養(yǎng)老保險制度改革的方向

封進

降低企業(yè)養(yǎng)老保險繳費率，統(tǒng)一企業(yè)和機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金，成為下一步改革的焦點

現(xiàn)階段中國有四種養(yǎng)老保險計劃，包括1951年建立的城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險（簡稱“基本養(yǎng)老保險”）、1953年建立的機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險、2009年推出的新型農(nóng)村養(yǎng)老保險和2011年推出的城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險（合稱“城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險”）。截止2012年底，各類養(yǎng)老保險參加人數(shù)已達到7.9億，其中基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)約為3億人，主要覆蓋企業(yè)職工；城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險參保人數(shù)達到4.8億人，參保對象為16歲以上農(nóng)村居民以及16歲以上未參加基本養(yǎng)老保險的城鎮(zhèn)居民；還有約1000萬參加機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險，覆蓋公職人員。各類養(yǎng)老基金支出占GDP比重約為3.4%。財政社會保障支出以及各級財政對養(yǎng)老保險的補貼自2002年以來一直在10%上下，大多數(shù)年份超過10%。中國養(yǎng)老保險在短時間內(nèi)基本實現(xiàn)全覆蓋，這無疑是令世人矚目的成就。

但這一成就并不能緩和中國養(yǎng)老保險體系固有的矛盾與問題，其中最遭詬病的是機關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)單位的養(yǎng)老金存在較大差異，這一差異自1990年代中期基本養(yǎng)老保險制度改革時開始形成，一直懸而未決。盡管近年來連續(xù)上調(diào)企業(yè)職工養(yǎng)老金，但并沒有明確的縮小差距的方案。最近人力資源和社會保障部表示，要積極推動解決養(yǎng)老金“雙軌制”問題，再次明確了制度的最終統(tǒng)一是改革大方向。那么這個統(tǒng)一的大方向應(yīng)是一個什么樣的繳費和待遇水平？討論這一問題，不僅是為了解決公平性問題，而且關(guān)系到如何維系一個全覆蓋且財務(wù)上可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系。

養(yǎng)老保險制度的差異及其公平性

中國的四種養(yǎng)老保險計劃有著明顯的差異，從養(yǎng)老金待遇看，退休第一年養(yǎng)老金替代率最高的是機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老保險，為退休前本人工資的75-90%，其次為基本養(yǎng)老保險，第一年替代率為社會平均工資的58.5%，最低的為城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，大約為社會平均工資的20%左右。根據(jù)北京大學(xué)國家發(fā)展研究院“中國健康與養(yǎng)老追蹤調(diào)查”最新發(fā)布的2011-2012年對全國28個省，10257個家庭中17708位個人的調(diào)查數(shù)據(jù)，機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金中位數(shù)為24000元/年，企業(yè)養(yǎng)老金中位數(shù)為18000元/年，新農(nóng)保和城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老金的中位數(shù)在720-1200元/年之間。

從繳費水平看，機關(guān)事業(yè)單位不需要繳養(yǎng)老保險費，基本養(yǎng)老保險費由雇主和雇員共同繳納，雇員繳費率為本人繳費工資的8%，進入個人賬戶；雇主繳費率為上年度本企業(yè)職工平均工資的20%，進入統(tǒng)籌賬戶，地區(qū)間有所差異，大多數(shù)地區(qū)為20%。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險為自愿參加，可以選擇不同的繳費檔次，所有個人繳費進入個人賬戶，地方財政還會給予繳費補貼，補貼幅度與地方經(jīng)濟發(fā)展水平相關(guān)。

從財政對養(yǎng)老金的補貼看，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金全部由財政支出，2011年為2641億元。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老金主要來源于繳費，由養(yǎng)老基金支出，2012年基金總支出為1.56萬億，但基金收入中每年都有財政補貼，2012年財政補貼為2648億元。城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險支出以中央和地方各級政府補貼為主，60歲以上的參保人，每月可從財政領(lǐng)取基礎(chǔ)養(yǎng)老金，其水平有地區(qū)差異，如上海每月為400元，全國大部分地區(qū)為60元；此外每月還有個人賬戶養(yǎng)老金，根據(jù)個人賬戶余額而定。

衡量養(yǎng)老保險公平的基本標準是，退休前同樣工資的人是否能獲得同樣的凈養(yǎng)老金財富。所謂凈養(yǎng)老金財富，即得到的全部養(yǎng)老金減去所繳納的全部養(yǎng)老保險費。按此標準，比較機關(guān)事業(yè)和企業(yè)單位養(yǎng)老金，可以發(fā)現(xiàn)退休前同樣工資的情況下，企業(yè)退休人員的養(yǎng)老金大約是機關(guān)事業(yè)的三分之二。這一差距來源于兩個方面，一是養(yǎng)老金替代率的差異，二是工資基數(shù)的差異，企業(yè)養(yǎng)老金替代率對應(yīng)的是社會平均工資，機關(guān)事業(yè)單位人員對應(yīng)的是退休時本人工資。另外，前者工作期間每個月要繳工資8%的養(yǎng)老保險費，后者不需要繳費，也不符合多繳多得的原則。

需要指出的是，城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險和企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險之間缺乏可比性，前者主要是以政府補貼為主帶有較多福利色彩的項目。在中國現(xiàn)有的養(yǎng)老保險體系格局下，應(yīng)該鼓勵更多的人參加社會保險型項目，多繳才能多得，以維持體系的可持續(xù)性。將城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險定在較高的水平上顯然不現(xiàn)實，不但財政難以負擔，而且也不利于發(fā)展基本養(yǎng)老保險。因而，養(yǎng)老金水平的統(tǒng)一是縮小企業(yè)和機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金差距，并不應(yīng)包括居民養(yǎng)老保險。

重建機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度框架

對機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金改革的框架需可以有以下幾個環(huán)節(jié)，一是與企業(yè)職工一樣，養(yǎng)老金由基礎(chǔ)養(yǎng)老金和個人賬戶養(yǎng)老金兩個支柱構(gòu)成，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不需繳費，由財政支付，其水平與企業(yè)單位的基礎(chǔ)養(yǎng)老金相當；二是形成個人賬戶，其繳費水平也與企業(yè)單位保持一致；三是制定過渡期方案，適用于改革之前已經(jīng)進入機關(guān)事業(yè)單位的人；四是制定職業(yè)年金方案。

養(yǎng)老金改革應(yīng)是一個漸進的過程，由于養(yǎng)老金改革會影響退休后幾十年的收入，通常會采用過渡期方案，逐步降低養(yǎng)老金水平。就改革之前工作的人而言，他們并沒有積累個人賬戶，也需要有過渡性養(yǎng)老金進行補償。按照1990年代企業(yè)養(yǎng)老金改革的方案，當時1997年后參加工作的人為“新人”，他們完全采用新政策，新舊制度交替完成要花30年左右的時間。參照這個思路，機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平的變化也將是緩慢完成。

機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金水平可由基本部分和附加部分決定，首先是基本養(yǎng)老金，其中的基礎(chǔ)養(yǎng)老金水平與社會平均工資和繳費年限掛鉤，繳費年限越長，替代率越高。個人賬戶養(yǎng)老金與投資收益掛鉤。這兩塊相加，旨在與企業(yè)養(yǎng)老金趨于一致，如此，退休前相同工資的人，基本部分的養(yǎng)老金在企業(yè)和事業(yè)是一致的。

其次還可以有附加部分，即自愿參加的職業(yè)年金，由單位和個人共同繳費形成個人基金賬戶，與企業(yè)年金類似。職業(yè)年金是各國普遍做法，以激勵公職人員勤奮清廉的工作，以換取較為豐厚的養(yǎng)老金。若職業(yè)年金的收益率與工資增長率相同，則繳費30年；若職業(yè)年金要提供在職時工資20%的養(yǎng)老金，則繳費率需為8%（財政出4%，員工繳4%），這一水平與很多企業(yè)年金計劃的繳費率近似。

有研究提出的改革方案是將機關(guān)事業(yè)并入現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險體系，財政需要額外為他們繳工資總額的20%。這會導(dǎo)致在很長一段時期內(nèi)需要為機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金付出更多的財政支出，一方面財政要支付現(xiàn)在已經(jīng)退休者的退休金，另一方面還要為工作的人繳費。這樣機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金支出縮減的成效要到幾十年之后才顯現(xiàn)，這顯然不是改革的初衷。本來就是財政供養(yǎng)的人，讓財政為其繳費似乎多此一舉。對于財政供養(yǎng)的人員并不一定要進入基本養(yǎng)老保險基金，這樣可以避免短期內(nèi)的轉(zhuǎn)制成本。并軌不是目的，縮小與企業(yè)養(yǎng)老待遇的差距才是目的。

需要重視的是，改革并不僅是改變機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金制度，也要重新審視現(xiàn)行的基本養(yǎng)老保險制度，在很多人眼中，這個制度已成雞肋，其主要原因是繳費負擔沉重，且投資回報率低下。

降低繳費率，改善公平性與參與激勵

改革的思路之一是降低企業(yè)的繳費率，中國基本養(yǎng)老保險繳費率屬于全世界最高水平，而待遇卻不那么高，所以繳費率應(yīng)該還有下降的空間。降低繳費率的第一個好處是，可以減輕企業(yè)養(yǎng)老保險繳費負擔，從而增加他們的凈養(yǎng)老金，由此也可縮小與機關(guān)事業(yè)養(yǎng)老金的差距。

降低繳費率的第二個好處是可以有更多的企業(yè)及員工參加基本養(yǎng)老保險。我們的研究表明，即使是企業(yè)繳費，也可能會通過降低工資來將繳費負擔轉(zhuǎn)嫁給員工。但企業(yè)對于不同類型員工的工資政策有明顯差異。對于技術(shù)類或受教育程度較高的員工，企業(yè)很難轉(zhuǎn)嫁其繳費負擔，而對于人力資本水平相對較低的員工，企業(yè)會將其繳費的10%-50%的繳費負擔以降低工資的方式轉(zhuǎn)嫁給他們。因而當前較高的繳費率，既增加了企業(yè)成本，也減少了低收入員工的當期收入。企業(yè)繳費不足的現(xiàn)象較為普遍，2002年北京市社保情況專項審查發(fā)現(xiàn)，存在少繳社保費的企業(yè)占審核總數(shù)的61%；上海社保局在2002-2004年間的審計結(jié)果也有類似的發(fā)現(xiàn)，繳費不足的企業(yè)占到80%左右。類似的問題在其他國家也存在，在1990年代，拉美國家大約有50-60%的保費未能收到，中歐和東歐國家大約有20-30%的保費未能收到。世界勞工組織給出的主要建議就是降低繳費率。

過高的基本養(yǎng)老保險繳費還會促使一些人，尤其是轉(zhuǎn)移勞動力人群，轉(zhuǎn)而參加城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險，長此以往，不但財政負擔加劇，而且基本養(yǎng)老保險難以擴面會造成其制度贍養(yǎng)率進一步升高，對這兩種養(yǎng)老保險制度都極為不利。目前中國基本養(yǎng)老保險僅覆蓋了不到60%的城鎮(zhèn)就業(yè)人口，超過2.5億的農(nóng)民工中大約只有15%被這一制度所覆蓋。其他發(fā)展中國家的經(jīng)驗也表明，只有低水平才能廣覆蓋，否則個人、企業(yè)和政府都難以承受。

由此產(chǎn)生的主要質(zhì)疑是，降低繳費如何應(yīng)對日益提高的人口老齡化，保持養(yǎng)老基金的平衡？對此可以有以下幾方面的應(yīng)對策略。第一，在政策繳費率較高情況下，適當降低繳費率可以提高企業(yè)的參保程度，提高企業(yè)的實際繳費率，從而抵消繳費率下降導(dǎo)致的基金收入下降。我們用微觀企業(yè)數(shù)據(jù)的研究證實了這一點，而且發(fā)現(xiàn)繳費率下降對吸引就業(yè)最多的私營企業(yè)實際繳費率的提高更為顯著。第二，通過多渠道財政補貼，彌補轉(zhuǎn)型成本。中國當前繳費率較高的一個重要原因是其中有一部分繳費是用于彌補轉(zhuǎn)型成本。今后可以考慮用多渠道的財政資金為轉(zhuǎn)型成本融資，從而可以減少參保員工的繳費壓力。第三，調(diào)整養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)，適當降低基礎(chǔ)養(yǎng)老金待遇，提高個人賬戶投資回報率。

加強基金管理，提高保障水平

改革的思路之二是提高個人賬戶投資收益率，從而增加個人賬戶養(yǎng)老金。做實個人賬戶已經(jīng)被決策層多次強調(diào)，目前在13個省份開展了做實企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險個人賬戶試點。截至2012年底，個人賬戶基金為3396億元，加上統(tǒng)籌賬戶的余額，年末基金累計結(jié)存2.4萬億。可是這些資金大多存于銀行，收益率不抵通貨膨脹率。下一步應(yīng)該會有明確的改革方案，完善個人賬戶的管理。

受到人口老齡化因素的影響，基礎(chǔ)養(yǎng)老金不大可能增加。今后機關(guān)事業(yè)單位、基本養(yǎng)老保險和城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險保障水平的提高還有賴于個人賬戶投資收益的增加。

中國社會保障基金（NSSF）的投資業(yè)績一定程度上可以成為養(yǎng)老基金的參照，2001-2012年間NSSF的平均投資收益率超過8%。目前中國對于養(yǎng)老保險基金投資監(jiān)管比NSSF投資嚴格，養(yǎng)老保險基金僅僅限于購買理財專戶和國債，NSSF則可投資于多種渠道，包括銀行存款（不低于10%）、國債（比例不得低于50%）、企業(yè)債（不高于10%）、金融債（不高于10%）、證券投資基金（不高于40%）和股票（不得高于40%），甚至有少部分社?；鹜顿Y于國外風投基金等各項金融資產(chǎn)。拓寬養(yǎng)老基金投資渠道恐怕是遲早的措施。

從其他國家公共養(yǎng)老基金管理的成效可以發(fā)現(xiàn)，提高養(yǎng)老保險基金收益率的關(guān)鍵在于建立一個完善的治理結(jié)構(gòu)?？鐕鴶?shù)據(jù)的研究表明，以一國的司法系統(tǒng)效率、行政部門辦事效率和政府腐敗程度等綜合指標度量的治理指數(shù)和養(yǎng)老基金投資收益率成正比，那些治理指數(shù)排名越低的國家，其養(yǎng)老基金投資收益率相對于銀行存款利率越低。客觀上講，NSSF在治理結(jié)構(gòu)上仍有諸多問題，比如問責機制不明確、信息透明度不高等，今后如何構(gòu)建養(yǎng)老基金管理的治理結(jié)構(gòu)還需引起足夠的重視。

（作者為復(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授）