論土地儲(chǔ)備的運(yùn)行與優(yōu)化

毛志芳 劉劍 趙寶蘋

摘要：當(dāng)前全國各大城市土地市場(chǎng)一片“繁榮”，各地房價(jià)節(jié)節(jié)攀升。當(dāng)人們把目光投向高漲的房價(jià)之余，將矛頭指向了土地的一級(jí)市場(chǎng)。而與土地一級(jí)市場(chǎng)密切相關(guān)的土地收儲(chǔ)，越來越多成為政府融資的重要手段。因此，如何根據(jù)政府導(dǎo)向及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展制定合理的土地收儲(chǔ)計(jì)劃，規(guī)范土地收儲(chǔ)程序，避免資金風(fēng)險(xiǎn)，探索適于當(dāng)?shù)赝恋厥諆?chǔ)的模式顯得尤為重要。本文立足于南昌市土地儲(chǔ)備行為，結(jié)合國內(nèi)其他城市的土地收儲(chǔ)模式，分析南昌市土地儲(chǔ)備模式、并提出優(yōu)化南昌市土地儲(chǔ)備模式的建議，以期促進(jìn)南昌全力打造核心增長極，實(shí)現(xiàn)大發(fā)展。

關(guān)鍵詞：南昌市；土地儲(chǔ)備；運(yùn)行優(yōu)化

一、當(dāng)前土地收儲(chǔ)情況

伴隨著改革開放，我國的土地使用制度從“三無”轉(zhuǎn)變到了“三有”，使得國有土地使用權(quán)的價(jià)值在政府管控下逐步推向市場(chǎng)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)也逐漸從國外引進(jìn)轉(zhuǎn)向國內(nèi)并在各地逐步推行，結(jié)合我國的社會(huì)主義市場(chǎng)模式，逐步實(shí)現(xiàn)了政府在土地管理的實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)資源與資產(chǎn)并重的目標(biāo)。

就上海、杭州、南通當(dāng)前三種土地儲(chǔ)備模式而言（見表1），南昌市土地中心的運(yùn)作模式幾乎是杭州與南通的翻版，但仍略有不同，特別是供應(yīng)土地的主體與權(quán)力是代國土局行使，儲(chǔ)備中心無權(quán)進(jìn)行獨(dú)攬，這也造成南昌市土地儲(chǔ)備中心只是一個(gè)代理事業(yè)單位，這勢(shì)必影響南昌市土地儲(chǔ)備工作的有效開展，影響政府對(duì)一級(jí)土地市場(chǎng)的管控。

二、南昌市土地儲(chǔ)備模式的弊端

（一）土地儲(chǔ)備中心位置關(guān)系難界定，沒有獨(dú)立土地運(yùn)營權(quán)限，工作主動(dòng)性弱

土地利用優(yōu)化配置是實(shí)現(xiàn)土地資源合理利用和區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要途徑和手段。根據(jù)南昌市人民政府對(duì)南昌市土地儲(chǔ)備中心職責(zé)的定位：在市土地儲(chǔ)備委員會(huì)、市土地儲(chǔ)備推進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)小組、市國土資源局領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、管理全市土地儲(chǔ)備工作，設(shè)置高新區(qū)、經(jīng)開區(qū)、紅谷灘區(qū)作為派駐分中心。南昌市土地儲(chǔ)備中心從職能定位上涉及發(fā)改委、建委、監(jiān)察、國土、財(cái)政、規(guī)劃、住房、審計(jì)等多個(gè)部門，但其隸屬于國土局，無任何事權(quán)，從運(yùn)行機(jī)制上往往受制于以上各部門的狀態(tài)，只是一個(gè)“辦事”機(jī)構(gòu)，在“夾縫”中得到各部門協(xié)作。而作為駐派機(jī)構(gòu)的分中心境遇更尷尬。分中心以往隸屬于當(dāng)?shù)乜h級(jí)政府，在工作協(xié)調(diào)更有力度，已經(jīng)形成一套完整收儲(chǔ)體系，新成立的分中心作為市級(jí)土地儲(chǔ)備中心的駐派機(jī)構(gòu)，隸屬市級(jí)土地儲(chǔ)備中心。

（二）資金運(yùn)作過于封閉，資金運(yùn)作風(fēng)險(xiǎn)大

南昌市土地儲(chǔ)備中心及分中心成立之初政府財(cái)政撥款作為啟動(dòng)資金，后期資金主要來源于商業(yè)性銀行貸款，但從土地拆遷成本及土地出讓收入所得而言土地收儲(chǔ)可以為政府帶來可觀收入，但對(duì)從商業(yè)銀行取得貸款，來用于土地拆遷成本，拆遷的進(jìn)度快慢直接影響著資金的回籠，銀行利息的支付將會(huì)是不小的數(shù)額，加上受國家、國際金融政策的影響，土地儲(chǔ)備將步履維艱。其實(shí)我國大多數(shù)城市土地儲(chǔ)備都存在問題：1.土地儲(chǔ)備融資的法規(guī)及監(jiān)管政策不完善；2.土地儲(chǔ)備融資主體性質(zhì)不明確；3.土地儲(chǔ)備融資渠道和融資模式單一；4.土地儲(chǔ)備融資期限較短。

當(dāng)土地儲(chǔ)備不能馬上投入市場(chǎng)時(shí)，政府保有土地就會(huì)產(chǎn)生持有成本，積壓資金，降低資金的流動(dòng)性，其中的銀行貸款還需支付高額的利息，土地儲(chǔ)備中心要繼續(xù)收購?fù)恋鼐鸵芳哟蠊P的資金。

（三）缺少土地儲(chǔ)備監(jiān)察

我國土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)設(shè)置的模式上看，主要有兩種：一種是單一結(jié)構(gòu)，土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)隸屬土地管理部門，如上海；另一種是雙結(jié)構(gòu)，即土地收購儲(chǔ)備委員會(huì)和土地收購儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)。南昌市土地儲(chǔ)備中心屬于后者，并未建立有效的土地儲(chǔ)備監(jiān)察，對(duì)于土地儲(chǔ)備在整個(gè)運(yùn)作過程中如何避免因政策、資金、合法性帶來的各種風(fēng)險(xiǎn)，往往通過自身的意識(shí)來處理。

三、南昌市土地儲(chǔ)備模式優(yōu)化建議

（一）強(qiáng)化南昌市土地儲(chǔ)備中心行政主動(dòng)權(quán)

南昌市土地儲(chǔ)備中心在對(duì)南昌市土地收儲(chǔ)的過程中過分被動(dòng)，主動(dòng)性收儲(chǔ)少，被動(dòng)性收儲(chǔ)較多，這也是土地儲(chǔ)備中心因過少的行政人事權(quán)，一方面要為政府實(shí)現(xiàn)公共利益最大化，另一方面要實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)的利益最大化，導(dǎo)致無法展開“拳腳”，因此有必要在市政府的領(lǐng)導(dǎo)下，從過多的羈絆中獨(dú)立壯大起來，能夠把握收儲(chǔ)的主動(dòng)權(quán)，充分為城市“把脈”。

（二）健全地方行政法規(guī)

南昌市對(duì)于土地收儲(chǔ)行為以及資金運(yùn)作大多只是依據(jù)2012年市政府制定的《南昌市土地儲(chǔ)備辦法》，缺少有效的法律支持，伴隨著土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)不斷深入，各種問題將會(huì)不斷凸顯，對(duì)法律的有效訴求將越來越多，如何合理規(guī)范土地收儲(chǔ)行為，則需要更多的法律支持，避免“擦邊球”，使得收儲(chǔ)行為在各個(gè)行政部門運(yùn)作時(shí)能夠有法可依。

（三）建立土地儲(chǔ)備信息系統(tǒng)庫及監(jiān)察制度

隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展和管理理念不斷創(chuàng)新，管理信息系統(tǒng)正在使用新的技術(shù)和方法，向更加實(shí)用、廣泛的領(lǐng)域拓展。當(dāng)土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)量劇增，城市規(guī)劃體系與國土規(guī)劃體系不一致，測(cè)量體系不斷更新，一個(gè)統(tǒng)一的土地儲(chǔ)備信息系統(tǒng)庫的建立將會(huì)對(duì)進(jìn)一步提高土地儲(chǔ)備工作的工作效率起到積極作用，便于政府對(duì)土地儲(chǔ)備各項(xiàng)業(yè)務(wù)的總體監(jiān)控。

（四）建立素質(zhì)過硬、廉潔的人才隊(duì)伍

南昌市土地儲(chǔ)備中心作為隸屬于南昌市國土資源局的事業(yè)單位，要想在土地儲(chǔ)備業(yè)務(wù)中不斷有所突破，實(shí)現(xiàn)“經(jīng)營城市”的理念，既需要專業(yè)素質(zhì)過硬的優(yōu)秀隊(duì)伍，也需要一支廉潔的人才隊(duì)伍，不斷推廣土地收儲(chǔ)行為，使土地收儲(chǔ)合理配置城市土地資源的無形的手更強(qiáng)大。

（五）建立更好的協(xié)調(diào)機(jī)制

土地儲(chǔ)備涉及行政主管部門較多，行政事務(wù)繁瑣，各種對(duì)當(dāng)?shù)匕l(fā)展及用地單位的有利時(shí)機(jī)往往在部門之間的協(xié)調(diào)過程中流失，如何簡化行政程序、避免收儲(chǔ)資金資金風(fēng)險(xiǎn)，建立一套有效的協(xié)調(diào)機(jī)制尤為重要。

（六）建立可持續(xù)發(fā)展的土地儲(chǔ)備制度

南昌市土地儲(chǔ)備制度建立不是很久，土地儲(chǔ)備中心各個(gè)方面工作還不能盡善盡美。對(duì)于不同的城市或同一城市的不同發(fā)展階段， 采用唯一的模式是不適合我國實(shí)際情況的。因此，南昌市土地儲(chǔ)備各項(xiàng)工作應(yīng)從實(shí)際出發(fā)，用發(fā)展的眼光，以市場(chǎng)機(jī)制為基礎(chǔ)， 實(shí)現(xiàn)土地資源的優(yōu)化配置與集約利用，盡快建立一個(gè)動(dòng)態(tài)的可持續(xù)發(fā)展的土地儲(chǔ)備制度。

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（作者單位：毛志芳，江西省煤田地質(zhì)局測(cè)繪大隊(duì)；劉劍、趙寶蘋，南昌市土地儲(chǔ)備中心經(jīng)開分中心。趙寶蘋為通訊作者）