部委聯(lián)合下發(fā)通知，決定對(duì)2004年公布的1887個(gè)全國重點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行增補(bǔ)調(diào)整，使每個(gè)縣（市）至少有1個(gè)重點(diǎn)發(fā)展的建制鎮(zhèn)列入全國重點(diǎn)鎮(zhèn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至2010年底，全國共有2856個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位。這意味著，我國將至少有2856個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)。

2004年重點(diǎn)鎮(zhèn)規(guī)劃的啟動(dòng)，是基于黨的十六大提出“堅(jiān)持大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”。但當(dāng)年批準(zhǔn)確定的1887個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)分布很不均衡。據(jù)統(tǒng)計(jì)，四川省共有125個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，居全國首位。廣東省119個(gè)，河南省115個(gè)，均位列前茅。相較之下，地處中西部地區(qū)的新疆26個(gè)、寧夏11個(gè)、西藏11個(gè)，其劣勢(shì)可見一斑。

住建部指出，總的來看，全國重點(diǎn)鎮(zhèn)的數(shù)量偏少，一些鎮(zhèn)出現(xiàn)了撤并調(diào)整，一些鎮(zhèn)發(fā)展比較滯后，還有一批未列入全國重點(diǎn)鎮(zhèn)范圍的鎮(zhèn)發(fā)展迅速，已成為實(shí)際工作中的扶持重點(diǎn)。按照推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化對(duì)小城鎮(zhèn)建設(shè)提出的新要求，增補(bǔ)調(diào)整全國重點(diǎn)鎮(zhèn)十分必要。

住建部明確，全國重點(diǎn)鎮(zhèn)的增補(bǔ)調(diào)整推薦條件是人口達(dá)到一定規(guī)模、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿Υ?、服?wù)功能較完善、規(guī)劃管理水平較高、科技創(chuàng)新能力較強(qiáng)。各地應(yīng)于2013年11月30日前將省級(jí)推薦名單和材料報(bào)送住房城鄉(xiāng)建設(shè)部。全國重點(diǎn)鎮(zhèn)增補(bǔ)調(diào)整名單計(jì)劃于2014年4月前公布。

住建部牽頭增補(bǔ)全國重點(diǎn)鎮(zhèn)的數(shù)量，被業(yè)內(nèi)人士理解為城鎮(zhèn)化加速布局之舉。住建部表示，通過增補(bǔ)調(diào)整確定一批全國重點(diǎn)鎮(zhèn)，有利于增加投資需求和拉動(dòng)內(nèi)需增長，加快發(fā)展壯大縣域經(jīng)濟(jì)；有利于有效轉(zhuǎn)移農(nóng)村人口和緩解大中城市壓力，促進(jìn)大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展。

中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所研究員牛鳳瑞在接受《南方都市報(bào)》記者采訪時(shí)指出，中國區(qū)域差異很大，“現(xiàn)在強(qiáng)調(diào)每個(gè)縣至少一個(gè)重點(diǎn)鎮(zhèn)，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路非常重，要防止小城鎮(zhèn)遍地開花?！彼麚?dān)心，重點(diǎn)鎮(zhèn)增補(bǔ)將會(huì)使原本有重點(diǎn)的城鎮(zhèn)化工作失去重點(diǎn)。他認(rèn)為現(xiàn)在應(yīng)該著手推進(jìn)那些符合條件的城鎮(zhèn)升級(jí)為城市，比如東部地區(qū)有的城鎮(zhèn)已經(jīng)達(dá)到40萬-50萬人的人口規(guī)模。

住建部在文件中也強(qiáng)調(diào)，要有重點(diǎn)地發(fā)展小城鎮(zhèn)，將縣域中心、副中心等優(yōu)先發(fā)展的重點(diǎn)鎮(zhèn)納入全國重點(diǎn)鎮(zhèn)范圍，防止不切實(shí)際的低水平分散建設(shè)。

在業(yè)內(nèi)人士看來，全國重點(diǎn)鎮(zhèn)增補(bǔ)無疑是城鎮(zhèn)化加速的訊號(hào)。

住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司司長趙暉介紹說，我國的建制鎮(zhèn)有17000多個(gè)，人口超過10萬人的僅有56個(gè)，且主要分布在珠三角、長三江重要產(chǎn)業(yè)帶，經(jīng)濟(jì)比較好的地方。大部分的小城鎮(zhèn)很小，1/3的小城鎮(zhèn)人口不到5000人，發(fā)展速度很慢。我國小城鎮(zhèn)人口占整個(gè)城鎮(zhèn)人口的比重最高時(shí)也僅僅為27%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于美國和德國這些歐美國家。

在此背景下，不僅住建部官員，很多專家學(xué)者都強(qiáng)調(diào)小城鎮(zhèn)戰(zhàn)略的重要性。首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)教授張強(qiáng)在接受《每日經(jīng)濟(jì)新聞》采訪時(shí)指出，小城鎮(zhèn)在城鎮(zhèn)體系中具有重要地位和作用，并以各式各樣的專業(yè)特色構(gòu)成了小城鎮(zhèn)類型的多樣性。比如有農(nóng)業(yè)鎮(zhèn)、工業(yè)鎮(zhèn)、礦業(yè)鎮(zhèn)、旅游度假鎮(zhèn)等。

而全國重點(diǎn)鎮(zhèn)恰好扮演了試驗(yàn)田的角色。重點(diǎn)鎮(zhèn)的一個(gè)申請(qǐng)條件就在于：經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)與市場機(jī)制良好，主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)特色明顯，具有較強(qiáng)市場競爭力和輻射帶動(dòng)力，符合集約節(jié)約、綠色低碳和循環(huán)經(jīng)濟(jì)理念，產(chǎn)業(yè)發(fā)展無明顯土地、水資源、環(huán)境容量等方面制約。

從根本上看，傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化基本上源于“求大求強(qiáng)”的城市發(fā)展思路，其中大城市規(guī)模迅速擴(kuò)張，并且向城市群、城市圈發(fā)展；小城鎮(zhèn)遍地開花，除了國家重點(diǎn)鎮(zhèn)，還有大量的省級(jí)、市級(jí)、縣級(jí)重點(diǎn)鎮(zhèn)，點(diǎn)綴著各級(jí)政府的“政績”。

可以看到，包括重點(diǎn)鎮(zhèn)在內(nèi)的“自上而下”式的區(qū)域改革，往往只是給了下級(jí)政府以“爭資金、引投資、擴(kuò)行政、要資源”的“尚方寶劍”，當(dāng)然這“寶劍”是否管用，還受制于重點(diǎn)鎮(zhèn)的協(xié)調(diào)能力與地方實(shí)際情況。坦白地講，目前重點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展仍未跳出“人為造城”的思路。

因此有評(píng)論指出，原有規(guī)劃的實(shí)施，還難以令人滿意，在此情況下，繼續(xù)以行政思維推進(jìn)“新型城鎮(zhèn)化”，其實(shí)際影響值得商榷。

住建部村鎮(zhèn)建設(shè)司司長趙暉則表示，新型城鎮(zhèn)化要從越來越加劇的大城市化，真正向大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展轉(zhuǎn)變；要從區(qū)域發(fā)展不協(xié)調(diào)向國土均衡利用轉(zhuǎn)變；要從高沖擊、高付出的模式向更加綠色、低碳的模式轉(zhuǎn)變。