走出房地產(chǎn)調(diào)控的誤區(qū)

馮科 賈甫

不能只根據(jù)房?jī)r(jià)的降或升得出簡(jiǎn)單結(jié)論。政策調(diào)控的最終目標(biāo)是房地產(chǎn)泡沫而非房?jī)r(jià)上漲

過去二十年，房地產(chǎn)業(yè)的市場(chǎng)化改革和快速發(fā)展提供了大量的住宅面積，改善了居民居住環(huán)境。但是，與房地產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展相伴的是房?jī)r(jià)上漲。分地區(qū)來看，1999年北京的房?jī)r(jià)收入比是20.85，2005年下降到11.2，2011年又上升到18.87；以中部地區(qū)的河南為例，1999年房?jī)r(jià)收入比為8.46，2008年下降到6.46，2011年則反彈到6.87；以西部的貴州為例，房?jī)r(jià)收入比從1999年的9.0下降到2005年的6.42，2011年又回升到8.46?？梢姡袊?guó)房?jī)r(jià)收入比偏離了4～6的合理標(biāo)準(zhǔn)。

對(duì)此，自2003年以來有10余個(gè)部門共計(jì)出臺(tái)了70余項(xiàng)房地產(chǎn)調(diào)控政策，但是多數(shù)政策推高了房?jī)r(jià)而不是抑制房?jī)r(jià)。據(jù)此，“唱多方”認(rèn)為，中國(guó)的房?jī)r(jià)上漲是必然的，甚至認(rèn)為全國(guó)商品房均價(jià)將會(huì)上漲每平米9萬元；而“唱空方”則從十年前就斷定，中國(guó)房地產(chǎn)業(yè)的冬天已經(jīng)來臨，房地產(chǎn)泡沫將在數(shù)月內(nèi)破滅。從事實(shí)來看，唱空方在過去十年節(jié)節(jié)敗退，而唱多方大獲全勝。但是，唱多方至少存在三個(gè)難題：一是過去的正確預(yù)期在多大程度上是基于對(duì)客觀經(jīng)濟(jì)的準(zhǔn)確把握，而不是單純的靠運(yùn)氣？二是從世界范圍來看，主要發(fā)達(dá)國(guó)家的房?jī)r(jià)上漲都是不可持續(xù)的，中國(guó)何以成為例外？三是從國(guó)內(nèi)來看，改革開放以來的經(jīng)濟(jì)高增長(zhǎng)支持了過去的房地產(chǎn)市場(chǎng)繁榮，那么在未來，這種高增長(zhǎng)能否持續(xù)？

房地產(chǎn)調(diào)控政策的特點(diǎn)及影響

在2003-2013年期間，中國(guó)房地產(chǎn)調(diào)控政策有如下特點(diǎn)：一是數(shù)量多，調(diào)控頻繁。在這十余年間，10多個(gè)部門至少出臺(tái)了70項(xiàng)房地產(chǎn)調(diào)控政策，年均出臺(tái)約7項(xiàng)調(diào)控政策。當(dāng)然，調(diào)控政策在各年度存在差異，如有的年份是抑制房地產(chǎn)投資，有的年份是刺激房地產(chǎn)市場(chǎng)。二是市場(chǎng)和行政手段雙管齊下，多種調(diào)控工具并用，如運(yùn)用利率、個(gè)人所得稅、戶型比例、新房首付比例、房地產(chǎn)稅、土地政策、住房供應(yīng)結(jié)構(gòu)、房產(chǎn)信托和限購令等中的某種或多種組合進(jìn)行調(diào)控。三是在中央和地方兩個(gè)層面，涉及多個(gè)調(diào)控部門，包括國(guó)務(wù)院辦公廳、建設(shè)部、人民銀行、稅務(wù)總局、發(fā)展改革委、國(guó)土資源部、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)資委、財(cái)政部、商務(wù)部、工商總局、外匯管理局和監(jiān)察部等。

在密集性的調(diào)控政策作用下，房?jī)r(jià)呈現(xiàn)出如下特點(diǎn)：一是無論是抑制性還是刺激性的房地產(chǎn)調(diào)控政策，它們都沒有一致性地降低或提高住房?jī)r(jià)格，在有些城市是住房?jī)r(jià)格的上漲，而在有些城市是住房?jī)r(jià)格的下降。例如，在2008年12月20日《關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的若干意見》的刺激性政策下，70個(gè)大中城市中只有20個(gè)城市的房?jī)r(jià)出現(xiàn)上漲，其余50個(gè)城市卻出現(xiàn)了下降；在2010年4月17日《關(guān)于堅(jiān)決遏制部分城市房?jī)r(jià)過快上漲的通知》的抑制性政策下，62個(gè)城市出現(xiàn)了房?jī)r(jià)上漲，只有4個(gè)城市出現(xiàn)了房?jī)r(jià)下跌。二是在調(diào)控政策之后，房?jī)r(jià)上漲的城市數(shù)多于房?jī)r(jià)下降的城市數(shù)，而在房?jī)r(jià)下降的城市中，其隨后的房?jī)r(jià)上漲超過了之前的房?jī)r(jià)下降，所以房?jī)r(jià)總體上維持了長(zhǎng)期的上漲趨勢(shì)。三是不斷上漲的房?jī)r(jià)表明，政府宏觀調(diào)控政策并沒有有效地遏制房?jī)r(jià)上漲，但是比較2009-2011年各月份的房屋銷售價(jià)格指數(shù)發(fā)現(xiàn)，全國(guó)范圍內(nèi)的房?jī)r(jià)上漲率在逐年逐月地降低，甚至出現(xiàn)了下降。在2011年1月20日出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步做好房地產(chǎn)市場(chǎng)調(diào)控工作有關(guān)問題的通知》之后，在70個(gè)大中城市中實(shí)際上有45個(gè)出現(xiàn)了房?jī)r(jià)下降。

可見，在一些地區(qū)有效的房地產(chǎn)調(diào)控政策，在其他地區(qū)可能失靈；在一些年份或季節(jié)有效的調(diào)控政策，在其他年份或季節(jié)甚至可能適得其反；有些調(diào)控工具的效果非常明顯，而有些調(diào)控工具不怎么有效。因此，需要根據(jù)不同城市或地域、不同經(jīng)濟(jì)條件和不同調(diào)控內(nèi)容，對(duì)房地產(chǎn)調(diào)控政策的效果差異進(jìn)行分析，而不能只根據(jù)房?jī)r(jià)的降或升得出簡(jiǎn)單結(jié)論。

房地產(chǎn)調(diào)控政策效果

從調(diào)控政策和房?jī)r(jià)變動(dòng)之間的關(guān)系發(fā)現(xiàn)，房地產(chǎn)調(diào)控政策的影響方式具有不確定性。在短期，它既可能抑制房?jī)r(jià)，也可能推高房?jī)r(jià)。在長(zhǎng)期，房地產(chǎn)調(diào)控政策并不像人們所期望的那樣抑制房?jī)r(jià)上漲，但是調(diào)控政策與房?jī)r(jià)上漲率之間的確存在相關(guān)性。

1.短期內(nèi)調(diào)控政策的不確定性。在短期，調(diào)控政策與房?jī)r(jià)波動(dòng)之間缺乏穩(wěn)定的聯(lián)系方式。由于外部沖擊的隨機(jī)性和信息缺乏，政府無法確定這些沖擊與房地產(chǎn)市場(chǎng)的內(nèi)在聯(lián)系及其緊密程度，所以即使政府能夠出臺(tái)針對(duì)這些問題的調(diào)控政策，它們既可能強(qiáng)化外部沖擊的影響，也可能抵消外部沖擊的影響。

按照理性預(yù)期理論，不可預(yù)期的政策或預(yù)期錯(cuò)誤是政策有效的前提，但是當(dāng)政策過于頻繁，如在過去十余年所做的那樣，那么人們就會(huì)形成如下預(yù)期：即使某種干擾因素與房地產(chǎn)市場(chǎng)缺乏內(nèi)在關(guān)系或者聯(lián)系程度不是很緊密，如“非典”、民工荒、錢荒和遏制房?jī)r(jià)的社會(huì)輿論壓力等，人們也會(huì)經(jīng)驗(yàn)地認(rèn)為，政府會(huì)出臺(tái)相關(guān)政策以調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)。因此，在政府出臺(tái)調(diào)控政策之前，開發(fā)商和投資者已經(jīng)將政策影響考慮在內(nèi)，而稍后出臺(tái)的政策只不過是兌現(xiàn)這種預(yù)期。此外，房地產(chǎn)調(diào)控政策的有效性不僅取決于它與房地產(chǎn)之間的內(nèi)在聯(lián)系，而且取決于其影響房地產(chǎn)開發(fā)商的成本和收益的方式和力度。如果政策達(dá)不到應(yīng)有力度，不能改變企業(yè)的成本收益結(jié)構(gòu)，即使出臺(tái)再多的政策也無濟(jì)于事。所以就會(huì)發(fā)現(xiàn)，雖然政府出臺(tái)了各種各樣的調(diào)控政策，其結(jié)果不是收效甚微，就是適得其反。

尤為重要的是，在短期，經(jīng)濟(jì)當(dāng)事人難以確定外部沖擊的持續(xù)時(shí)間，對(duì)于有些短期性的沖擊，企業(yè)或者投資者完全沒有必要采取價(jià)格調(diào)整等應(yīng)對(duì)措施，因?yàn)檫@種價(jià)格調(diào)整所引起的菜單成本可能高于價(jià)格調(diào)整帶來的收益；而對(duì)于某些長(zhǎng)期的外部沖擊，企業(yè)或投資者必須實(shí)施價(jià)格調(diào)整，以把外部沖擊的影響最小化。也就是說，在外部沖擊與采取行動(dòng)之間應(yīng)該存在一個(gè)合理的時(shí)滯，而價(jià)格波動(dòng)本身就是一種市場(chǎng)的調(diào)試過程。此時(shí)，如果政府把價(jià)格波動(dòng)看作是房地產(chǎn)市場(chǎng)出現(xiàn)泡沫或衰退的跡象，繼而出臺(tái)相應(yīng)的調(diào)控政策，不但起不到應(yīng)有的調(diào)控作用，反而會(huì)擾亂價(jià)格信號(hào)，扭曲房地產(chǎn)市場(chǎng)供求機(jī)制及其資源配置效率。

2.調(diào)控政策的長(zhǎng)期性作用。從長(zhǎng)期看，調(diào)控政策有兩方面的貢獻(xiàn)：一是頻繁的房地產(chǎn)調(diào)控政策構(gòu)筑了一個(gè)政策組合，這個(gè)政策組合不同于某項(xiàng)調(diào)控政策的作用，它通過一系列在短期基本無效的利率、信貸等政策，增加了開發(fā)商尤其是投機(jī)者的成本，從而促使開發(fā)商或投資者意識(shí)到政府遏制房?jī)r(jià)爆炸式上漲的決心，并形成一種穩(wěn)定預(yù)期，最終將房地產(chǎn)市場(chǎng)引導(dǎo)到健康發(fā)展的軌道上來。二是它有效地遏制了房?jī)r(jià)上漲速度，有效地降低了房?jī)r(jià)上漲基數(shù)，使房?jī)r(jià)在一個(gè)較低的水平上上漲，或者以一種溫和的形式而不是以一種爆炸式的方式上漲。例如，在2003-2008年期間，房屋銷售價(jià)格指數(shù)總體上保持上漲趨勢(shì)，但是上漲幅度明顯降低。同時(shí)，2010年相較于2009年的房?jī)r(jià)上漲率明顯降低，而2011年相較于2010年的房?jī)r(jià)上漲率也明顯降低。

但是，人們更多地關(guān)注調(diào)控政策在遏制或降低房?jī)r(jià)方面的作用，而不是其擠壓房地產(chǎn)泡沫的作用，就此而言，不斷上漲的房?jī)r(jià)的確證實(shí)了房地產(chǎn)調(diào)控政策的破產(chǎn)。不過，在筆者看來，調(diào)控政策的首要目的是穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)、防止出現(xiàn)房地產(chǎn)泡沫，而不是簡(jiǎn)單地打壓房?jī)r(jià)。這是因?yàn)?，房?jī)r(jià)上漲和房地產(chǎn)泡沫完全是由不同因素引起的，前者是由一個(gè)國(guó)家所處的發(fā)展階段、城市化水平、人口結(jié)構(gòu)、收入水平、土地資源、住房保障制度和金融體制等現(xiàn)實(shí)因素決定的，它是房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)發(fā)展的一個(gè)必要條件；而后者純粹是一種非理性繁榮或投機(jī)的產(chǎn)物，嚴(yán)重影響房地產(chǎn)市場(chǎng)的有序運(yùn)行，并沖擊宏觀經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定。

具體而言，當(dāng)前中國(guó)房?jī)r(jià)上漲主要源于三方面的不一致：一是中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革進(jìn)程與住房制度改革的不一致。中國(guó)的經(jīng)濟(jì)改革始于1978年，而住房制度改革始于1998年，二者之間存在20年的時(shí)間差，所以當(dāng)長(zhǎng)期受到抑制的住房需求獲得釋放時(shí)，20年經(jīng)濟(jì)改革期間的收入積累將足以支撐巨大的住房需求，這是房?jī)r(jià)持續(xù)高漲的深層次原因。二是城市化進(jìn)程與農(nóng)村富余勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移的不一致。相較于發(fā)達(dá)國(guó)家，中國(guó)在改革開放之初的城市化率很低，目前仍有17個(gè)省市的城市化率低于全國(guó)水平，甚至還有部分省市的城市化率不足30%。與此同時(shí)，中國(guó)城鄉(xiāng)收入、福利和教育差距促使農(nóng)村富余勞動(dòng)力流入城市，由此形成新的住房需求。三是國(guó)民財(cái)富增加與收入分配均等化的不一致。目前，中國(guó)國(guó)民收入初次分配和再分配的分化，使得基尼系數(shù)超過了國(guó)際警戒線，這種非均等化的財(cái)富分配格局將有利于富人憑借個(gè)人財(cái)富和金融體系進(jìn)行房地產(chǎn)投機(jī)，從而造成房?jī)r(jià)的非正常上漲。

政策選擇

綜上，調(diào)控政策的作用在于確保房?jī)r(jià)維持在基礎(chǔ)價(jià)值上，而不是向上偏離太遠(yuǎn)。在市場(chǎng)需求沒有得到根本緩解的條件下，它無力改變基礎(chǔ)價(jià)值，即使政府試圖把價(jià)格強(qiáng)行管制到基礎(chǔ)價(jià)值之下，而且在短期內(nèi)湊效，在長(zhǎng)期最終將以房?jī)r(jià)上漲收尾，而且房?jī)r(jià)上漲通常要快于人們所期望的水平。根據(jù)這些研究結(jié)論，我們提出如下建議：

第一，政策調(diào)控的最終目標(biāo)是房地產(chǎn)泡沫而非房?jī)r(jià)上漲。房地產(chǎn)泡沫直接威脅房地產(chǎn)市場(chǎng)的健康運(yùn)行，而房?jī)r(jià)上漲則是剛性需求和供給不足共同作用的結(jié)果。因此，政府不僅要打壓房地產(chǎn)市場(chǎng)中的投機(jī)行為，遏制房?jī)r(jià)的非正常上漲；也要防止矯枉過正，使房地產(chǎn)的價(jià)格出現(xiàn)相反的變化，以致出現(xiàn)房地產(chǎn)業(yè)的蕭條。

第二，政策調(diào)控的中間目標(biāo)是盯住房?jī)r(jià)而非外部沖擊。過去的經(jīng)驗(yàn)表明，政府往往是針對(duì)暫時(shí)性的外部沖擊采取緊急的應(yīng)對(duì)措施，而這些調(diào)控政策在刺激或抑制房?jī)r(jià)方面并沒有達(dá)到預(yù)期效果。因此，對(duì)政府來說，一個(gè)簡(jiǎn)單的調(diào)控規(guī)則是，制定房?jī)r(jià)的波動(dòng)區(qū)間，只要外部沖擊引起的房?jī)r(jià)波動(dòng)沒有超出預(yù)期范圍，都不應(yīng)采取相應(yīng)的調(diào)控政策。

第三，制定有限的長(zhǎng)期性調(diào)控政策及其目標(biāo)，減少臨時(shí)性的調(diào)控政策。過去十年的調(diào)控政策效果表明，只要采取長(zhǎng)期性的穩(wěn)定調(diào)控政策，促使人們形成穩(wěn)定預(yù)期，它也能夠?qū)崿F(xiàn)一系列短期性政策的效果，而且它有低信息搜尋成本和價(jià)格調(diào)整成本的優(yōu)勢(shì)。

第四，減少房地產(chǎn)調(diào)控部門，形成統(tǒng)一的調(diào)控政策制定和實(shí)施主體。多部門調(diào)控格局的不足是：政策效果相互抵消、利益相關(guān)者問題和互相推諉責(zé)任問題。因此，將調(diào)控政策權(quán)授權(quán)給某個(gè)既能夠通過自身的政策工具有效穩(wěn)定房?jī)r(jià)，又能夠保持相對(duì)獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)，而不是多個(gè)部門的制度安排可能效果更好。

（作者單位為北京大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)院）