非營利組織制度建設(shè)

張國強

隨著社會治理的不斷轉(zhuǎn)型，非營利組織在我國社會發(fā)展進程中的地位顯得格外重要。然而我國的非營利組織的在現(xiàn)實中面臨著諸多問題，非營利組織的數(shù)量不足帶來的問題已經(jīng)在我國社會治理的諸多方面顯現(xiàn)出來。該文試圖從非營利組織制度建設(shè)的方面來探索我國社會組織的發(fā)展前景，試圖為我國社會組織的政策制定以及立法提供一些建議。

我國非營利組織的發(fā)展最近幾年比較迅猛，慢慢的已經(jīng)成為了社會治理中一支不可缺少的力量。據(jù)中國民政部網(wǎng)站發(fā)布的《2011年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示：截止2011年底，我國非營利組織達(dá)到46.2萬個，其中登記在冊的社會團體25.5萬個；民辦非企業(yè)單位20.4萬個；基金會2614個；其中我們可以看到各項社會組織的隊伍都在不斷的壯大。

在2013年的兩會上，《國務(wù)院的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中對社會組織的發(fā)展做出了新的規(guī)定，政府一系列“簡政放權(quán)”的措施，會為社會組織的發(fā)展帶來生機，并更好的發(fā)揮“社會組織”在管理社會事務(wù)中的積極影響作用。方案中具體規(guī)定非營利組織，以后直接向民政部門依法申請登記，不再需要業(yè)務(wù)主管單位審查同意，從而避免了具有中國特色的“雙重領(lǐng)導(dǎo)”“雙重管理”的出現(xiàn)。由此可見，中央政府已經(jīng)越來越重視社會組織在市民社會發(fā)展中的重要作用，但在我國非營利組織的理論研究遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與現(xiàn)實中發(fā)展的需要，本文是從制度和法律規(guī)制的層面來窺探我國非營利組織的發(fā)展前景。

我國非營利組織的產(chǎn)生背景和現(xiàn)實意義

“非營利組織”這個概念進入我國是在上世紀(jì)90年代，但作為“共同利益表達(dá)”“利益聚合”從而實現(xiàn)共同目的一種共同體形式存在的組織，在我國可謂是源遠(yuǎn)流長。根據(jù)我國現(xiàn)存法律法規(guī)的規(guī)定，我國的非營利組織有三個組成部分——社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會，但是民辦非企業(yè)單位和基金會的發(fā)展的歷史在中國相對較短，然而在我國“社會團體”的產(chǎn)生和發(fā)展由來已久，據(jù)學(xué)者考證可以追溯到先秦時期，因此考察我國社會團體的歷史變革是探析我國非營利組織歷史的最佳途徑。從整體來看，中國傳統(tǒng)社會中社團盡管曾經(jīng)發(fā)展到一定的規(guī)模和程度，但是傳統(tǒng)社會中的這種組織并沒有形成一種獨立的社會部門而存在，沒有形成一套獨立且穩(wěn)定的價值觀念和行之有效的規(guī)范，其只是作為一種社會的輔助性的機構(gòu)而存在，他的合法性似乎永遠(yuǎn)都在搖擺不定。在政治環(huán)境較寬松的時期，社會團體往往有一個穩(wěn)定的發(fā)展時期，一旦政治環(huán)境比較敏感，社會團體的這種不穩(wěn)定的狀態(tài)同樣有可能帶來災(zāi)難。在中國傳統(tǒng)社會“大一統(tǒng)”的思想影響下，對于和政府在結(jié)構(gòu)和理念上不同的社會團體，執(zhí)政者往往持有一種警惕的心理，通過各種手段限制他們的發(fā)展，在這樣的政治環(huán)境下，社會團體若想要生存就只能依附在執(zhí)政者的羽翼下，成為他的附屬品。中國現(xiàn)代社會組織的發(fā)展與傳統(tǒng)的社會團體有很大的不同，但是作為歷史的傳承，傳統(tǒng)的社會團體的存在形式在一定程度上還是影響了現(xiàn)在社會組織的發(fā)展。

我國非營利組織需要發(fā)展壯大的一個最重要的原因是非營利組織要在政府和市場的體系之外提供一種多元化的社會需求，在我國的社會轉(zhuǎn)型時期，非營利組織的作用具體有以下幾個方面：

非營利組織能夠滿足對公共物品的需求。在社會轉(zhuǎn)型的過程當(dāng)中，市場化導(dǎo)致的多元的社會階層出現(xiàn)了多元的社會價值觀和利益觀，這就促使不同的社會層次及不同社會群體產(chǎn)生了不同的社會需求，加之各地的經(jīng)濟發(fā)展又不同，人們對公共物品的需求是多元化的，但是政府不能提供所有的不同層次的公共產(chǎn)品的需求，這就造成了“政府失靈”和“市場失靈”的兩難的境地，此時民間非營利組織的作用便凸顯出來。

非營利組織能極大滿足個體交流，為整個社會的凝聚提供平臺。改革開放前個人是隸屬于單位的，一生的所有的生老病死都在單位的籠罩中完成，在計劃經(jīng)濟的社會組成結(jié)構(gòu)中，國家和政府通過政府承擔(dān)了對個體的全面責(zé)任。然而在改革開放之后，中國的社會流動成為可能，由“國家——單位——個人”的這種單向的一維的關(guān)系轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘞蚨嗑S，人們自治的形式逐漸發(fā)展，我們逐漸生活在了一個“陌生人”的環(huán)境中，但是有一點是任何制度都不可能取代的——人的社會性，非營利的民間組織此時則成為了社會交往的媒介。

促進民主法治的健全和市民社會的發(fā)展。市民社會的特征就是鼓勵私有制，強化平等自由法治、尊重和保護人權(quán)，而在市場經(jīng)濟的推動下產(chǎn)生的商會、各行各業(yè)的協(xié)會等非營利組織，通過內(nèi)部行業(yè)的規(guī)范、競爭機制和談判機制等手段整合各方面的力量，為市場的有序發(fā)展提供服務(wù)。同時在這種理念的影響下公民的權(quán)利意識、公共意識、民主精神都會增強。

當(dāng)下我國非營利組織的發(fā)展困境

非營利組織的困境。筆者了解到目前我國基金會的發(fā)展大多有以下幾個方面的困難：資金規(guī)模以及資料供給不能滿足。其中影響因素主要有：受制于籌款的稅收問題；善款的籌集渠道單一；社會關(guān)注比較薄弱，共鳴比較微弱。人才資源比較缺乏。影響因素有以下：工資福利待遇較差，因為本來就是非營利性機構(gòu)，所以受不到當(dāng)代年輕人的重視；人員專業(yè)知識較差，培訓(xùn)較困難，包括財務(wù)、政策方面的技能不能滿足社會的需要?；饡馁Y金監(jiān)管較困難。由于制度和人員的問題，且基金會的監(jiān)管權(quán)力和能力有限，對于基金會的投資使用率等一些問題不能很好的解決。與政府職能部門的溝通不利，有時造成資源浪費。由于與政府職能部門缺乏有效地溝通，會造成該幫助的人群沒有完全照顧到，而其他的一部分人接受重復(fù)援助的情況較為常見。內(nèi)部管理機制較為混亂。比較常見的問題是項目選擇的隨意性較大，對慈善市場的整體了解不夠透徹，業(yè)務(wù)開展不盡如人意，基金會的內(nèi)部治理一般沿用公司治理的方式，決策機制隨意性較大，理事會制度的作用不夠完善。

對非營利組織現(xiàn)實發(fā)展?fàn)顩r的理論分析。通過對以上現(xiàn)實問題的分析，我認(rèn)為非營利組織發(fā)展和成長中的最大的問題和障礙是——非營利組織的法律地位的不明確性和不穩(wěn)定性，十分缺乏非營利組織發(fā)展的寬松的制度環(huán)境。像前面所講到的資金、人才、與政府關(guān)系等問題上，都會受到非營利組織法律地位不明確的制約。在現(xiàn)行的政治制度的影響下，現(xiàn)今法律沒有明確的對其法律地位和組織性質(zhì)作出規(guī)定，因此從某種意義上來講我國還沒有“學(xué)術(shù)意義”上的非營利組織的出現(xiàn)，大多數(shù)的非營利組織都帶有“官方”亦或“半官方”的性質(zhì)，或是官方的領(lǐng)導(dǎo)者擔(dān)任機構(gòu)一把手，或是資金來源于官方背景的提供?？傊?，在現(xiàn)存的政治制度的情況下，非營利組織無法完全的發(fā)揮民間團體的優(yōu)勢。

除此之外，富有中國特色的“雙機關(guān)”——“登記管理機關(guān)”和“業(yè)務(wù)主管單位”——管理的模式也為非營利組織的發(fā)展帶來的枷鎖，這種模式實質(zhì)是政府限制“民間組織”的一種手段，這些帶有計劃經(jīng)濟國家管理色彩的制度已經(jīng)完全不能適應(yīng)當(dāng)今民間組織的境況了，阻礙了他們的獨立發(fā)展。從我國社會團體的歷史沿革過程中也能清楚的看到非營利組織的地位的不確定性，建國后的對非營利組織的整頓行動無一例外的壓制了民間社會的生長，在這樣整頓的過程當(dāng)中，執(zhí)政者往往會把自己的意志價值強加給這些社會組織，這些做法在新政權(quán)建立的初期也許是有效地，但是在改革開放不斷完善的今天，這樣的嚴(yán)控不但會阻礙非營利組織的發(fā)展，還會間接的影響政府職能的轉(zhuǎn)型。

政策建議

綜合我們國家當(dāng)前非營利組織存在的問題和國外發(fā)展的相關(guān)經(jīng)驗，本文將從以下幾個角度為我國非營利組織的制度建設(shè)提供以下幾個反面的政策建議：

完善法律制度的建設(shè)。當(dāng)今我國關(guān)于非營利組織的相關(guān)法律大多是在上世紀(jì)八九十年代制定的，許多非營利組織者埋怨當(dāng)今的社會組織法時常常用一句“既然我生，但不讓我長”來生動的描述當(dāng)今法律制度的不配套，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后與社會的發(fā)展和非營利組織的現(xiàn)實需要，且法律法規(guī)的級別較低，很少有全國人大或者人大常委會指定的相關(guān)法律，大多是一些條例或者臨時的規(guī)定。當(dāng)今非常需要法律給非營利組織的法律地位、登記管理、稅收優(yōu)惠、權(quán)利義務(wù)等作出明確的規(guī)定，從而為非營利組織的日常運營和矛盾的解決提供規(guī)范，也方便管理機關(guān)對其的管理。

改革政府與非營利組織的關(guān)系。延續(xù)從傳統(tǒng)社會對非營利組織等民間組織的壓制態(tài)度，當(dāng)今大多數(shù)的政府官員和組織還在對非營利組織持一種“管理與被管理”“批準(zhǔn)與被批準(zhǔn)”的心態(tài)，這種政府與非營利組織之間的關(guān)系根本不能再持續(xù)下去。政府應(yīng)與其形成一種伙伴關(guān)系，互相成長，應(yīng)該在政策、資金、人力等各個方面與其優(yōu)待，兩者加強溝通，從而避免資源的浪費，最大化非營利組織的運營效率。

建立配套的非營利組織的人事制度。由于非營利組織本身的能力有限，人才的缺乏成為了阻礙非營利組織發(fā)展的重要因素，沒有良好的福利和社會保障的制度，加之工資待遇較低，當(dāng)今的年輕人很少選擇這類組織就業(yè)，政府應(yīng)該在制度和政策方便想這些人才傾斜，并且在專業(yè)知識的培養(yǎng)方面政府應(yīng)與非營利組織做好配合，為這些人才的就業(yè)做好保障。

健全監(jiān)督機制。即使非營利組織的目的不在營利，也仍需更健全的監(jiān)督機制。應(yīng)從以下幾個方面健全監(jiān)督體制：政府的監(jiān)督，政府對非營利組織的發(fā)展不能一味的放手不理，應(yīng)在稅收等其他非營利組織的日常運營的過程中進行監(jiān)督。社會的監(jiān)督，除了政府的監(jiān)督之外，社會大眾和媒體的監(jiān)督也是對非營利組織進行有效監(jiān)督的一種手段，應(yīng)該建立比較完善的非營利組織的信息披露制度，從而為社會的監(jiān)督提供一種良好的環(huán)境。自身的監(jiān)督，除了上述的外部監(jiān)督機制的設(shè)立，非營利組織也應(yīng)該設(shè)立內(nèi)部的監(jiān)督部門，并且有效地利用行業(yè)之間的內(nèi)部監(jiān)督來進行。

剛剛結(jié)束的2013兩會上通過的《國務(wù)院的國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案》中，國家在對社會組織的發(fā)展上邁出了積極的一步，這讓我們看到了更多的希望，然而相對美國只有3億人口卻擁有200多萬個社會組織的龐大的群體，而我國只有不到其四分之一的數(shù)量時，我國的社會組織的發(fā)展還有很多的路要走。市民社會的建立離不開社會組織在社會管理、民主法治、提供就業(yè)、完善市場體制等方面的作用。

按照北京師范大學(xué)公益研究院院長王振耀教授的話講：“接下來的一段時期，我國將迎來社會組織大繁榮的階段”。希望我們共同努力共同迎接這一天的到來。