清理“官衙”：一個25年未解難題的新求解

時聞

2013年3月全國兩會后，李克強總理在與中外記者見面時鄭重提出：本屆政府任期內(nèi)，政府性的樓堂館所一律不得新建，財政供養(yǎng)人員只減不增，公費接待、公費出國、公費購車只減不增。這是新一屆政府向社會和人民作出的莊嚴(yán)承諾，也是新一屆國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)集體著力推進廉潔政府建設(shè)的具體舉措。

8月8日，國務(wù)院公布了各地落實“約法三章”的情況。針對其中“政府性樓堂館所一律不得新建”的嚴(yán)格要求，記者回訪了一些被輿論曝光的“問題”樓堂館所，發(fā)現(xiàn)有的已經(jīng)緊急作出處置，有的仍然置若罔聞、繼續(xù)建設(shè)。有關(guān)專家表示，下大力氣遏制樓堂館所濫建風(fēng)，體現(xiàn)了新一屆中央政府“讓人民過好日子，政府過緊日子”的決心，必須以嚴(yán)厲的監(jiān)督問責(zé)機制加以保障。

習(xí)近平總書記在湖北考察時曾說過這樣的話：“‘官衙搞得堂皇富麗，我看著不舒服?！倍诖饲案绲臅r候，李克強總理在廣西調(diào)研指導(dǎo)黨的群眾路線教育實踐活動時也專門強調(diào)，政府部門必須“切實解決門難進、臉難看、事難辦的問題”?！把瞄T”的問題，正在成為繼抓大吃大喝歪風(fēng)后，群眾路線教育實踐和轉(zhuǎn)變作風(fēng)活動新的治理重點。

“拍皮球”式發(fā)展：整頓樓堂館所的25年歷程

整頓樓堂館所并不是個新生事物，其歷史可以追溯到上世紀(jì)80年代。

根據(jù)有關(guān)文獻記載，鄧小平1975年就發(fā)現(xiàn)了樓堂館所建設(shè)中出現(xiàn)的問題，并提出了“樓堂館所”的概念。

1988年6月16日，國務(wù)院第一次下發(fā)《關(guān)于清理樓堂館所建設(shè)項目的通知》，要求各地對在建項目、準(zhǔn)備建設(shè)項目和規(guī)劃設(shè)計項目全面、認真地進行清理，要堅決停一批、緩一批。停建項目要撤銷立項；緩建項目可保留立項，但“七五”期間一般不得開工。

1997年5月25日，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定》，重申“嚴(yán)格控制新建和裝修辦公樓”；當(dāng)年10月，中紀(jì)委印發(fā)《關(guān)于對違反〈關(guān)于黨政機關(guān)厲行節(jié)約制止奢侈浪費行為的若干規(guī)定〉行為的黨紀(jì)處理辦法》。

分析人士指出，全國性的狠剎興建樓堂館所之風(fēng)在上個世紀(jì)末的那幾年可以說是年年都要刮，而且“嚴(yán)禁政府機關(guān)興建樓堂館所”還多次寫進了各級黨紀(jì)政規(guī)之中。然而，多道禁令卻始終沒有擋住樓堂館所超標(biāo)建設(shè)的腳步。

2003年1月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于繼續(xù)嚴(yán)格控制黨政機關(guān)辦公樓和培訓(xùn)中心項目建設(shè)的通知》，要求各地嚴(yán)格控制辦公用房建設(shè)。

2007年3月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于進一步嚴(yán)格控制黨政機關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)問題的通知》。通知要求，今后黨政機關(guān)辦公樓單位綜合造價?。ú浚┘壊坏贸^每平方米4000元，市（地）級不得超過每平方米3000元，縣（處）級及以下單位不得超過每平方米2500元。

2011年3月，中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳《關(guān)于進一步做好黨政機關(guān)厲行節(jié)約工作的通知》要求，繼續(xù)從嚴(yán)控制黨政機關(guān)辦公樓等樓堂館所建設(shè)，嚴(yán)格審批程序，嚴(yán)格執(zhí)行建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。嚴(yán)禁以“學(xué)院”等名義興辦培訓(xùn)機構(gòu)、建設(shè)樓堂館所，嚴(yán)肅查處各種違規(guī)建設(shè)行為。

2012年7月，國務(wù)院公布《機關(guān)事務(wù)管理條例》明確規(guī)定，不得采購奢侈品、超標(biāo)準(zhǔn)的服務(wù)或者購建豪華辦公用房。

然而，同樣由于缺少剛性約束，其結(jié)果與之前所發(fā)文件一樣，也是“雷聲大雨點小”，甚至是“干打雷不下雨”。

正緣于此，一些地方不是比著怎樣為群眾排憂解難，而是比誰的辦公樓“氣派”“上檔次”，導(dǎo)致興建豪華政府辦公樓這股歪風(fēng)屢禁不止，成為頑癥。

而在一年猛似一年的“審計風(fēng)暴”中，從各年度的審計報告里，“興建樓堂館所”這個字眼接連出現(xiàn)。審計風(fēng)暴披露出的觸目驚心的數(shù)字，暴露出的屢查屢犯的問題，令人深思。

分析人士指出，一次次下發(fā)的整頓樓堂館所的文件不能說沒有作用，不過由于種種原因，陷入了“發(fā)現(xiàn)違規(guī)—下發(fā)文件—嚴(yán)查清理—處分相關(guān)責(zé)任人—‘風(fēng)聲漸松—再次違規(guī)—再次清理”的怪圈。

畸形的政績觀：導(dǎo)致樓堂館所奢侈化的根源

此次中辦和國辦的《通知》明確要求“全面停止新建樓堂館所”“5年內(nèi)，各級黨政機關(guān)一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所”。

據(jù)國家行政學(xué)院教授竹立家統(tǒng)計，從1988年至今的25年間，中央出臺了10個國家級文件，已經(jīng)封堵了豪華辦公樓的資金來源、審批通道，固化了建設(shè)規(guī)模。但“這種情況下，諸多超標(biāo)豪華辦公樓仍能‘過關(guān)斬將，值得反思”。

廣東省某地政府負責(zé)人表示，政府辦公樓代表政府形象，豪華一些，主要可以讓境內(nèi)外來本地的投資者有信心。

專家分析認為，畸形的政績觀是導(dǎo)致樓堂館所奢侈化的根源?！叭诉^留名，雁過留聲”是某些地方領(lǐng)導(dǎo)的原始心態(tài)，享受和奢侈化思想是一些地方樓堂館所建設(shè)屢禁不止的重要原因。樓堂館所建設(shè)的奢侈化傾向，更可被利用為一個“尋租”平臺，某些領(lǐng)導(dǎo)可以借機滿足自己的權(quán)力欲，從而誘發(fā)貪腐案件的產(chǎn)生。

此次中辦、國辦的《通知》相較之前的文件，更為詳細地羅列了停建樓堂館所可能潛在的“理由”：

嚴(yán)禁以任何理由新建樓堂館所，嚴(yán)禁以危房改造等名義改擴建樓堂館所，嚴(yán)禁以建技術(shù)業(yè)務(wù)用房名義搭車新建樓堂館所，嚴(yán)禁改變技術(shù)業(yè)務(wù)用房的用途。

嚴(yán)禁以城市改造、城市規(guī)劃等理由在他處重新建設(shè)樓堂館所，嚴(yán)禁以任何理由購置樓堂館所，嚴(yán)禁以“學(xué)院”“中心”等名義建設(shè)樓堂館所。

嚴(yán)禁接受任何形式的贊助建設(shè)和捐贈建設(shè)，嚴(yán)禁借企業(yè)名義搞任何形式的合作建設(shè)、集資建設(shè)或?qū)ｍ椊ㄔO(shè)。

此外，《通知》特別強調(diào)，已批準(zhǔn)但尚未開工建設(shè)的樓堂館所項目，一律停建。

有專家提出，通知“全面停建樓堂館所”的期限為5年，按照近30年來樓堂館所建設(shè)積累的問題，每次重壓之后必然反彈，因此，他們擔(dān)心5年之后，各地樓堂館所建設(shè)是否會出現(xiàn)強力反彈的情況。如此，局面將更難控制。

如何杜絕“官衙”濫建現(xiàn)象

“‘約法三章雖然只是很簡單的三項約束內(nèi)容，卻直接命中了這些年一直遭社會詬病的公共開支弊端，是針對政風(fēng)中的尖銳問題的直接回應(yīng)。承諾既已作出，就一定要做到‘言必信、行必果?！眹倚姓W(xué)院公共管理學(xué)部馬慶鈺教授說。

一些專家表示，這些年，國家已出臺多個有關(guān)樓堂館所建設(shè)的相關(guān)政策，在一定程度上遏制了樓堂館所濫建風(fēng)，但仍有一些地方心存僥幸，頂風(fēng)興建。“正反兩方面的經(jīng)驗表明，要遏制政府性樓堂館所濫建歪風(fēng)，將中央政策落到實處，除了配套細化的制度和機制外，更要進一步嚴(yán)明紀(jì)律，加強對基層落實情況的監(jiān)督檢查，并對違規(guī)行為進行嚴(yán)厲問責(zé)。決不能睜只眼閉只眼，或者蜻蜓點水、做表面文章?！鄙轿魇∩缈圃焊痹洪L賈桂梓說。

南京師范大學(xué)社會學(xué)教授吳亦明指出，對樓堂館所建設(shè)中的新傾向、新問題也要及時拿出有針對性的政策。例如，各種“業(yè)務(wù)用房”是近些年各地、各部門“包裝”樓堂館所建設(shè)的通行做法，突出反映了前期對公共基礎(chǔ)設(shè)施特別是辦公用房監(jiān)管存在的制度漏洞，國家必須出臺有針對性的政策措施。

叫停樓堂館所，關(guān)鍵在根治“奢華病”。除了從源頭上改革官員考核評價體系外，最有效的就是積極構(gòu)建社會監(jiān)督平臺，讓包括各級人大在內(nèi)的監(jiān)督機制對興建樓堂館所的決策進行事前監(jiān)督，剎住“豪衙”之風(fēng)?！瓣柟庳斦钡囊x在于，既要讓公眾看到如何花錢，花什么錢，讓公開財政性支出實至名歸，更要在動議決策時說清原委，敞開家底，廣泛征集民意，擇善而從之。

要根治“辦公室的腐敗”，根本還在于把權(quán)力裝進制度的籠子。這制度的籠子既包括嚴(yán)格黨內(nèi)監(jiān)督機制、問責(zé)官員，還包括強化輿論監(jiān)督、地方預(yù)算的硬約束化。將公權(quán)力關(guān)進制度的籠子里，就要將政府的賬本打開。預(yù)算管收支，公開是防腐劑。只有升級預(yù)算制度，打開賬本，讓政府賬本始終保持對納稅人的敬畏；只有建立第三方評估體系，對政府花錢進行績效評價，與官員考核無縫對接；只有采取集中式、窗口式辦公，才能從源頭上治理樓堂館所的亂象，不讓“奢華病”復(fù)發(fā)。